韓漪 梁婷

[摘 要] 自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，整體經(jīng)濟(jì)水平再上新臺(tái)階，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。然而，隨著大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，農(nóng)村人少地多問(wèn)題日益突出，閑置土地諸多，如何充分利用閑置土地已成當(dāng)前階段必需思考的問(wèn)題?；诖?，本文以陜西省西安農(nóng)村城鎮(zhèn)化背景下閑置土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題作為切入點(diǎn)，思考一系列土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化路徑，為妥善解決農(nóng)村閑置土地問(wèn)題提供思路。

[關(guān)鍵詞] 城鎮(zhèn)化;農(nóng)村;土地流轉(zhuǎn);西安市

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）25-44-2

過(guò)往10年，我國(guó)中央政府明確規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)路徑，致力于提高土地利用效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)業(yè)和工業(yè)協(xié)同發(fā)展提供了嶄新思路[1]。以陜西省西安市農(nóng)村城鎮(zhèn)化背景下閑置土地流轉(zhuǎn)為例，西安市有400萬(wàn)人口集中于農(nóng)村，展現(xiàn)出較為明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，西安市政府針對(duì)農(nóng)村閑置土地設(shè)立了多種流轉(zhuǎn)路徑，推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，發(fā)展適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。例如，以藍(lán)田縣、鄠邑區(qū)為首落實(shí)了一系列土地流轉(zhuǎn)措施。鄠邑區(qū)玉蟬鎮(zhèn)胡家莊村建立了“企業(yè)+合作社+村委會(huì)”的形式，采用土地股份合作制;藍(lán)田縣簸箕掌村建立了“股份制改革+村集體公司+村委會(huì)”的形式，采用土地反租倒包制。西安市推動(dòng)了技術(shù)、人才、資金在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的大范圍覆蓋，改良了農(nóng)業(yè)投資渠道，土地資源得到了二次充分利用。深入分析城鎮(zhèn)化背景下西安市農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)路徑可知，仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)需要改良。

1 城鎮(zhèn)化背景下西安市農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)路徑的薄弱環(huán)節(jié)

1.1 政府與市場(chǎng)之間配合程度有待提升，監(jiān)管環(huán)節(jié)缺失

近年來(lái)，西安市農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)措施在落實(shí)過(guò)程中，政府的公益性目的并未得到突出體現(xiàn)。過(guò)度干預(yù)規(guī)劃資源配置，使得市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用不甚明顯，且市場(chǎng)逐漸向政府利益靠攏，部分區(qū)域政府過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，私自利用閑置土地?cái)U(kuò)建住宅區(qū)，借助人為力量推動(dòng)城市化進(jìn)程，帶有行政色彩的農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，土地流轉(zhuǎn)更加趨向于政治利益，并衍生為地方政府解決財(cái)政問(wèn)題的一大渠道。除此以外，政府行政管理部門針對(duì)農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管強(qiáng)度不足，對(duì)于土地的規(guī)劃使用一直是垂直管理，土地所有權(quán)歸屬登記過(guò)程中存在滯后性和疏漏，監(jiān)管部門無(wú)法及時(shí)管控土地利用情況。更有甚者，部分地方政府官員打著單位用地或者政府用地的旗號(hào)，借助租賃手段，將土地使用權(quán)劃歸于個(gè)人名下，使得土地閑置流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)非正?；憩F(xiàn)。

1.2 農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)無(wú)法形成規(guī)模化經(jīng)營(yíng)

例如，西安市簸箕掌村以及裴家寨村，村內(nèi)可用勞動(dòng)力較為匱乏，村民普遍認(rèn)可流轉(zhuǎn)土地的戰(zhàn)略方針。裴家寨村由于受市場(chǎng)價(jià)格的作用，土地流轉(zhuǎn)金大幅度降低，想要流轉(zhuǎn)土地，合作方前期需投入巨大資本，但整體回報(bào)周期很長(zhǎng)。根據(jù)相關(guān)財(cái)務(wù)預(yù)估報(bào)表顯示，部分企業(yè)甚至要20年后才可獲得回報(bào)盈利，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度有所降低。裴家寨村部分合作企業(yè)由于這一問(wèn)題，融資渠道受限，資金不足，出現(xiàn)了部分爛尾項(xiàng)目，無(wú)法形成規(guī)?；行蚪?jīng)營(yíng)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村閑置土地的有序流轉(zhuǎn)。

1.3 市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制仍需健全，法律法律相對(duì)缺失

現(xiàn)階段的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍需健全，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，價(jià)格缺失。目前，農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)并不是以市場(chǎng)供需關(guān)系評(píng)估價(jià)格，其主要是由政府主導(dǎo)價(jià)格，這種價(jià)格流轉(zhuǎn)機(jī)制的缺失，易造成資本壟斷，模糊供求關(guān)系[2]。第二，價(jià)格信息來(lái)源單一。政府行政管理部門是獲取價(jià)格信息的主體，村民自身很難接觸到價(jià)格渠道。第三，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)路徑的法律法規(guī)建設(shè)不足。目前，我國(guó)現(xiàn)行的主要有《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其實(shí)施條例，但各區(qū)域內(nèi)土地實(shí)際情況具有一定靈活性，國(guó)家統(tǒng)一出臺(tái)的條例規(guī)范難以符合所有區(qū)域內(nèi)實(shí)際情況，易引起流轉(zhuǎn)混亂，為流轉(zhuǎn)工作的落實(shí)埋下隱患。

2 城鎮(zhèn)化背景下西安市農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)路徑的優(yōu)化對(duì)策

2.1 建立服務(wù)型政府，強(qiáng)化與市場(chǎng)之間的配合，強(qiáng)化監(jiān)管

城鎮(zhèn)化背景下，政府應(yīng)以新型公共服務(wù)理論為指導(dǎo)，充分落實(shí)西安市農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)工作;政府應(yīng)貫徹執(zhí)行自身的宏觀調(diào)控職能，為社會(huì)服務(wù)提供公平合理的建議，從“要求者”變?yōu)椤胺?wù)者”;政府要以公共利益為最終目的，合理規(guī)劃土地資源，確保可充分利用有限的土地資源[3]。針對(duì)政府的行政行為需采取一系列的監(jiān)督體制，對(duì)于不正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)流轉(zhuǎn)行為給予行政處罰。與此同時(shí)，政府應(yīng)以推動(dòng)城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，督促農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)政策的落實(shí)，而不應(yīng)只注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)，避免出現(xiàn)過(guò)度關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而人為操控的情況。同時(shí)，需要充分考慮市場(chǎng)宏觀調(diào)控的作用，政府不應(yīng)再高度集權(quán)，而是應(yīng)選擇適當(dāng)放權(quán)，以土地增值收益為基準(zhǔn)，在市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的提升，為后續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)動(dòng)力以及政策支持。

加大監(jiān)管力度，就是需要政府強(qiáng)化內(nèi)部控制以及對(duì)市場(chǎng)秩序的監(jiān)控，以權(quán)益主體的利益作為出發(fā)點(diǎn)，避免行政單位過(guò)度地將政府績(jī)效和土地流轉(zhuǎn)相連接。對(duì)此，應(yīng)成立獨(dú)立的監(jiān)管部門，其主要工作就是監(jiān)管流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。例如，西安市多個(gè)區(qū)縣級(jí)政府均成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，并被賦予了足夠的行政權(quán)力，借助于微觀調(diào)節(jié)的作用來(lái)監(jiān)督管控流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)信息的合理化流動(dòng)。同時(shí)，監(jiān)督管理委員會(huì)將土地供應(yīng)結(jié)果、利用結(jié)果均予以公示，并借助報(bào)紙、傳媒、公眾號(hào)等一系列多媒體手段，來(lái)保證行政工作的透明度，杜絕土地利用滯后現(xiàn)象。有效的監(jiān)控手段有利于政府正面口碑影響力的建設(shè)，并且可切實(shí)充分利用閑置土地，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提升，保障農(nóng)戶權(quán)益。

2.2 政府盤活資金，推進(jìn)招商引資

對(duì)于西安市農(nóng)村閑置土地的流轉(zhuǎn)而言，政府可參考區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況盤活資金，給予一定的補(bǔ)貼，推動(dòng)農(nóng)村土地的合理利用。例如，充分考慮西安市農(nóng)村的歷史狀態(tài)以及生態(tài)環(huán)境，建立旅游行業(yè)生態(tài)農(nóng)莊;借助獨(dú)特的自然條件以及人文優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建農(nóng)家樂(lè)項(xiàng)目，將旅游和閑置土地相結(jié)合，這種特色化的生態(tài)觀光休閑項(xiàng)目不僅能給旅游者帶來(lái)良好的體驗(yàn)，而且能吸引招商引資項(xiàng)目的注意力。區(qū)域政府可聯(lián)合村委會(huì)，通過(guò)合作社的方式提升規(guī)?；?jīng)營(yíng)的力度，借助招商引資渠道，將企業(yè)滲透到周邊農(nóng)村，從而促進(jìn)土地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。為幫助投資企業(yè)樹(shù)立更多的投資信心，政府要著力完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)機(jī)械水平，改進(jìn)工作方式，最基本的就是先將農(nóng)田道路予以修繕，并幫助企業(yè)看到未來(lái)獲得收益回報(bào)的前景，從而利于他們投入資本，優(yōu)化土地資源，提升流轉(zhuǎn)效率。除此之外，可借助農(nóng)戶個(gè)人的閑置土地，通過(guò)租賃的方式建立居家養(yǎng)老中心，對(duì)在城市生活中飽受空氣污染的老年人而言，農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境的吸引力巨大。如此，可在充分發(fā)揮宅基地資源作用的同時(shí)，幫助農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)充分利用閑置土地。

2.3 建立健全市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，出臺(tái)一系列保障政策

政府在充分分析西安市各農(nóng)村區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)生產(chǎn)率、青壯年勞動(dòng)力、老齡化現(xiàn)象等綜合性因素的基礎(chǔ)上，要堅(jiān)持戰(zhàn)略先行，規(guī)劃好閑置土地的利用方式、流轉(zhuǎn)路徑，通過(guò)技術(shù)、稅收、信貸、財(cái)政等多方面的輔助，幫助閑置土地得到良好利用。例如，建議西安市各區(qū)域內(nèi)的龍頭企業(yè)，利用農(nóng)村閑置土地建立倉(cāng)儲(chǔ)機(jī)構(gòu)或者加工工廠，其既能充分利用本土勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)運(yùn)營(yíng)，又能推動(dòng)農(nóng)村閑置土地向集約化、規(guī)?；较蛄鬓D(zhuǎn)。除此之外，政府應(yīng)調(diào)整修訂和土地資源利用相關(guān)的法律條例，減少實(shí)際情況和法律法規(guī)之間的沖突，同時(shí)在合理范圍內(nèi)放松政府對(duì)閑置土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)約束，真正發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，增加閑置土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

為充分落實(shí)土地流轉(zhuǎn)政策，應(yīng)推行農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制、機(jī)械設(shè)備保障機(jī)制、保險(xiǎn)機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制等，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性;相關(guān)工作人員應(yīng)深入農(nóng)村，深入田間地頭，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行政策宣傳，真正挖掘農(nóng)民訴求點(diǎn)，有針對(duì)性的幫助農(nóng)戶解決生產(chǎn)勞動(dòng)過(guò)程中的難題，促使其建立土地流轉(zhuǎn)工作的信心;要確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、人才、資源等充足，規(guī)避生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，真正立足于市場(chǎng)需求，幫助農(nóng)民解決土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，使其不再擔(dān)憂個(gè)人經(jīng)濟(jì)效益。

3 結(jié)語(yǔ)

在城鎮(zhèn)化背景下，西安市農(nóng)村閑置土地的再生利用仍是行政工作中的一大難題。在落實(shí)土地流轉(zhuǎn)政策的過(guò)程中，應(yīng)充分重視薄弱環(huán)節(jié)，采取有效措施突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村人口和城市人口之間互動(dòng)交流，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這既是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的踐行之路。

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