李道寧

摘要 綜述劃定生態(tài)保護(hù)紅線的戰(zhàn)略地位和重要意義。分析國外區(qū)域生態(tài)保護(hù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以及國內(nèi)部門省份在紅線劃定過程中獲得的成功經(jīng)驗(yàn)。詳細(xì)介紹遼寧省生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作進(jìn)展。對(duì)遼寧省生態(tài)保護(hù)紅線保障管理工作的意義和原則提出建議。重點(diǎn)針對(duì)紅線區(qū)內(nèi)的人類活動(dòng)管控和生態(tài)保護(hù)監(jiān)管措施提出具體建議。為遼寧省生態(tài)保護(hù)紅線后續(xù)勘界定標(biāo)工作提供了制度參考，為后續(xù)保障管理政策的研究制定提出建議。

關(guān)鍵詞 生態(tài)保護(hù)紅線;管理辦法

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-3305（2020）04-0-03

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.04.058

劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是黨中央、國務(wù)院做出的戰(zhàn)略決策，是加強(qiáng)國土空間用途管制、守住國家生態(tài)安全底線、建設(shè)生態(tài)文明的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，對(duì)保護(hù)遼寧省生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)安全具有重要作用[1-2]。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線是遼寧省貫徹中央意見、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容。《遼寧省人民政府關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的實(shí)施意見》（遼政發(fā)[2012]37號(hào)）提出：加強(qiáng)重要生態(tài)功能保護(hù)，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線。在遼寧劃定生態(tài)紅線可以保護(hù)遼寧省重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等重要生態(tài)區(qū)域的健康發(fā)展，推動(dòng)遼寧省生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)國土空間管控、生態(tài)補(bǔ)償制度的順利實(shí)施，保障遼寧省經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 研究背景

1.1 國內(nèi)外現(xiàn)狀

國際社會(huì)上具有多種多樣的生態(tài)保護(hù)模式，部分模式如自然保護(hù)地等經(jīng)過多年發(fā)展已具有一定的成果經(jīng)驗(yàn)，可為國家及遼寧省生態(tài)保護(hù)紅線保障管理工作提供借鑒。美國是率先嘗試針對(duì)區(qū)域自然生態(tài)建立特定保護(hù)范圍的國家，經(jīng)歷了一系列保護(hù)區(qū)管理的探索后，目前已經(jīng)確立了以國家公園為主要管理體系的生態(tài)保護(hù)模式。美國國家公園是由唯一部門—國家公園管理局進(jìn)行統(tǒng)一管理的，職責(zé)及隸屬關(guān)系明確，堅(jiān)持維護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，同時(shí)保證生態(tài)功能不降低為開發(fā)前提，科學(xué)合理的地嘗試休閑游憩等發(fā)展模式。根據(jù)中國目前的保護(hù)地管理措施，各地編訂生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管理辦法時(shí)，美國管理國家公園的成功經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)與借鑒。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日本將自然保護(hù)地有效保護(hù)與土地利用規(guī)劃結(jié)合，雖然并沒有明確地提出生態(tài)保護(hù)紅線的概念，但自然生態(tài)保護(hù)地已成為日本土地利用規(guī)劃編制中的一個(gè)重要因素[3-5]。

2013年湖北省被確定為中國第一批劃定紅線的試點(diǎn)省份。2014年初，湖北省政府公布了《湖北省國家生態(tài)功能紅線劃定建議方案》，方案介紹了湖北紅線的劃定成果及類型。隨后，政府組織專家學(xué)者、保護(hù)地管理人員等，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法也進(jìn)行了初步論證，有效地將區(qū)域特征和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相結(jié)合，對(duì)擬編制的紅線管理辦法，重點(diǎn)提出合理分類、綜合管理、分級(jí)管控要求。作為試點(diǎn)省份，湖北省生態(tài)紅線保障管理等經(jīng)驗(yàn)為全國生態(tài)紅線的劃定及管理做出良好示范。2015年12 月國家發(fā)改委、環(huán)保部出臺(tái)《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，指出京津冀地區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展的歷史使命，同時(shí)確立了區(qū)域綜合管控的發(fā)展方向，規(guī)劃將京津冀分為五大生態(tài)保護(hù)區(qū)域，綜合區(qū)域特點(diǎn)科學(xué)制定了配套管控措施。在此前提下，天津市首先劃定了生態(tài)保護(hù)紅線，并通過了《天津市生態(tài)用地保護(hù)紅線劃定方案》[6-7]。

1.2 存在問題

1.2.1 法律法規(guī)尚需完善 生態(tài)紅線制度作為我國加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要制度，目前正處于“政策形成”階段[8]。作為一種新興的生態(tài)保護(hù)方法，無論是國家還是地方政府，都還沒有出臺(tái)明確的相關(guān)政策以及法律法規(guī)來引導(dǎo)生態(tài)紅線劃定及管理工作，下一步工作中，先行落實(shí)法律法規(guī)是各項(xiàng)保障措施制定的基礎(chǔ)。

1.2.2 制度尚需細(xì)化落實(shí) 目前，依據(jù)國家最新文件，各省份生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作由自然資源部門牽頭，生態(tài)環(huán)境部門配合推進(jìn)，完成紅線勘界定標(biāo)工作后，由生態(tài)環(huán)境部門承擔(dān)紅線區(qū)監(jiān)管職責(zé)。但相關(guān)監(jiān)管制度建立的滯后，部分條例細(xì)化落實(shí)的缺失使得地方生態(tài)環(huán)境部門與其他部門管理極易發(fā)生沖突，也給后期監(jiān)管帶來困難。

1.2.3 差異化管控尚待補(bǔ)充 全國不同地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定均依據(jù)當(dāng)?shù)夭煌纳鷳B(tài)環(huán)境特點(diǎn)、地域特色突出，不同類別的生態(tài)紅線功能區(qū)也具有顯著差異[9]。目前不同區(qū)域或類型的生態(tài)紅線的管控措施同質(zhì)化較為嚴(yán)重，部分甚至簡(jiǎn)單粗暴，出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，無法詳細(xì)分類管控，體現(xiàn)不同區(qū)域、不同類型紅線的精準(zhǔn)細(xì)化管控。

1.3 遼寧省紅線劃定背景

2014年，遼寧省生態(tài)環(huán)境廳開始組織劃定全省生態(tài)保護(hù)紅線，按照相關(guān)要求進(jìn)行了生態(tài)保護(hù)紅線探索。2017年5月27日，原環(huán)保部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》（環(huán)辦生態(tài)〔2017〕48號(hào)），遼寧省編制了《遼寧省生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指導(dǎo)方案》，初步計(jì)算出各縣區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線理論面積，并對(duì)各市提出了生態(tài)保護(hù)紅線劃定要求。目前，陸域生態(tài)保護(hù)紅線主要分布在遼東山地丘陵和遼西低山丘陵生態(tài)屏障區(qū)、遼河和凌河生態(tài)廊道以及零散分布的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、重要濕地等各類保護(hù)地，呈現(xiàn)出“兩屏兩廊多點(diǎn)”的分布格局。

依據(jù)國家指示精神，在國家層面出臺(tái)生態(tài)紅線配套管理辦法的指導(dǎo)背景下，鼓勵(lì)各省結(jié)合自身劃定情況出臺(tái)相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)紅線配套管理辦法。同時(shí)，在各市劃定生態(tài)保護(hù)紅線工作過程中，需盡快出臺(tái)配套的管理辦法，明確管控要求，以更好地推動(dòng)劃定工作。生態(tài)保護(hù)紅線工作，劃定是基礎(chǔ)，嚴(yán)守是關(guān)鍵。而要保障生態(tài)保護(hù)紅線制度有效落地實(shí)施，省級(jí)層面生態(tài)保護(hù)紅線配套管理制度的出臺(tái)尤為重要[10-12]。

2 保障管理建議內(nèi)容

2.1 保障管理原則

《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》中提出，要嚴(yán)格管控生態(tài)保護(hù)紅線，原則上按禁止開發(fā)區(qū)域。嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)禁任意改變用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變[13]。

2.2 人類活動(dòng)管控建議

生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)原則上應(yīng)該禁止一切城鎮(zhèn)化和工業(yè)化活動(dòng)。需要特別注意的是，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)已有的各類保護(hù)地，應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和保護(hù)地規(guī)章進(jìn)行管理，并隨著保護(hù)地規(guī)劃的調(diào)整而調(diào)整。

生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)的開發(fā)活動(dòng)應(yīng)根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)不同，制定不同的管控規(guī)則。依據(jù)遼寧省生態(tài)環(huán)境發(fā)展特點(diǎn)，以下幾類活動(dòng)建議明確禁止：（1）礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)。生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)一律關(guān)停，嚴(yán)禁新批采礦權(quán)和探礦權(quán)（國家級(jí)油氣勘探開發(fā)類除外）。（2）對(duì)海洋紅線的管控中，應(yīng)嚴(yán)格禁止大規(guī)模圍填海等破壞岸線的活動(dòng)。（3）紅線區(qū)內(nèi)應(yīng)嚴(yán)禁大規(guī)模農(nóng)業(yè)開發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)禁紅線區(qū)域內(nèi)新增耕地。（4）原則上禁止工業(yè)企業(yè)侵占紅線區(qū)，特別是污染嚴(yán)重的紡織印染、造紙印刷、醫(yī)藥、有色金屬等制造業(yè)活動(dòng)。（5）禁止新增大規(guī)模建筑用地，特別是以保護(hù)地配套設(shè)施為由，大規(guī)模建設(shè)別墅區(qū)等房地產(chǎn)開發(fā)行為、以生態(tài)旅游為由建設(shè)停車場(chǎng)、餐飲區(qū)、生活區(qū)等違規(guī)行為。（6）法律法規(guī)禁止的其他活動(dòng)。

另外，在不違背已有保護(hù)地規(guī)章和現(xiàn)行地方法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)并非無人區(qū)，可適度允許開展以下活動(dòng)：（1）為改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況所必須的生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工等環(huán)節(jié);為改善紅線區(qū)內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量和大氣環(huán)境質(zhì)量所必須的環(huán)境治理活動(dòng)。（2）區(qū)域內(nèi)原有小范圍居民活動(dòng)點(diǎn)、未搬遷原住民的正常生產(chǎn)生活活動(dòng)。以及經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)的具有合法手續(xù)的建設(shè)、維修和改造施工等。（3）林業(yè)、草原等紅線區(qū)域內(nèi)應(yīng)允許林區(qū)管護(hù)人員、林業(yè)設(shè)計(jì)施工人員等相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員，進(jìn)行符合法律法規(guī)的必備的林業(yè)經(jīng)營管理活動(dòng)。（4）涉及國防、軍事等國家重要設(shè)施建設(shè)、保障民生的特殊用途設(shè)施建設(shè)、電力通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及后續(xù)的修繕和改造工程，經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)的手續(xù)完備的，可以在紅線區(qū)內(nèi)開展。（5）紅線區(qū)域內(nèi)可進(jìn)行經(jīng)依法批準(zhǔn)的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護(hù)活動(dòng)。（6）各類基礎(chǔ)防護(hù)設(shè)施，包括林區(qū)內(nèi)的森林防火設(shè)施、救火通道等必要的建設(shè)。針對(duì)水系周邊開展的河道、堤防、岸線整治等人類施工活動(dòng)，以及防洪設(shè)施和供水設(shè)施建設(shè)、修繕和改造活動(dòng)等等。如有必要并且相關(guān)手續(xù)齊全，可允許在紅線區(qū)域內(nèi)活動(dòng)。

2.3 已有活動(dòng)管理建議

生態(tài)保護(hù)紅線劃定思路是在原有自然保護(hù)區(qū)制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域生態(tài)功能劃分保護(hù)地的分類措施。這就代表著部分保護(hù)區(qū)域內(nèi)不可避免已存在部分人類活動(dòng)區(qū)域或已建成的建設(shè)項(xiàng)目區(qū)域。面對(duì)紅線內(nèi)已有活動(dòng)的管理，建議避免“地毯式”清退，而應(yīng)秉持尊重歷史、詳盡調(diào)查、依法依規(guī)矩、逐步解決的原則，從嚴(yán)控制準(zhǔn)入源頭，堅(jiān)決查處現(xiàn)存違法項(xiàng)目，合理協(xié)調(diào)逐步調(diào)整已有活動(dòng)。面對(duì)遼寧省生態(tài)保護(hù)紅線制度設(shè)立初期的背景，建議可以適度開展下列人類活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目，按照現(xiàn)行政策或已批復(fù)的相關(guān)范圍合法合規(guī)開展：（1）人工商品林。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)存在部分人工商品林，按照相關(guān)法律法規(guī)，商品林具有一定的經(jīng)營屬性和經(jīng)濟(jì)職能。建議鼓勵(lì)遼寧省各地區(qū)科學(xué)創(chuàng)新人工商品林發(fā)展模式，通過與經(jīng)營者協(xié)商、簽訂協(xié)議、租賃、贖買等方式，由當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門對(duì)區(qū)域內(nèi)商品林統(tǒng)一管護(hù)，提升區(qū)域林業(yè)發(fā)展完整性，保障紅線區(qū)生態(tài)功能。同時(shí)如果條件允許，可以采用置換等措施將商品林逐步調(diào)整為生態(tài)公益林。（2）林下經(jīng)濟(jì)。首先應(yīng)保障林下經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者的合法權(quán)利不受損害。建議按照現(xiàn)行的管理方式進(jìn)行管理的同時(shí)，積極鼓勵(lì)創(chuàng)新，采取能夠維護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的生產(chǎn)經(jīng)營方式開展林下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。（3）耕地。為保證紅線斑塊的完整性，減少破碎小斑塊的存在，紅線內(nèi)保留小部分原有耕種用地。對(duì)此情況，建議原有耕地仍進(jìn)行正常耕作，但不允許擴(kuò)大規(guī)模;鼓勵(lì)在耕地基礎(chǔ)上發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，通過政府引導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)支持等措施鼓勵(lì)農(nóng)民采用生態(tài)種植模式更好地利用土地。水源地和湖庫周邊的陡坡耕地等具有重要生態(tài)地位和生態(tài)安全保障作用的耕地，建議通過置換或補(bǔ)償?shù)确绞剑鸩酵瓿赏烁€林還草。（4）礦業(yè)權(quán)。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的采礦活動(dòng)，應(yīng)有序退出并開展礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工作。

2.4 生態(tài)保護(hù)監(jiān)管建議

（1）監(jiān)管平臺(tái)。省、市縣生態(tài)環(huán)境主管部門以生態(tài)保護(hù)紅線圖為基礎(chǔ)，參考紅線管理平臺(tái)數(shù)據(jù)，以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元，完善生態(tài)保護(hù)紅線臺(tái)賬，并提升動(dòng)態(tài)更新、調(diào)整等功能。

（2）監(jiān)管核查。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)發(fā)揮自身監(jiān)管職能，與有關(guān)部門配合推進(jìn)定期核查、常態(tài)監(jiān)督制度。如發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)現(xiàn)象，通報(bào)主管部門以及屬地人民政府，必要時(shí)開展約談。

（3）責(zé)任追究。違法違規(guī)批準(zhǔn)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目并造成生態(tài)保護(hù)紅線破壞的，上報(bào)行政主管部門，按照相關(guān)規(guī)定處理。導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

（4）表彰獎(jiǎng)勵(lì)。各級(jí)人民政府對(duì)保護(hù)成效好的地區(qū)通過資金分配、政策扶持等方式予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)突出的單位和個(gè)人，進(jìn)行公開表彰。

3 重點(diǎn)問題說明

合理管控人類活動(dòng)是嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)鍵性管理工作。遼寧省制定紅線保障措施的過程中應(yīng)明確對(duì)人類活動(dòng)的管控總體要求，即“生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)禁止城鎮(zhèn)化和工業(yè)化活動(dòng)，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)”，明確生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)禁止類活動(dòng)和允許類活動(dòng)，提出審批和管控要求，便于在項(xiàng)目審批等環(huán)節(jié)進(jìn)一步管控，總體上體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線管控的嚴(yán)格性。對(duì)于禁止類人類活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目，不應(yīng)放開相關(guān)審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)的辦理;對(duì)于允許類人類活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審批;對(duì)于其他人類活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目，須由省人民政府批準(zhǔn)后開展;對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)已有的人類活動(dòng)，同樣對(duì)照禁止類和允許類人類活動(dòng)確定保留、改進(jìn)、退出措施。

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責(zé)任編輯：黃艷飛