王顯金

摘要 鑒于海涂圍墾利益關系和海涂資源權屬的復雜性，提出海涂圍墾生態(tài)補償權責主體的確定需要從相關利益者識別、資源權屬分析和生態(tài)補償原則等三個方面綜合考慮。以杭州灣新區(qū)海涂圍墾生態(tài)補償為例，按照相關利益者分析法、資源權屬分析法，結合補償原則，確定該區(qū)域海涂圍墾生態(tài)補償主體和受償主體，并提出構建海涂圍墾生態(tài)補償基金作為二者之間的虛擬受償主體用以梳理清生態(tài)補償主體和受償主體權責關系的思路。

關鍵詞 海涂圍墾;生態(tài)補償主體;相關利益者分析法;生態(tài)補償基金

中圖分類號：P748 文獻標識碼：A 文章編號：2095-3305（2020）04-0-05

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.04.015

生態(tài)補償機制是指以保護生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調節(jié)生態(tài)保護利益相關者之間利益關系的公共制度[1]。這一定義綜合生態(tài)、經濟、法學三方面合理界定了生態(tài)補償?shù)膬群?，指出?zhí)行生態(tài)補償機制的目標、制定生態(tài)補償標準的若干主要方法、明確了政府和市場在生態(tài)補償中的作用，因而得到廣泛采用。定義指出確定生態(tài)補償主體和受償主體的主要方法即利益相關者方法。研究生態(tài)補償機制需合理有效地解答下列問題：為什么要補償（補償?shù)睦碚摶A，損失什么，損失多少）？補償主體和受償主體是誰？補償方式有哪些？補償多少？補償效果如何？如何保障補償?shù)捻樌麑嵤?？六個方面具有內在的邏輯關系，其中明確補償主體是生態(tài)補償標準制定的前提，只有補償主體及其關系明確，生態(tài)補償標準的制定才有意義。現(xiàn)有文獻對海涂圍墾生態(tài)補償機制尤其是對補償主體和受償主體確定方法的研究較為少見。

1 海涂圍墾生態(tài)補償主體研究回顧

生態(tài)補償主體指權利義務的承受者，包括權利主體（受償主體）和義務主體（補償主體）。從這個意義上看，補償主體有廣義和狹義之分，廣義上包含權利主體和義務主體，狹義上僅僅指權利主體，因此，有的學者把受償主體稱為補償客體。但學術界一般認為補償客體是指補償行為所最終作用的對象，即自然環(huán)境資源，如森林生態(tài)系統(tǒng)中的森林資源和動物物種、海涂資產本身和海涂生態(tài)系統(tǒng)等。

生態(tài)補償?shù)谋举|是對許多利益主體，如政府、保護者、受益者和破壞者之間的責任和權利的一種平衡和再分配機制[2]。因此，生態(tài)補償機制首先要明確的是“誰補償誰”的問題，即補償主體和受償主體問題。明確生態(tài)補償主體有兩類方法，一種是明確權屬法。所謂明確權屬，即生態(tài)補償?shù)闹黧w雙方由環(huán)境與資源保護法律關系來界定，從而生態(tài)補償指對權利主體間的行為予以明確，補償主體意味著權利的享有者和環(huán)境義務的承擔者，即享受環(huán)境權利、承擔環(huán)境義務的當事人，如公民個人、企事業(yè)單位和其他社會組織、政府等。補償主體為承擔相應補償任務的利益方，接受補償?shù)睦娣绞鞘軆斨黧w[3]。補償?shù)囊x是通過體現(xiàn)超越權屬邊界的行為，或通過市場交易體現(xiàn)權屬轉讓的成本以達到生態(tài)外部效益的內部化[4]。另一種確定生態(tài)補償主體的方法是利益相關者分析法。利益相關者分析法是指通過利益相關方的基本特征、內在聯(lián)系等的分析來推定關鍵參與者或利益相關者的工具或者方法[5]。在生態(tài)補償主體確定過程中，相關利益者分析起著重要作用[6]。由于生態(tài)損害補償存在多個不同層次的利益相關主體，因此，補償可分為對直接利益相關者補償和對非直接利益相關者補償[7-8]。

在海涂生態(tài)補償中，海涂生態(tài)補償主體是指海涂圍墾過程中生態(tài)維護或受損的權利義務的承受者。在環(huán)境資源問題上，首先要明確中央政府和地方政府各自的權力和責任，因此，政府在生態(tài)補償中的核心地位也是各國生態(tài)補償制度設計的重點[9-10]。為避免單一主體導致的“政府失靈”，需要從市場機制的角度探討多元化的生態(tài)補償主體[11]。盡管現(xiàn)階段對海涂圍墾生態(tài)補償主體的研究以一般性的概化關系分析和具體案例典型補償主體分析為主，但達成如下共識：（1）國家或政府在生態(tài)補償中處于核心地位，但不能過分強調，否則可能導致“政府失靈”;（2）生態(tài)補償?shù)闹黧w設置既有抽象的國家或政府，也有具體的行政機關、法人和個人;（3）補償?shù)淖罱K目的是通過“人對人”的補償實現(xiàn)“人對海涂生態(tài)系統(tǒng)”的補償。

2 海涂圍墾補償主體與受償主體界定

2.1 相關利益者識別

2.1.1 海涂圍墾生態(tài)補償相關利益者概念 20世紀80年代，F(xiàn)reeman [12]在著作《戰(zhàn)略管理：利益相關者方法》中對利益相關者（Stakeholder）理論予以論述;指“一切能夠對組織目標產生作用，或受到被該組織目標影響的個人或群體”。利益相關者理論最初應用于工商管理領域，現(xiàn)已拓展到經濟社會的眾多領域。因為各領域的共同點是，承認和保障不同利益相關者的利益需求，同時實現(xiàn)經濟社會組織整體利益的最大化。利用利益相關者理論，篩選特定活動的利益相關者，使監(jiān)督成本和機會主義行為獲取降低到最低限度，實現(xiàn)互利共贏、共同治理。

在海涂圍墾生態(tài)補償過程中，存在著許多具有利益聯(lián)結關系的利益相關者。與一般的土地資源利用相比，海涂圍墾生態(tài)補償不僅具有實現(xiàn)平衡利益相關方經濟利益的需求，而且承擔生態(tài)系統(tǒng)服務價值的修復和實現(xiàn)、公眾健康等社會價值的增進需要。借鑒Freeman的觀點，把海涂圍墾利益相關者界定為，與海涂圍墾利害攸關，且能夠在海涂圍墾生態(tài)補償機制運作的過程中獲取經濟與生態(tài)利益的個人或社會。

按照Freeman、Mitchell[13]、Clarkson[14]等人的研究，考察某特定活動的利益相關者，一般按如下步驟：結合經濟學理論和實地調研，列出利益相關者備選名單;結合生態(tài)環(huán)境治理的目標和利益者的屬性，對利益相關者進行科學分類。

2.1.2 相關利益者候選名單 按外部性視角，結合課題組實地調查，在綜合考量了海涂圍墾損益情況的基礎上，研究區(qū)域海涂圍墾相關利益者（表1）。

2.1.3 相關利益者分類 通常按照一定的標準對利益相關者進行“多維細分”（表2）。上述分類方法不能隨意遷移到海涂生態(tài)保護和修復等生態(tài)環(huán)境治理領域，因其治理的目標差異會導致分類標準的差異。除一般性的經濟利益性和社會影響性作為共性目標外，“環(huán)境外部性內在化”通常作為生態(tài)環(huán)境治理的目標。有代表性的相關利益者分類法所依據的標準，結合海涂圍墾生態(tài)補償行為的目標，這里嘗試應用以下三個屬性（Stakeholder Salieneies）來建立分類評價體系：經濟利益性、社會影響性和生態(tài)損益緊密聯(lián)系度。

（1）經濟利益性：當行為主體的經濟利益受到海涂圍墾生態(tài)補償行為的影響時，則與此屬性高度相關;如果受的影響較低或者基本不受影響，則與此屬性的相關程度低或根本毫無關聯(lián)。

（2）社會影響性：在利益相關者具備使海涂圍墾生態(tài)補償?shù)倪\作受到影響的地位與手段，或者反之海涂圍墾生態(tài)補償能夠反作用于該利益相關者，則該利益相關者與此屬性高度相關。如果僅是潛在影響抑或沒有影響則與此屬性相關程度低或無關。

（3）生態(tài)損益緊密聯(lián)系度： 當利益相關者的行為直接導致海涂生態(tài)受損或者海涂生態(tài)系統(tǒng)服務價值提高，則該利益相關者與此屬性高度相關。如果其行為對海涂生態(tài)損益關系不大，則與此屬性相關程度低或無關。

采取專家打分法（Experts Grading Method）對海涂圍墾生態(tài)補償利益相關者進行屬性相關性評價，評價量表采用5分制式的專家咨詢問卷。17名相關領域專家來自寧波大學等7所單位。選取專家的方法主要有專家推薦、網絡查詢、CNKI檢索等方式。要求專家結合專業(yè)學識和個人經驗，結合當前海涂圍墾損益主體基本現(xiàn)狀，給相關利益者從三個維度上進行打分評價，協(xié)助給出利益相關者的層級結構（表3）。

以綜合平均得分情況來界定核心利益相關者（4分及以上）、一般利益相關者（得分大于等于2.5分且小于4分）、邊緣利益相關者（小于2.5分）。表3顯示：中央政府、地方政府以及海涂開發(fā)和利用者的平均得分分別是4.09、4.48以及4.63，隸屬于核心利益相關者范疇;專門的濕地保護管理機構、區(qū)內和周邊民眾（受益方）的平均得分均介于2.5～4分之間，是以屬于一般利益相關者;游客（受益方）、其他保護單位或個人（受損方）的平均得分低于2.5分，為邊緣利益相關者。

2.2 資源權屬分析法

2001年全國人大常委會頒布的《海域使用管理法》是運用海域制度的基本性法律，為運用海域管理法律制度的標志。它明確規(guī)定，國家是海域所有權的唯一主體，而所有權的四項權能中占有、使用、收益權利通過法律規(guī)定固定給使用者，國家保留最后的處分權，主要指批準確認和收回海域使用權的權利?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā诽岢觥皣覍嵭泻Ｓ蛴袃斒褂弥贫取?，其核心內容是國家針對使用海域的機構與個人收取相應的使用金，從而補償使用國家海洋資源的相關費用。使用海域金是國家依托海域所有權向海域使用權人征收的權利金，屬于利益分配范疇，并不是非海域使用權商品價值的真正表現(xiàn)形態(tài)，并且遠不能補償海涂圍墾等構成的生態(tài)損害。

海涂圍墾土地使用方由于其開發(fā)使用海涂等海域行為對海域（涂）資源環(huán)境造成損害，是補償責任主體;國家作為海域資源所有權者是海域生態(tài)環(huán)境受損方，成為受償主體，代表國家行使海洋環(huán)境保護權的國家海洋局及地方海洋行政管理部門代為受償。同時，因受海涂圍墾活動影響而造成自身固有權益受到損害的漁民或養(yǎng)殖戶、義務參與修復因圍涂工程造成的生態(tài)損害的單位、群眾和個人均應納入受償對象。

2.3 生態(tài)補償原則

根據海涂圍墾生態(tài)補償?shù)膬群瑓⒖紘鴥韧獾南嚓P研究成果，結合相應的環(huán)境保護法律和法規(guī)，海涂生態(tài)補償應遵循如下原則。

（1）PPP原則（Polluter pays principle）或DPP原則（destroyer pays principle）。污染者付費或破壞者補償原則，也即“誰污染，誰補償”或“誰破壞，誰補償”。人類對海涂的開發(fā)活動可能造成海水污染等海洋環(huán)境污染，或在某種程度上破壞了海涂生態(tài)系統(tǒng)結構框架，使其生態(tài)服務功能受到損害，開發(fā)者要以所導致的生態(tài)損失為依據加以有效的補償。以上是把生態(tài)環(huán)境損害方所產生的負外部效應內部化的一條基本原則[19]。

（2）PGP原則（provider gets principle）。提供者獲得原則，即“誰保護，誰受益”。例如，海涂自然保護區(qū)的建立導致沿岸居民放棄養(yǎng)殖或捕撈活動，據PGP 原則，這些居民應獲得相應的補償。又如，為了保護被開發(fā)海涂的鳥類品種和其他自然生物品種而成立自然保護區(qū)，其管理機構提供了生態(tài)服務正外部性，理應對此行為進行補償。PGP 原則兼顧了社會公平和效率要求。

（3）BPP原則（beneficiary pays principle），即所謂的受益者付費原則。內容是“誰受益，誰付費”。此原則旨在為存在正外部性的生態(tài)服務定價。由海涂生態(tài)服務的實際享受者向生態(tài)服務的實際占用者（保護者）付費。例如，海涂保護區(qū)游客由于享用了保護區(qū)清新空氣、物質多樣性欣賞、自然山水景觀等生態(tài)系統(tǒng)服務而應予保護者補償。

以上三個原則指向和適應生態(tài)補償類型有所側重，三者相輔相成（表4）。

3 實證研究：杭州灣新區(qū)補償主體與受償主體

按照相關利益者分析法、資源權屬分析法，結合補償原則，歸納杭州灣新區(qū)海涂圍墾生態(tài)補償補償主體和受償主體如下。

3.1 補償主體

3.1.1 海涂開發(fā)及資源利用者 海涂開發(fā)及資源利用者作為核心利益相關者，在項目性圍涂中，直接參與到圍涂造地的規(guī)劃、許可、征收環(huán)節(jié)，享有新造土地的使用權和收益權，應作為海涂圍墾生態(tài)補償主體，承擔海涂圍墾生態(tài)補償義務。符合“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的基本原則。

3.1.2 地方政府 在區(qū)域性圍涂工程中，不管是公益性項目圍涂還是為實施重大經濟政策的圍涂工程，地方政府均是圍涂造地權益的主要獲得者之一。地方政府應作為海涂圍墾域生態(tài)補償主體。

3.1.3 游客及民眾 一方面，游客和普通民眾享受了海涂生態(tài)系統(tǒng)服務，卻并未為此買單;另一方面，由于征收海涂生態(tài)補償金主要用于海涂的生態(tài)保護、修復和重建，普通公眾是間接的受益主體。作為邊緣利益相關者，鑒于其受益的“間接、不確定和難于言斷”，游客與民眾是潛在的補償主體，宜根據其補償意愿確定支付標準。

3.2 受償主體

3.2.1 生態(tài)重建主體——專門濕地保護單位杭州灣國家濕地公園 杭州灣國家濕地公園現(xiàn)承載著杭州灣新區(qū)主要生態(tài)功能區(qū)的角色，在鳥類、魚類、植物資源等海涂資源的保護、廢水凈化等方面承載著不可替代的角色。作為核心利益相關者，需要直接投入生態(tài)保護成本，犧牲發(fā)展機會成本。理應成為主要的受償主體之一，符合“誰保護、誰受益”的原則。

3.2.2 國家海洋局和地方海洋行政管理部門 由于海涂使用者對海涂生態(tài)造成了不可逆的負面影響，國家作為海涂所有權擁有者，作為利益受損方，理應成為受償主體。具體由具有主體資格和能力的行使海洋環(huán)境保護權的國家海洋局及地方海洋行政主管部門承擔實際受償主體的角色。

3.2.3 漁民或農民 漁民和農民雖然不享有海涂的所有權，但一方面，海涂的征用使?jié)O民部分或全部喪失了海涂使用權，其生存權利受限，另一方面，潮上帶不少區(qū)域已經具有土地屬性，農民享有的對征用的土地的使用權和收益權受損。作為一般利益相關者，按權屬分析法，受圍涂工程影響的漁民或農民應作為受償主體。

3.3.4 市及以下地方政府 某些作為國家級項目或者實施省級重大經濟政策的圍涂工程，一方面，同樣導致區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)服務功能受損，另一方面，一定程度上減少了地方的經濟收益，作為地方權力和普通民眾的代表，地方政府可構成受償主體。換言之，地方政府主要是補償主體，特殊情況下又可以是受償主體。

3.3 虛擬主體——海涂生態(tài)補償基金會 海涂圍墾生態(tài)補償涉及權利主體和義務主體較多，關系難以捋清，難以實行一對一的補償。一個重要的方法是建構一個虛擬的受償主體，將生態(tài)補償主體繳納的補償金統(tǒng)一納入海涂生態(tài)補償基金會，統(tǒng)一使用，統(tǒng)一管理。

2004年建立森林生態(tài)效益補償基金制度，其全稱為中央森林生態(tài)效益補償基金。可以借鑒森林生態(tài)保護的成功經驗，探索建立海涂生態(tài)修復和保護補償基金（下簡稱為海涂生態(tài)補償基金），用于海涂生態(tài)修復補償和生態(tài)效益補償（圖1）。

基于相關利益分析法和資源權屬法的海涂圍墾生態(tài)補償主體和受償主體以及生態(tài)保護補償基金關系。海涂生態(tài)補償基金的資金來源方式是由國家、集體、非政府組織和個人共同參與的多元化來源方式。

海涂生態(tài)保護和修復補償基金具有以下多重性質。

（1）虛擬的生態(tài)受償主體。森林生態(tài)服務由全民享有，補償一般是代表全民的國家向退耕還林的農民和森林保護者進行補償;流域生態(tài)補償一般在下游和上游之間進行。由于海涂圍墾生態(tài)補償涉及利益相關者眾多，補償主體一般構不成對受償主體的直接生態(tài)損害，所以往往不存在直接的一對一補償，海涂圍墾生態(tài)補償基金作為一個虛擬的受償主體，是受償主體和補償主體的媒介。海涂生態(tài)保護和修復補償基金來源主要有：地方繳納的生態(tài)補償費、政府的財政轉移支付、個人與社會組織捐贈等。補償主體繳納的補償金、個人或組織捐贈的支付意愿補償金統(tǒng)一匯總到海涂生態(tài)保護和修復補償基金，由專門的基金管理機構統(tǒng)一支配使用。

（2）聯(lián)系生態(tài)補償主體和受償主體的橋梁。按照一定的補償標準，對海涂圍墾過程中經濟利益或者生態(tài)利益受損的受償主體進行補償，資金來源于生態(tài)補償基金。從這個意義上講，生態(tài)補償基金承擔了補償主體的角色。所以，它是聯(lián)結生態(tài)補償主體和受償主體的紐帶。通過多（補償主體）對一（補償基金）和一（補償基金）對多（受償主體）的轉換，實現(xiàn)多對多的補償，從而大大減少了補償過程中的交易成本，提高了補償效率。

（3）生態(tài)補償基金承擔多種補償方式為一體的角色。生態(tài)補償基金是一種經濟補償方式。補償主體是通過繳納補償金的方式來實現(xiàn)對其圍涂工程的外部性或享受海涂生態(tài)效益進行補償。然而，生態(tài)景觀林營造等生態(tài)修復方式、魚類增殖放流等資源補償方式其資金來源也可以來自生態(tài)補償基金，從此意義而言，生態(tài)補償基金也是生態(tài)修復和資源補償方式。

4 結論與建議

鑒于海涂圍墾利益關系和海涂資源權屬的復雜性，提出了海涂圍墾生態(tài)補償權責主體的確定，需要從相關利益者識別、資源權屬分析和生態(tài)補償原則等三個方面綜合考慮。以杭州灣新區(qū)海涂圍墾生態(tài)補償為例，按照相關利益者分析法、資源權屬分析法，結合補償原則，確定了該區(qū)域海涂圍墾生態(tài)補償主體和受償主體，并提出了構建海涂圍墾生態(tài)補償基金作為二者之間的虛擬受償主體用以梳理清生態(tài)補償主體和受償主體權責關系的思路?；I集和構建海涂生態(tài)補償基金，不僅僅是為海涂資源保護和管理提供穩(wěn)定的資金來源，實質上是對海涂生態(tài)效益價值的認可。

海涂圍墾生態(tài)補償主體和受償主體的確定僅是海涂圍墾生態(tài)補償機制設計的一部分，它與機制設計其他部分相輔相成，需要重點把握以下三個問題：以明確補償主體與客體為前提，以選擇補償途徑與手段為基礎，評估海涂生態(tài)損害以及明確其補償標準為主要內容。補償主體和受償主體存在差異，補償途徑與手段是不同的，相應補償標準也不同。三者構成海涂圍墾生態(tài)補償機制的核心要素。

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責任編輯：黃艷飛