李富根，樸秀英，秦冬梅，羅媛媛，廖先駿，季 穎

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所，北京 100125)

我國蔬菜、水果、雜糧、中藥材等特色小宗作物種類繁多，特別是近年來隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革及產(chǎn)業(yè)扶貧力度的不斷加大，一些區(qū)域特色明顯的小宗作物得到迅速發(fā)展[1，2]。同時，特色小宗作物病蟲害種類多，危害程度重，發(fā)生的病蟲害種類達到600多種，需要防治的病蟲害超過200種[3]。由于特色小宗作物具有局部種植、面積不大、用藥量少的特點，企業(yè)申請農(nóng)藥登記的積極性不高，特色小宗作物病蟲害防治“無藥可用”這一世界共性問題在我國比較突出，小宗作物生產(chǎn)中使用未登記農(nóng)藥、超登記范圍使用、不按標簽規(guī)定使用等現(xiàn)象具有一定的普遍性，不僅增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，還對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全構成風險隱患[1，2，4]。同時，由于特色小宗作物農(nóng)藥登記殘留試驗數(shù)據(jù)缺乏，難以制定相關農(nóng)藥合理使用規(guī)范和殘留限量標準，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管“無標可依”問題也較為突出[5]。特色小宗作物“無藥可用”“無標可依”問題，直接影響我國特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，迫切需要加強農(nóng)藥殘留風險管理，協(xié)同推進特色小宗作物農(nóng)藥登記和殘留限量標準制定工作。

1 特色小宗作物農(nóng)藥登記管理現(xiàn)狀

2017年國務院頒布實施新修訂《農(nóng)藥管理條例》以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部陸續(xù)出臺了一系列配套規(guī)章[6]，進一步明確了鼓勵特色小宗作物用藥登記的政策措施?！掇r(nóng)藥登記管理辦法》(農(nóng)業(yè)部令2017年第3號)第四十六條規(guī)定了特色小宗作物用藥實行群組化擴大使用范圍登記、允許采取臨時用藥措施等新政策，解決了長期以來特色小宗作物用藥登記“無章可循”問題?！掇r(nóng)藥登記資料要求》(農(nóng)業(yè)部公告2017年第2569號)專門制定了《用于特色小宗作物的農(nóng)藥登記資料要求》，適用于已登記的農(nóng)藥產(chǎn)品擴大使用范圍登記用于特色小宗作物，鼓勵開展聯(lián)合試驗，在保障安全的前提下，可將試驗時間縮短為一年，試驗點數(shù)和相應費用大幅減少，有效促進了特色小宗作物用藥登記。《農(nóng)業(yè)部關于加強管理促進農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的意見》(農(nóng)農(nóng)發(fā)[2017]4號)要求加強登記分類指導，支持特色小宗作物用藥登記，在確保產(chǎn)品質(zhì)量的前提下，適當簡化登記資料，加快審批進程，加快農(nóng)藥殘留標準制定，重點制定蔬菜、水果和特色農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留限量標準。制定蔬菜水果等特色小宗作物中農(nóng)藥殘留限量也被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部列為《加快完善我國農(nóng)藥殘留標準體系的工作方案(2015—2020年)》的重點任務之一。

近年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部積極探索登記審批快速通道，支持省級農(nóng)藥檢定機構組織聯(lián)合試驗，并組織對聯(lián)合試驗資料進行集中評審，鼓勵農(nóng)藥企業(yè)開展特色小宗作物用藥登記[7]。同時，鼓勵實行群組化登記，在2016年試行的基礎上，2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)了《用藥短缺特色小宗作物名錄》《特色小宗作物農(nóng)藥登記藥效試驗群組名錄》和《特色小宗作物農(nóng)藥登記殘留試驗群組名錄》(農(nóng)辦農(nóng)〔2019〕10號)，在確保登記產(chǎn)品有效性及安全性的前提下，減少登記試驗，節(jié)約登記成本，為鼓勵企業(yè)將產(chǎn)品登記在小宗作物上提供了技術支持。

在加大特色小宗作物用藥登記政策引導的同時，還加大了財政項目支持力度。近年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部每年拿出近500萬元專項經(jīng)費，扶持地方開展特色小宗作物用藥情況調(diào)查及農(nóng)藥登記試驗[1，7]。一些省級農(nóng)業(yè)部門積極探索推進地方特色作物農(nóng)藥登記，吉林、浙江、山東、寧夏等省設立了財政專項資金，組織相關農(nóng)藥企業(yè)開展藥效、殘留聯(lián)合試驗，有效緩解了人參、楊梅、冬棗、枸杞等區(qū)域特色作物病蟲害防治用藥問題[2，3，8]。截至2019年底，我國已批準登記涉及100余種用藥短缺特色小宗作物的農(nóng)藥產(chǎn)品3700多個[9],《食品安全國家標準 食品中農(nóng)藥最大殘留限量》(GB 2763-2019)中新增119種特色小宗作物上的804項限量，總數(shù)達到1602項，是2016版GB 2763的2倍多，解決特色小宗作物“無藥可用”“無標可依”問題的工作機制基本形成，一些區(qū)域性集中種植、產(chǎn)業(yè)規(guī)模大的特色作物用藥得到初步緩解[10]。

2 基于登記殘留試驗的農(nóng)藥合理使用規(guī)范

2.1 農(nóng)藥合理使用制度 1997年我國首部《農(nóng)藥管理條例》頒布實施，農(nóng)藥管理進入法制化管理軌道。關于農(nóng)藥使用，要求縣級以上地方農(nóng)業(yè)部門加強對安全、合理使用農(nóng)藥的指導，制定農(nóng)藥輪換使用規(guī)劃，并要求使用者遵守國家有關農(nóng)藥安全、合理使用的規(guī)定[11]。2017年國務院第二次修訂《農(nóng)藥管理條例》，首次明確要求縣級以上農(nóng)業(yè)部門建立健全農(nóng)藥安全、合理使用制度，按照預防為主、綜合防治的原則，組織推廣農(nóng)藥科學使用技術，規(guī)范農(nóng)藥使用行為。首次設立了農(nóng)藥使用后風險監(jiān)測和再評價制度[12]，規(guī)定農(nóng)藥檢定機構、植物保護機構對已登記農(nóng)藥的安全性和有效性進行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)已登記農(nóng)藥對農(nóng)業(yè)、林業(yè)、人畜安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、生態(tài)環(huán)境等有嚴重危害或者較大風險的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部應當組織農(nóng)藥登記評審委員會進行評審，根據(jù)評審結果撤銷、變更相應的農(nóng)藥登記證，必要時應當決定禁用或者限制使用并予以公告。此外，還規(guī)定用于食用農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥標簽應當標注安全間隔期，相關農(nóng)藥在農(nóng)產(chǎn)品收獲前應當按照安全間隔期的要求停止使用。

農(nóng)藥標簽是經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批準、指導農(nóng)藥合理使用的技術規(guī)范?！掇r(nóng)藥標簽和說明書管理辦法》(農(nóng)業(yè)部令2017年第7號)規(guī)定農(nóng)藥標簽應當標注施用條件、施藥時期、次數(shù)、最多使用次數(shù)，對當茬作物、后茬作物的影響及預防措施，以及后茬僅能種植的作物或者后茬不能種植的作物、間隔時間等使用技術要求，同時，要求安全間隔期及農(nóng)作物每個生產(chǎn)周期的最多使用次數(shù)的標注應當符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)藥使用實際。但是，對于一些特殊情形可以不標注安全間隔期，如用于非食用作物的農(nóng)藥，拌種、包衣、浸種等用于種子處理的農(nóng)藥，用于非耕地(牧場除外)的農(nóng)藥，用于苗前土壤處理劑的農(nóng)藥，僅在農(nóng)作物苗期使用一次的農(nóng)藥，非全面撒施使用的殺鼠劑，以及衛(wèi)生用農(nóng)藥等情形。

2.2 特色小宗作物農(nóng)藥合理使用準則 農(nóng)藥合理使用準則是指導科學、合理、安全使用農(nóng)藥的技術規(guī)范性文件，既保證農(nóng)藥有效防治農(nóng)作物病蟲草害，又保障食用農(nóng)產(chǎn)品符合食品安全國家標準。自1986年以來，我國依據(jù)農(nóng)藥登記殘留試驗結果，先后制修訂了十批推薦性國家標準《農(nóng)藥合理使用準則》(GB/T 8321.1-2000GB/T 8321.10-2018)，共制定了312種農(nóng)藥在46種作物上的989項合理使用規(guī)范，規(guī)定了農(nóng)藥產(chǎn)品名稱、適用作物、防治對象、每畝每次施用量或稀釋倍數(shù)、施藥方法、每季作物最多使用次數(shù)、安全間隔期等技術要求，其中，僅涉及《用藥短缺特色小宗作物名錄》中53種農(nóng)藥在19種作物上的63項合理使用規(guī)范，包括16種殺蟲劑在6種作物上的19項合理使用規(guī)范，22種殺菌劑在10種作物上的30項合理使用規(guī)范，15種除草劑和植物生長調(diào)節(jié)劑在9種作物上的14項合理使用規(guī)范。

以《農(nóng)藥合理使用準則》(GB/T 8321)為基礎，相關部門又制定了一些國家或行業(yè)標準，如《蔬菜病蟲害安全防治技術規(guī)范》(GB/T 23416.19-2009)、《綠色食品 農(nóng)藥使用準則》(NY/T 393-2013)、《機械施藥危害性評估指南》(NY/T 1826-2009)、《林用藥劑安全使用準則》(LY/T 2648-2016)、《煙草田間農(nóng)藥合理使用規(guī)程》(YC/T 371-2010)等[13]，規(guī)定了相關特色作物生產(chǎn)和倉儲中有害生物防治原則、農(nóng)藥選用和農(nóng)藥使用規(guī)范，為有效保障特色作物病蟲害防治和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)揮了重要作用。

3 基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐的農(nóng)藥殘留風險管理

2016年以來，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主管司局的指導支持下，國家農(nóng)藥殘留標準審評委員會秘書處(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所)認真落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《加快完善我國農(nóng)藥殘留標準體系的工作方案(2015—2020年)》要求，轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新方式，積極探索加快推進解決特色小宗作物“無藥可用”“無標可依”問題。針對特色小宗作物病蟲害防治“無藥用、亂用藥、濫用藥”現(xiàn)象普遍存在、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患嚴重的突出問題，圍繞加強農(nóng)藥殘留風險管控、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的目標，綜合考慮農(nóng)藥登記、殘留標準制定相關政策和技術要求的相互銜接，研究提出了基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用藥實踐總結論證合理使用建議，然后開展殘留驗證試驗、推薦殘留限量，再組織編制殘留風險控制技術、指導臨時用藥措施，并共享殘留驗證試驗數(shù)據(jù)、鼓勵農(nóng)藥擴作登記的基本思路，探索協(xié)同推進特色小宗作物農(nóng)藥登記和殘留限量標準制定工作的新路徑，并通過第二屆國家農(nóng)藥殘留標準審評委員會全體會議審議。

3.1 調(diào)研實際用藥技術并論證農(nóng)藥殘留風險 考慮到盡管我國多數(shù)特色小宗作物上長期缺乏登記用藥，但基層農(nóng)業(yè)部門在病蟲害防治用藥方面已積累多年的實踐經(jīng)驗，一些地方還根據(jù)本地特色作物病蟲害防治的實際需要，制定了農(nóng)藥安全合理使用的地方標準(表1)，還有的在特色作物栽培技術規(guī)程中規(guī)定了農(nóng)藥合理使用要求，如浙江省《獼猴桃栽培技術規(guī)程》(DB 33/T 226—2015)、江蘇省《楊梅生產(chǎn)技術規(guī)程》(DB 32/T 1939—2011)等[13]，在相關作物上登記農(nóng)藥短缺的情況下，為滿足地方特色作物病蟲害防治需要和保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)揮了積極作用。同時，近年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織省級農(nóng)藥檢定機構開展了特色小宗作物用藥調(diào)研和試驗，也積累了一些農(nóng)藥使用有效性基礎數(shù)據(jù)。2016年，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際使用但尚未取得登記的農(nóng)藥，面向省級農(nóng)藥檢定機構、基層植保部門和農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)等調(diào)研農(nóng)藥實際使用情況，結合相近作物或相同防治對象的已批準農(nóng)藥使用方法，研究提出了近600項農(nóng)藥-作物組合的農(nóng)藥使用規(guī)范(GAP)建議，包括農(nóng)藥有效成分、劑型、作物、使用方法、使用劑量、使用次數(shù)、施藥間隔期、安全間隔期等。在此基礎上，2016年11月在北京專門召開了蔬菜及特色作物農(nóng)藥使用規(guī)范研討會，來自中國農(nóng)科院、中國農(nóng)業(yè)大學、全國農(nóng)技推廣服務中心、中國藥科院等科研院校、省級農(nóng)藥檢定機構和農(nóng)藥企業(yè)等單位專家代表，進一步論證了使用劑量、次數(shù)、安全間隔期等推薦原則并完善了相關GAP建議。

表1 農(nóng)藥合理使用地方標準目錄

續(xù)表

基于專家論證后特色小宗作物農(nóng)藥使用規(guī)范(GAP)建議，提出了擬開展農(nóng)藥殘留驗證試驗的農(nóng)藥-作物項目計劃，經(jīng)國家農(nóng)藥殘留標準審評委員會全體會議審議，按照程序報農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審核后列入2017-2018年農(nóng)業(yè)國家和行業(yè)標準制修訂項目，由近50家全國農(nóng)藥殘留領域的科研院校和省級農(nóng)藥檢定機構等優(yōu)勢技術單位具體實施，技術規(guī)范上要求做到殘留驗證試驗方案、檢測方法驗證推薦、風險評估數(shù)據(jù)選擇、標準文本編制“四統(tǒng)一”。每個農(nóng)藥-作物在相應主產(chǎn)區(qū)設置6個田間試驗點，按照《農(nóng)藥殘留試驗準則》(NY/T 788-2004)進行?；跉埩趄炞C試驗數(shù)據(jù)，按照《食品中農(nóng)藥殘留風險評估指南》進行風險評估，推薦殘留限量建議值。對于通過膳食風險評估并推薦殘留限量的農(nóng)藥-作物，編制相應的農(nóng)藥殘留風險控制技術要求。2020年5月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥管理司印發(fā)了《特色小宗作物農(nóng)藥殘留風險控制技術指標》(以下簡稱《技術指標》)，共制定了67種農(nóng)藥在85種特色小宗作物上的505項農(nóng)藥殘留風險控制技術要求，包括殺蟲劑35種、殺菌劑32種[14]。

3.2 指導地方制定臨時用藥措施 根據(jù)《農(nóng)藥登記管理辦法》規(guī)定，對于尚無登記農(nóng)藥可用的特色小宗作物或者新的有害生物，省級農(nóng)業(yè)部門可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，在確保風險可控的前提下，采取臨時用藥措施，并報農(nóng)業(yè)農(nóng)村部備案?！都夹g指標》是基于農(nóng)藥殘留試驗結果并進行膳食風險評估而確定，在相關控制技術指標范圍內(nèi)(相同有效成分、劑型、作物、使用方式，不超過最高使用劑量、最多使用次數(shù)、最短安全間隔期)，農(nóng)藥膳食風險可接受，能夠保證使用農(nóng)藥的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量符合食品安全國家標準。同時，考慮到地方氣候環(huán)境條件、作物品種等差異情況，省級農(nóng)業(yè)部門在組織制定臨時用藥措施時，應選擇已批準登記的相關農(nóng)藥產(chǎn)品，并針對當?shù)刈魑锖筒∠x害的發(fā)生危害情況，進行作物安全性和靶標有效性試驗，確定最佳的使用技術要求，以確保制定的臨時用藥措施安全、有效，并符合農(nóng)藥減量使用的要求。此外，對于部分農(nóng)藥品種，還應關注對蜜蜂和水生生物的影響。

3.3 鼓勵企業(yè)擴大使用范圍登記 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《技術指標》主要用于指導省級農(nóng)業(yè)部門制定特色小宗作物臨時用藥措施，用于防控農(nóng)藥使用的殘留風險，對適用范圍和時期具有一定的限制性?！都夹g指標》的公布不能替代農(nóng)藥登記，長遠來看，農(nóng)藥企業(yè)仍應按照規(guī)定申請登記，根據(jù)具體作物和防治對象，開展農(nóng)藥登記藥效試驗，從而確定最佳的施藥時期、使用劑量和次數(shù)。

為了充分發(fā)揮財政項目的社會效益，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鼓勵農(nóng)藥企業(yè)按照《農(nóng)藥登記資料要求》附件6《用于特色小宗作物的農(nóng)藥登記資料要求》申請擴大使用范圍登記，企業(yè)在開展相關農(nóng)藥登記藥效試驗后，若推薦的使用劑量和次數(shù)不超過《技術指標》的最高使用劑量、最多使用次數(shù)，最后一次用藥時間離采收時間不短于公布的安全間隔期，則可以申請減免相應的殘留試驗資料。相比《農(nóng)藥管理條例》和《農(nóng)藥登記資料要求》中擴大使用范圍的有關規(guī)定，針對特色小宗作物給與更多的政策優(yōu)惠，在確保科學和安全的前提下，放寬了對適用農(nóng)藥產(chǎn)品含量的要求，有利于積極引導已登記農(nóng)藥產(chǎn)品申請擴作登記。

4 討論

盡管近年來通過各級農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)藥企業(yè)等共同努力和參與，特色小宗作物用藥登記和殘留限量標準制定取得了顯著成效，但與我國特色小宗作物和病蟲害種類多、發(fā)生普遍的實際需求相比，仍任重道遠。需要進一步解放思想，加強基礎研究，解決技術瓶頸，推進機制創(chuàng)新。

4.1 鼓勵群組化分類登記 現(xiàn)行《農(nóng)藥登記資料要求》中農(nóng)藥登記殘留試驗作物分類和《特色小宗作物農(nóng)藥登記殘留試驗群組名錄》明確了作物分組和群組登記的基本要求，但是從實際登記產(chǎn)品看，企業(yè)按群組登記的積極性仍不夠。究其原因，目前我國農(nóng)藥殘留試驗作物分類和代表作物的選擇，主要考慮作物的形態(tài)學、種植面積、食用部位、消費量并參考國際食品法典(CAC)等國際組織的分類原則，但從代表性作物向小宗作物外推缺乏試驗數(shù)據(jù)作為技術支撐和科學依據(jù)，同時，從藥效、殘留試驗群組的設置范圍、代表作物的選擇看，目前兩類群組的協(xié)同性比較欠缺，也是十分重要的影響因素。

4.2 分組制定殘留限量標準 《食品安全國家標準 食品中農(nóng)藥最大殘留限量》(GB 2763-2019)規(guī)定了部分農(nóng)藥的組限量標準，主要涉及禁限用農(nóng)藥和轉(zhuǎn)化CAC的殘留限量標準[15]。我國特色小宗作物種類多，依據(jù)農(nóng)藥登記數(shù)據(jù)逐一制定，不僅效率低，必要性和科學性也有待商榷。應當進一步規(guī)范特色小宗作物的范疇和分類原則，建立完善作物分類、作物外推規(guī)則，加快制定特色小宗作物農(nóng)藥殘留限量標準。

4.3 加強財政項目統(tǒng)籌 強化項目協(xié)作,發(fā)揮資金效益，加快推進解決特色小宗作物用藥短缺問題。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部層面，建議進一步統(tǒng)籌相關財政項目，如農(nóng)藥殘留標準項目和農(nóng)藥管理項目等，重點圍繞用藥短缺的蔬菜和水果等特色小宗作物，做好項目實施方案對接，統(tǒng)一農(nóng)藥品種，統(tǒng)一試驗作物，科學獲取田間藥效和殘留試驗數(shù)據(jù)，協(xié)同推動農(nóng)藥登記擴作和殘留限量標準制定，進一步促進我國特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。