曹曉陽(yáng) ，張科 ，劉安蓉

（1.中國(guó)工程科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院；2.中國(guó)工程物理研究院）

“集中力量辦大事”的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)是中國(guó)特色社會(huì)主義取得舉世矚目成功的秘訣之一。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事是我們成就事業(yè)的重要法寶，我國(guó)很多重大科技成果都是依靠這個(gè)法寶搞出來(lái)的，千萬(wàn)不能丟了！”。新時(shí)期，怎樣繼續(xù)發(fā)揚(yáng)舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)，開展重大科技聯(lián)合攻關(guān)，搶占新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)變革先機(jī)有重要的意義。在中國(guó)工程院重大咨詢項(xiàng)目“工程科技顛覆性技術(shù)戰(zhàn)略研究（二期）”支持下，筆者就新時(shí)期如何“構(gòu)建新型舉國(guó)體制形成聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)機(jī)制”形成了以下思考與建議。

一、對(duì)新型舉國(guó)體制的理解認(rèn)識(shí)

（一）舉國(guó)體制的內(nèi)涵特點(diǎn)

從本質(zhì)上看，“舉國(guó)體制”的核心是“國(guó)”，是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和目標(biāo)，調(diào)動(dòng)全國(guó)的資源，組織全國(guó)的專業(yè)力量，通過(guò)計(jì)劃或工程的實(shí)施實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的一種機(jī)制體制。歷史上，隨著科技活動(dòng)越來(lái)越復(fù)雜和國(guó)際政治形勢(shì)的變化，舉國(guó)體制被世界各大國(guó)采用，如美國(guó)的“曼哈頓計(jì)劃”“阿波羅計(jì)劃”，日本的“第五代計(jì)算機(jī)研制”等。“舉國(guó)體制”是社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)所在，在中國(guó)也取得矚目成就，如“兩彈一星”、抗瘧藥物研制、載人航天工程等，為維護(hù)國(guó)家安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但是，縱觀中外，舉國(guó)體制不是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的常態(tài)，能應(yīng)用的領(lǐng)域和方向不多。它一般被用于關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家戰(zhàn)略安全的特殊領(lǐng)域、特殊方向，以及市場(chǎng)失靈或本國(guó)市場(chǎng)主體尚普遍弱小的特定歷史階段。

我們研究認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)科技領(lǐng)域的舉國(guó)體制可以重點(diǎn)關(guān)注以下四個(gè)方面：一是關(guān)系未來(lái)戰(zhàn)略制高點(diǎn)的前沿戰(zhàn)略技術(shù)方向；二是卡脖子的產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)；三是重大裝備（軟件）等產(chǎn)業(yè)短板；四是關(guān)系國(guó)家安全的重大戰(zhàn)略領(lǐng)域。

（二）新型舉國(guó)體制的新特征、新變化

新型舉國(guó)體制，就是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，把社會(huì)主義集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)配置資源的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，調(diào)動(dòng)全國(guó)的資源，集中力量實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益。我們研究認(rèn)為，與傳統(tǒng)“舉國(guó)體制”相比，新型舉國(guó)體制有以下新特征、新變化。

環(huán)境不同。與“兩彈一星”時(shí)代相比，我國(guó)發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是由封閉到開放。當(dāng)前要在全球的價(jià)值網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)新型舉國(guó)體制，不僅要自主創(chuàng)新，也要協(xié)同創(chuàng)新、開放創(chuàng)新。二是面臨政治和市場(chǎng)雙重壓力。既要面臨戰(zhàn)略對(duì)手的打壓，又要應(yīng)對(duì)激烈的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，要在全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局下實(shí)現(xiàn)自主可控。三是價(jià)值觀更加多元化。經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)力更強(qiáng)，精神激勵(lì)作用在淡化，國(guó)家利益、單位利益、個(gè)人利益更難調(diào)和統(tǒng)一。

對(duì)象不同。隨著科技進(jìn)步和我國(guó)發(fā)展階段的提升，當(dāng)前國(guó)家戰(zhàn)略需求涉及的學(xué)科范圍更寬，整合性更強(qiáng)，相對(duì)于傳統(tǒng)舉國(guó)體制的重視技術(shù)鏈和單一目標(biāo)，新型舉國(guó)體制要把科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化等應(yīng)用相結(jié)合，既看技術(shù)鏈也看價(jià)值鏈，既看產(chǎn)品也看市場(chǎng)表現(xiàn)并兼顧利益分配，既要考慮實(shí)現(xiàn)目標(biāo)也要考慮投入產(chǎn)出效益。

作用機(jī)制不同。傳統(tǒng)舉國(guó)體制是“全國(guó)一盤棋”的計(jì)劃體制，投入靠政府，科技攻關(guān)由社會(huì)主義大協(xié)作保證。新型舉國(guó)體制是建立在市場(chǎng)起資源配置決定性作用的基礎(chǔ)上，國(guó)家在行政命令和計(jì)劃的基礎(chǔ)上，需要利用科技、產(chǎn)業(yè)政策和其他手段引導(dǎo)市場(chǎng)，運(yùn)用市場(chǎng)方式、經(jīng)濟(jì)手段解決重大科技項(xiàng)目工程立項(xiàng)、決策、預(yù)算投入、利益分配等問(wèn)題。

上述新特征、新變化，給當(dāng)前我國(guó)在科技創(chuàng)新領(lǐng)域構(gòu)建新型舉國(guó)體制形成聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)機(jī)制帶來(lái)的挑戰(zhàn)巨大、困難眾多。

二、在構(gòu)建新型舉國(guó)體制實(shí)踐中存在問(wèn)題與成因分析

新時(shí)期，我國(guó)在科技領(lǐng)域不斷探索構(gòu)建新型舉國(guó)體制，形成聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)機(jī)制，雖然取得了一定成績(jī)，但是仍然存在很多問(wèn)題和不足，離國(guó)家戰(zhàn)略需求差距巨大。其中以下三個(gè)問(wèn)題格外突出。

一是“舉國(guó)不舉”。主要表現(xiàn)為：政府層面科技資源配置系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性不足，低端重復(fù)投入。國(guó)家科技項(xiàng)目不協(xié)調(diào)，資源分散且重復(fù)配置，無(wú)法形成合力和長(zhǎng)遠(yuǎn)效應(yīng)。基礎(chǔ)研究、重大專項(xiàng)、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室協(xié)同性差，各拿各的錢，各交各的賬，沒(méi)有發(fā)揮體系協(xié)同效應(yīng)。

二是“能集中力量辦大事，無(wú)法集中力量辦小事”。我國(guó)取得了“神舟”飛天、“嫦娥”奔月、“蛟龍”入海等舉世矚目的科技成就，但是核心元器件、半導(dǎo)體、新材料搞不出來(lái)，甚至出現(xiàn)“兩彈一星模式不適用于芯片業(yè)”“舉國(guó)體制已經(jīng)過(guò)時(shí)”等言論。這些卡脖子問(wèn)題一方面受發(fā)展階段、基礎(chǔ)能力和認(rèn)知水平的制約，另一方面受到國(guó)外的干擾、技術(shù)誤導(dǎo)和商業(yè)壓制等多維沖擊，做好本身不容易。同時(shí)，也要清醒認(rèn)識(shí)到當(dāng)前舉國(guó)體制在卡脖子領(lǐng)域的實(shí)踐也存在一些問(wèn)題和不足。

三是激勵(lì)評(píng)價(jià)和利益分配的問(wèn)題突出。當(dāng)前由于單位利益、個(gè)人利益和國(guó)家利益取向的多元化，“聯(lián)合不起單位，集中不了人”的問(wèn)題突出。企業(yè)有保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，不愿意組成團(tuán)隊(duì)，怕在聯(lián)合創(chuàng)新過(guò)程中技術(shù)流失，人才流失，“自己沒(méi)整好，把別人整起來(lái)了”，影響企業(yè)的發(fā)展。個(gè)人考慮職稱、待遇、未來(lái)發(fā)展等問(wèn)題，也舉棋不定，不愿“集中”。

上述問(wèn)題形成的原因極其復(fù)雜，但是以下幾個(gè)方面最為關(guān)鍵。

一是無(wú)核心、弱總體，競(jìng)爭(zhēng)大于協(xié)作，使集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，我國(guó)科技領(lǐng)域原有分工體系被打亂，在當(dāng)前中央高度重視科技創(chuàng)新的條件下，各方積極性都被調(diào)動(dòng)起來(lái)，爭(zhēng)做主體，競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度，形成了“搶總體，弱總體，無(wú)核心，難協(xié)作”的局面。同時(shí)，在國(guó)家重大科技項(xiàng)目實(shí)施中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)形式上的協(xié)同，雨露均沾，強(qiáng)擰協(xié)作，變相加劇了競(jìng)爭(zhēng)。這些現(xiàn)象扭曲了國(guó)家重大項(xiàng)目創(chuàng)新中的協(xié)作關(guān)系和價(jià)值網(wǎng)絡(luò)。“核心強(qiáng)，體系彰”，構(gòu)建新型舉國(guó)體制亟需告別“一團(tuán)泥”，確立強(qiáng)核心，重塑各單位分工，形成有效協(xié)作體系?！皬?qiáng)核心才有大協(xié)作”。

二是重技術(shù)輕生態(tài)，使科研成果難以進(jìn)入實(shí)際應(yīng)用，無(wú)法迭代升級(jí)，造成集中力量辦小事難。芯片、核心元器件等造出來(lái)沒(méi)有人用，進(jìn)入不到創(chuàng)新生態(tài)的迭代升級(jí)中，都是白搭。但是，當(dāng)前重大項(xiàng)目普遍重視技術(shù)突破，忽略生態(tài)建設(shè)，難以形成實(shí)際的產(chǎn)品和應(yīng)用，無(wú)法解決卡脖子的問(wèn)題。如集成電路、高端機(jī)床往往是單點(diǎn)突破，無(wú)法進(jìn)入實(shí)際的應(yīng)用，難以形成良好的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)。另外一些關(guān)鍵領(lǐng)域的重大項(xiàng)目在達(dá)到預(yù)期技術(shù)目標(biāo)后，缺乏持續(xù)性的安排與保障，沒(méi)有進(jìn)一步深化鞏固，在面臨競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手降價(jià)等方式的打擊時(shí)，“喘口氣就落后了”，國(guó)家的核心問(wèn)題沒(méi)得到解決。如碳纖維等領(lǐng)域片面強(qiáng)調(diào)新品種研發(fā)和局部技術(shù)突破，忽略工藝裝備等成套技術(shù)開發(fā)，沒(méi)有考慮在生產(chǎn)使用中的迭代。

三是行政過(guò)度干預(yù)，技術(shù)決策、技術(shù)負(fù)責(zé)缺位，影響激勵(lì)評(píng)價(jià)和科學(xué)決策。當(dāng)前科研領(lǐng)域過(guò)度行政化，引發(fā)了科研導(dǎo)向的異化效應(yīng)，如科研動(dòng)機(jī)功利化、行為短期化、成果泡沫化、資源配置尋租化等，導(dǎo)致科研項(xiàng)目的手段與目的倒置。行政力量的權(quán)重較大，出現(xiàn)“管理者通吃”。各級(jí)主管部門“求規(guī)模、重影響”的政績(jī)觀，導(dǎo)致重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重形式輕內(nèi)容、重短期輕長(zhǎng)遠(yuǎn)的導(dǎo)向和評(píng)價(jià)，影響重大項(xiàng)目的組織實(shí)施。同時(shí)，也弱化了技術(shù)決策的作用，技術(shù)負(fù)責(zé)缺位，影響了重大項(xiàng)目的科學(xué)決策、科學(xué)實(shí)施。

四是基礎(chǔ)性制度不完善，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用未發(fā)揮。我國(guó)先后出臺(tái)了關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科研誠(chéng)信、成果轉(zhuǎn)化、人才等一系列文件，但還存在政策協(xié)同性不夠、責(zé)任主體不明、懲罰措施不嚴(yán)、政策落實(shí)不到位等問(wèn)題亟待解決。支持科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)性制度還不完善，影響了創(chuàng)新體系的自組織、自完善能力，制約了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的發(fā)揮，阻礙了創(chuàng)新體系整體效能的提升。

三、相關(guān)建議

新型舉國(guó)體制是行政、技術(shù)、市場(chǎng)三個(gè)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，既要發(fā)揮市場(chǎng)作用，也要尊重科研規(guī)律，要充分考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)的特殊性和復(fù)雜性，“系統(tǒng)考慮，分類對(duì)待”“試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面”，基于此提出以下建議。

（一）新型舉國(guó)體制要針對(duì)不同的應(yīng)用領(lǐng)域分類施策

第一，針對(duì)關(guān)系未來(lái)戰(zhàn)略制高點(diǎn)的前沿戰(zhàn)略技術(shù)方向，要借鑒“863”模式持續(xù)攻關(guān)。重點(diǎn)要做好以下幾方面工作：一是要形成強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)；二是明確責(zé)任主體單位，形成“總體強(qiáng)大、分工明確”的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)；三是要發(fā)揮技術(shù)專家積極作用（如技術(shù)專家組，首席專家一支筆等）；四是要有戰(zhàn)略定力，聚焦目標(biāo)持續(xù)投入、長(zhǎng)期攻關(guān)。

第二，針對(duì)產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)，要發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)作用，體系部署大力攻關(guān)。共性技術(shù)具有“準(zhǔn)公共品”特性，需要充分發(fā)揮國(guó)家的主導(dǎo)作用。一是整合現(xiàn)有資源，建設(shè)共性技術(shù)創(chuàng)新研究院，加快構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化國(guó)家產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)創(chuàng)新體系。二是設(shè)立國(guó)家產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)創(chuàng)新基金，集中支持國(guó)家重大關(guān)鍵共性技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)。三是設(shè)立國(guó)家產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)創(chuàng)新基金委員會(huì)，強(qiáng)化國(guó)家層面共性技術(shù)創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

第三，針對(duì)重大裝備（軟件）等產(chǎn)業(yè)短板，圍繞龍頭企業(yè)構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)，以生態(tài)促應(yīng)用，以應(yīng)用帶技術(shù)。一是讓企業(yè)挑大梁，要充分發(fā)揮企業(yè)在研究開發(fā)和投入中的主體作用，以重大裝備的研究開發(fā)作為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的切入點(diǎn)，國(guó)家的引導(dǎo)性投入主要用于關(guān)鍵核心技術(shù)的攻關(guān)。二是圍繞龍頭企業(yè)，構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)，將創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈一起打造，以應(yīng)用帶動(dòng)裝備（系統(tǒng)），以產(chǎn)業(yè)鏈的下游環(huán)節(jié)檢驗(yàn)上游環(huán)節(jié)的技術(shù)與產(chǎn)品。三是出臺(tái)專項(xiàng)政策支持首臺(tái)套的應(yīng)用，為創(chuàng)新成果的迭代使用提供保障支撐。

第四，針對(duì)國(guó)家安全的重大戰(zhàn)略需求，將重大科技項(xiàng)目的實(shí)施和國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)相結(jié)合。一是讓國(guó)家實(shí)驗(yàn)室承載重大科技項(xiàng)目，充分發(fā)揮國(guó)家實(shí)驗(yàn)室在戰(zhàn)略制定、項(xiàng)目管理、科技力量組織、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面的作用，讓國(guó)家實(shí)驗(yàn)室承載重大科技項(xiàng)目，更加有效地聚集研究團(tuán)隊(duì)，完善創(chuàng)新鏈條，做實(shí)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室。二是對(duì)一些國(guó)家重大科技項(xiàng)目可專門設(shè)立國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，在確立國(guó)家實(shí)驗(yàn)室戰(zhàn)略目標(biāo)、定位后，對(duì)其提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)，支持其在國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略領(lǐng)域上整合力量、凝練方向，進(jìn)行持之以恒的積累，以提高自主創(chuàng)新能力，更好地服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）在重大項(xiàng)目實(shí)施中貫徹責(zé)任制和第三方評(píng)價(jià)機(jī)制

一是切實(shí)落實(shí)重大項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任制。在重大項(xiàng)目實(shí)施中，將法人單位責(zé)任和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任相結(jié)合，并明確法人單位是項(xiàng)目第一責(zé)任人，專家負(fù)責(zé)技術(shù)決策，切實(shí)落實(shí)重大項(xiàng)目實(shí)施的責(zé)任制。充分授予法人單位、專家在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的責(zé)任和自主權(quán)。出臺(tái)針對(duì)性措施，減少實(shí)施過(guò)程中的行政干預(yù)，遏制現(xiàn)在重大項(xiàng)目實(shí)施中“參謀管”“辦事員管”“財(cái)政管”等現(xiàn)象。

二是建立由法人單位承擔(dān)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，切實(shí)落實(shí)科技評(píng)價(jià)責(zé)任制。在國(guó)家重大科技方向、重大項(xiàng)目管理中發(fā)揮工程院等單位的優(yōu)勢(shì)，建立由法人單位負(fù)責(zé)的第三方評(píng)價(jià)平臺(tái)，牽頭對(duì)科技重大項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施和完成情況進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)配套評(píng)估評(píng)價(jià)問(wèn)責(zé)制，對(duì)責(zé)任單位和相關(guān)專家的評(píng)估評(píng)價(jià)進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)。

（三）充分發(fā)揮科學(xué)家和企業(yè)家的作用，優(yōu)化科技治理體系

一是建立國(guó)家創(chuàng)新體系的宏觀科學(xué)決策機(jī)制。建立由頂級(jí)科學(xué)家組成的國(guó)家科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)，在當(dāng)前各方多利益主體、多利益訴求的客觀環(huán)境中，直接服務(wù)于國(guó)家主席（總書記）等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，在國(guó)家科技戰(zhàn)略、重大科技方向選擇等方面為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人提供基于國(guó)家利益和國(guó)家立場(chǎng)的，獨(dú)立、客觀、公正的咨詢意見。充分發(fā)揮戰(zhàn)略科學(xué)家在重大科技方向判斷、選擇中的作用。

二是政府以“科技治理”為工作重點(diǎn)，做好“總協(xié)調(diào)人”角色。政府部門注重提升自身的宏觀管理和科技服務(wù)能力，以國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展為導(dǎo)向，部署從基礎(chǔ)研究到應(yīng)用基礎(chǔ)研究再到技術(shù)創(chuàng)新工程的完整創(chuàng)新鏈條，為創(chuàng)新主體間的有效銜接提供聚合催化服務(wù)。要加強(qiáng)創(chuàng)新政策的研究和制定，提升創(chuàng)新政策組合能力，形成統(tǒng)籌基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新工程的系統(tǒng)性創(chuàng)新政策體系，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理體系奠定基礎(chǔ)。

三是進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新主體作用。發(fā)揮企業(yè)尤其是高科技企業(yè)的作用，在戰(zhàn)略制定、指南論證、項(xiàng)目承擔(dān)、平臺(tái)建設(shè)、人才獎(jiǎng)勵(lì)等方面對(duì)企業(yè)與高校和科研院所一視同仁。加強(qiáng)扶持中小微企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，盡快出臺(tái)中國(guó)版的“小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃”“小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃”，支持中小企業(yè)參與國(guó)家創(chuàng)新活動(dòng)。