文超 馬浩風

[摘 要] 我國在中央農(nóng)村工作會議多次提出要大力提升新時代黨全面領(lǐng)導農(nóng)村工作的能力和水平。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村勞動力不斷外流，在城市虹吸效應(yīng)不斷放大的背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)持續(xù)朝著人口空殼化、生產(chǎn)要素細碎化、組織功能重疊化、村民價值觀原子化方向發(fā)展。傳統(tǒng)的“增人不增地，減人不減地”的村集體土地分配方式已難以滿足鄉(xiāng)村地區(qū)未來的發(fā)展需要，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展迫切需要實現(xiàn)調(diào)動勞動力回流這一目標。而要想達到這一目標，需要以建立一個具有全面領(lǐng)導鄉(xiāng)村工作能力和水平的黨組織為突破口。本文從整體性治理理論視角出發(fā)，揭示提升黨全面領(lǐng)導農(nóng)村工作的能力和水平面臨的困境，為提升黨全面領(lǐng)導農(nóng)村工作的能力和水平提出整體性治理策略。

[關(guān)鍵詞] 整體性治理;碎片化;農(nóng)村工作

[中圖分類號] D267.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）26-29-3

黨的十九大以來，黨中央對農(nóng)村發(fā)展的主題改革為鄉(xiāng)村振興，對農(nóng)村發(fā)展的總要求從生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、管理民主、村容整潔和鄉(xiāng)風文明進一步深化為產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效和生活富裕。鄉(xiāng)村組織是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的組織保障和堅實壁壘，是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效和生活富裕的抓手和載體[1]。鄉(xiāng)村組織的主體主要包括農(nóng)村基層黨組織、專業(yè)合作經(jīng)濟組織、社會組織及村民自治組織，其中基層黨組織是農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展進步的領(lǐng)導者、推動者和實踐者，是鄉(xiāng)村治理的核心[2]。我國中央農(nóng)村工作會議多次提出要大力提升新時代黨全面領(lǐng)導農(nóng)村工作的能力和水平。從歷史維度看，中華人民共和國成立以來，鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)歷了從分到合再到分的土地制度變革，與之相伴的是牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)體制改革，從土地革命中的農(nóng)民土地所有制的私人化發(fā)展到農(nóng)村合作化運動和人民公社化運動的集體化發(fā)展，再到改革開放后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制所帶來的集體土地分化的現(xiàn)況。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村勞動力不斷外流，在城市虹吸效應(yīng)不斷放大的背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)持續(xù)朝著人口空殼化、生產(chǎn)要素細碎化、組織功能重疊化、村民價值觀原子化方向發(fā)展。傳統(tǒng)的“增人不增地，減人不減地”的村集體土地分配方式已難以滿足鄉(xiāng)村地區(qū)未來的發(fā)展需要，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展迫切需要找到一個調(diào)動勞動力回流的突破口。而要想達到這一目標，需要以建立一個具有全面領(lǐng)導鄉(xiāng)村工作能力和水平的黨組織為突破口，以土地制度改革為基礎(chǔ)，以培養(yǎng)一支懂農(nóng)村、愛農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)民的人才隊伍作為保障。那么，如何從鄉(xiāng)村工作中找到提升黨全面領(lǐng)導農(nóng)村工作的能力和水平的切口，筆者就這一問題為導向，以整體性治理理論為視角，揭示鄉(xiāng)村黨組織現(xiàn)有的碎片化表征，為提升黨全面領(lǐng)導農(nóng)村工作的能力和水平提出整體性治理策略。

1 整體性治理理論：鄉(xiāng)村黨組織提升的理論視角

整體性治理理論是由佩里·?？怂乖?997年出版的《整體性政府》一書提出的，其后在《圓桌中的治理——構(gòu)建整體政府的策略》《邁向整體性治理——新改革議程》等著作中對整體性治理的理念內(nèi)涵、整體性治理體制機制等方面進行了初步探討，他認為整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對立面是碎片化，而不是專業(yè)化。希克斯將整體性治理定義為以公民需求為導向，以協(xié)調(diào)、整合和責任為機制，運用信息技術(shù)對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等進行有機整合，從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[3，4]。克里斯托弗·波利特認為，整體性治理是指通過橫向與縱向的協(xié)同思想與行動，來實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理范式，并提出消除不同政策之間的矛盾，以增加政策的效力;整合稀缺資源;整合特定政策領(lǐng)域不同利益主體，增進協(xié)作;為顧客提供無縫隙而非分離的服務(wù)[5]。曾凡軍認為，整體性治理的主要內(nèi)容包括強調(diào)預(yù)防導向、公民需求導向和結(jié)果導向;強調(diào)整體性整合;強調(diào)整合信息技術(shù)，簡化網(wǎng)絡(luò)，提供一站式服務(wù);注重協(xié)調(diào)目標和手段的關(guān)系;注重信任、責任感和制度化[6]。彭錦鵬則從制度化角度提出，必須通過線上治理—科技基礎(chǔ)、整合性組織—組織基礎(chǔ)、主動型文官體系—人員基礎(chǔ)3種途徑對政府進行改革[7]。胡象明等認為，整體性治理的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)機制、整合機制和信任機制的構(gòu)建和落實[8]。

整體性治理理論與新時代背景下加強黨全面領(lǐng)導農(nóng)村工作的能力和水平的提升具有較高的耦合性。首先，在治理理念上具有一致性。整體性治理理論強調(diào)以顧客需求為導向，而黨全面領(lǐng)導農(nóng)村工作能力和水平的提升同樣要以保護農(nóng)民的根本利益為根本原則，工作的方式和政策的執(zhí)行要以農(nóng)民的需要為指向，用農(nóng)民聽懂的話來解釋政策，工作流程的設(shè)計要以農(nóng)民的實際需要為導向。其次，在治理方式上具有同向性。整體性治理理論強調(diào)通過整合稀缺資源和不同利益主體，為顧客提供無縫隙服務(wù)，而黨全面領(lǐng)導農(nóng)村工作能力和水平的提升同樣需要在新時代中國特色社會主義發(fā)展的背景下重新厘清鄉(xiāng)村工作范疇，確定其指導思想，通過設(shè)立綜合執(zhí)法部門、成立鄉(xiāng)村供銷合作社、強化農(nóng)村信用社的惠農(nóng)導向等方式，為鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會治理等方面提供綜合性服務(wù)。

2 提升黨全面領(lǐng)導農(nóng)村工作的能力和水平的困境

2.1 經(jīng)濟功能過度凸顯

黨的十八大提出五位一體的總體發(fā)展布局為大家指出發(fā)展不僅僅是要看到經(jīng)濟的發(fā)展，也要看到政治、文化、生態(tài)文明、社會4個方面的發(fā)展，但這一思維的實踐存在一定的難度。趙光勇指出，鄉(xiāng)村地區(qū)存在經(jīng)濟利益顯化的問題，經(jīng)濟利益嚴重影響著農(nóng)民的行為和選擇[9]。鄉(xiāng)村村民的行為往往以經(jīng)濟利益為主導，而不考慮這些行為對社會、生態(tài)、文化等方面帶來的不利影響。例如，為了提高農(nóng)作物產(chǎn)量，過度使用化學肥料導致土地貧瘠，而進一步使用化肥，最終陷入經(jīng)濟利益遞減和環(huán)境破壞的惡性發(fā)展境況。類似于土地污染、植被破壞、環(huán)境污染等現(xiàn)象的出現(xiàn)，只要沒有直接影響村民的生產(chǎn)生活，鄉(xiāng)村組織便不會出面處理，通常貫徹著在發(fā)展中解決問題這一事后處理的思維進行治理。有的地區(qū)更是鄉(xiāng)村組織主要負責人帶頭發(fā)展此類產(chǎn)業(yè)，旨在發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，帶動村民共同致富。

不可否認，經(jīng)濟利益是一種最為直接、最為顯性的利益形式，最易引起村民的關(guān)注。但是，利益本身是一種多元化概念，黨的十八大提出五位一體的總體發(fā)展布局，為大家揭示了鄉(xiāng)村村民利益應(yīng)包含經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明5個方面，這5個方面是一個有機整體，其中經(jīng)濟建設(shè)是根本，政治建設(shè)是保證，文化建設(shè)是靈魂，社會建設(shè)是條件，生態(tài)文明建設(shè)是基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)村社會發(fā)展過程中，應(yīng)實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明5個方面綜合發(fā)展。

2.2 黨組織權(quán)威削弱

中華人民共和國成立以來，鄉(xiāng)村黨組織作為鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟、政治的總抓手，對于貫徹黨中央和政府的相關(guān)政策精神發(fā)揮了重要作用。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)業(yè)稅的取消，城市中優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)使得村民對城市生活充滿向往，鄉(xiāng)村人才不斷外流。此外，社會經(jīng)濟的快速發(fā)展使得鄉(xiāng)村黨組織難以應(yīng)對各種新的鄉(xiāng)村治理問題，如鄉(xiāng)村環(huán)境污染問題，最終使得鄉(xiāng)村黨組織權(quán)威一落千丈，有些鄉(xiāng)村黨組織不得不依附于當?shù)氐慕?jīng)濟能人或宗族關(guān)系提供經(jīng)濟或社會資源，來發(fā)揮自身職能。

稅改之前，鄉(xiāng)村黨組織管理著由農(nóng)民上繳的農(nóng)業(yè)稅和各種費，其中農(nóng)民所繳納的費用包括“三提五統(tǒng)”和各種集資?！叭椞崃簟笔侵赣纱寮壗M織的管理費、公積金和公益金，這一部分是由村級組織直接管理的;“五項統(tǒng)計”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于鄉(xiāng)村道路、鄉(xiāng)村兩級辦學、計劃生育、民兵訓練和優(yōu)撫等民辦公助事業(yè)的款項，此時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村黨組織共同履行著“要錢、要糧、要命”三大職能?！叭椞崃簟迸c“五項統(tǒng)計”之間是合作共贏的關(guān)系。稅改之后，國家希望通過公共財政反哺農(nóng)村，建設(shè)服務(wù)型政府，運用轉(zhuǎn)移支付的方式承擔地方公共建設(shè)和基層組織的運營成本，目的在于減輕和消除農(nóng)民的負擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村黨組織財政來源由原來的自下而上轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙拢@一轉(zhuǎn)變不僅僅削弱了鄉(xiāng)村黨組織對鄉(xiāng)村主體的控制，也使得其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟上的關(guān)系從合作轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村黨組織依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，進一步削弱了鄉(xiāng)村黨組織的權(quán)威。

2.3 黨組織人力資源斷層

黨組織全面領(lǐng)導農(nóng)村工作面臨著嚴重的勞動力流失困境。改革開放后，全國的經(jīng)濟得到大力發(fā)展，但是呈現(xiàn)出東部、中部、西部之間以及城鄉(xiāng)之間的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異，人力、物力、財力資源在發(fā)展水平高的地區(qū)呈現(xiàn)蝴蝶效應(yīng)。大量鄉(xiāng)村勞動力為我國市場經(jīng)濟起步發(fā)展提供了充足的人口紅利，勞動力背井離鄉(xiāng)，外出務(wù)工所帶來的收入遠高于在家務(wù)農(nóng)，使得農(nóng)民工隊伍不斷擴大。與勞動力流入帶來的人口紅利帶動當?shù)亟?jīng)濟快速發(fā)展的發(fā)展中心相比，勞動力流出鄉(xiāng)村不僅僅降低了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展活力，還給其帶來了留守兒童、空巢老人等社會問題。

3 黨組織全面領(lǐng)導農(nóng)村工作能力和水平提升整體性治理策略

3.1 經(jīng)濟上：樹立整體性發(fā)展理念

整體性發(fā)展理念是指在社會發(fā)展的過程中，應(yīng)著眼于經(jīng)濟、政治、文化等方面的協(xié)同發(fā)展，而不是單純通過某一項社會功能的發(fā)展而發(fā)展。事實證明，單純的某一項社會功能的發(fā)展不利于實現(xiàn)社會長久、可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大提出通過經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)形成五位一體的發(fā)展體系，正是在整體性發(fā)展理念的指導下提出的。鄉(xiāng)村黨組織在全面領(lǐng)導農(nóng)村工作的過程中，應(yīng)以規(guī)劃為指導，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾，堅持綠水青山就是金山銀山的治理理念，以鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板為突破口，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機，通過集體土地制度調(diào)整整合鄉(xiāng)村土地、人力和財力等資源，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟、環(huán)境、社會、文化和政治綜合發(fā)展。

3.2 政治上：整合組織功能，重構(gòu)黨組織權(quán)威

組織的存在必然需要提供一定的服務(wù)職能，在新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村黨組織是鄉(xiāng)村組織的排頭兵，鄉(xiāng)村黨組織的振興對于鄉(xiāng)村組織振興發(fā)揮著重要的帶頭作用。在目前的城市治理中，城市政府在城市治理中仍然占主導地位，一方面通過多種手段和治理工具開展跨界運作，利用非公有制的多方主體及其掌握的資源不斷改進公共服務(wù)體系，實現(xiàn)加快經(jīng)濟社會發(fā)展的目的;另一方面威權(quán)體制也在發(fā)展并強化隱形控制機制，提供另一種公共服務(wù)。在加速推進鄉(xiāng)村振興的背景下，鄉(xiāng)村黨組織作為基層政府在鄉(xiāng)村社會的代表人，對于貫徹落實黨中央鄉(xiāng)村政策有著重大意義，重樹鄉(xiāng)村黨組織權(quán)威是促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在鄉(xiāng)村社會中實現(xiàn)政治嵌入的有效途徑，可以從賦予基層黨組織一定治理權(quán)力和治理責任、增強農(nóng)村基層黨組織和黨員內(nèi)生動力著手。

3.2.1 賦予鄉(xiāng)村黨組織一定治理權(quán)力和治理責任。鄉(xiāng)村黨組織振興的要點在于掌握一定的治理權(quán)力和履行一定的治理責任，治理的權(quán)力既來自上級黨組織的正式委任而產(chǎn)生的正式權(quán)力，強化鄉(xiāng)村黨組織的嵌入，也來自鄉(xiāng)村黨組織根據(jù)當?shù)剜l(xiāng)村社會的發(fā)展尋求新的治理領(lǐng)域而產(chǎn)生的非正式權(quán)力，在非正式權(quán)力形成的過程中要積極發(fā)揮黨員的先鋒模范帶頭作用，強化鄉(xiāng)村社會環(huán)境的嵌入。治理權(quán)力的賦予必然會以足夠的物質(zhì)資源作為保障，鄉(xiāng)村黨組織應(yīng)抓住其對于承接國家資源的落地優(yōu)勢，帶領(lǐng)村民共同嵌入新時代鄉(xiāng)村振興的道路上，積極投入鄉(xiāng)村社會物質(zhì)、精神文明建設(shè)。

3.2.2 增強鄉(xiāng)村黨組織和黨員內(nèi)生動力。稅改所帶來的事權(quán)的變遷需要鄉(xiāng)村黨組織自身在轉(zhuǎn)型過程中跟上社會發(fā)展步伐，找準自身的發(fā)展定位，通過自身努力將有限的資源利用到極致。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，為鄉(xiāng)村黨組織的發(fā)展提供了新的機遇。鄉(xiāng)村地區(qū)的振興，說到底是為了滿足鄉(xiāng)村地區(qū)人的需求實現(xiàn)人的全面發(fā)展，在提高村民綜合素質(zhì)、實現(xiàn)村民全面發(fā)展的過程中，既需要鄉(xiāng)村黨員、黨組織起到承接國家戰(zhàn)略目標的作用，加強原有黨員的思想政治教育、思想道德建設(shè)和榮譽感的培養(yǎng)，實施嚴格的獎懲機制，也需要創(chuàng)新鄉(xiāng)村黨組織的組織形式，加大黨員的發(fā)展力度，吸納優(yōu)秀的鄉(xiāng)村精英，為鄉(xiāng)村黨組織的建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的人才供給，增強鄉(xiāng)村黨組織發(fā)展的內(nèi)生動力。

3.3 人才上：實施內(nèi)外結(jié)合的整體性人才提升策略

3.3.1 提高鄉(xiāng)村人才待遇。堅持政策指引，對于能扎根鄉(xiāng)村或者服務(wù)鄉(xiāng)村的勞動力給予一定的財政補貼，提高其工資收入。繼續(xù)加強“三支一扶”、大學生志愿服務(wù)西部計劃、東西部人才扶貧協(xié)作等政策扶持，增加支持名額和支持金額。

3.3.2 加強村民職業(yè)技能培訓，提高村民學習能力。學習能力是指適應(yīng)社會變化的能力，所以在強調(diào)村民的學習能力時應(yīng)從村民自身適應(yīng)新的生產(chǎn)工具、運用新的政策等方面進行評價。鄉(xiāng)村組織、政府等社會服務(wù)組織通過各種途徑將信息傳達給村民，最終的落腳點在于村民自身對于鄉(xiāng)村組織發(fā)布信息的理解，所以村民學習能力的提升是突破原有認知不足的根本途徑。鄉(xiāng)村組織在提高村民學習能力方面，應(yīng)本著學以致用的原則，循序漸進地引導村民，結(jié)合地區(qū)發(fā)展的實際情況，嘗試運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進行遠程職業(yè)技能培訓或者學習相關(guān)政策網(wǎng)絡(luò)視頻、關(guān)注微信公眾號推送等互聯(lián)網(wǎng)學習方式，提升村民對相關(guān)政策的學習和解讀能力，提升村民參與鄉(xiāng)村社會治理的積極性，提升村民的認知水平。

參考文獻

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