趙 文，顧 鵬，洪志杰，梁晶晶，逯漢寧

（1農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國際交流服務(wù)中心，北京 100125；2南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中華農(nóng)業(yè)文明研究院，南京 210095；3農(nóng)業(yè)農(nóng)村部人力資源開發(fā)中心，北京 100125）

0 引言

土地市場體系的構(gòu)建與發(fā)展是深化改革的重要議題。1978 年開啟了以經(jīng)濟(jì)市場化為主要特征的改革進(jìn)程，家庭聯(lián)產(chǎn)承包最大限度激發(fā)了農(nóng)村生產(chǎn)力，在數(shù)量上實行“按人分配”，在質(zhì)量上實行“分級切塊”，充分體現(xiàn)公平、公正，但土地規(guī)模化程度低、經(jīng)營零散的問題也逐步顯現(xiàn)[1]。2016—2019 年期間，國內(nèi)土地市場體系建設(shè)取得積極進(jìn)展，承包地確權(quán)在逐步完成的基礎(chǔ)上，正在穩(wěn)步推進(jìn)“三權(quán)分置”，不僅在征地制度改革中得到突破，還對公共利益進(jìn)行明確界定，原用途補(bǔ)償法被綜合地價法取而代之，集體建設(shè)用地有序入市促進(jìn)城鄉(xiāng)土地增減掛鉤，城市入地市場效率得到有效提振。整體來看，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及的土地市場內(nèi)容正在統(tǒng)一起來[2]，并在逐步落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺，“三規(guī)合一”穩(wěn)步推進(jìn)。

1 土地市場體系構(gòu)建現(xiàn)狀和意義

“十三五”時期把土地確權(quán)作為農(nóng)村入地市場發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，并以還權(quán)賦能為主線，推進(jìn)建國以來的第四輪后期確權(quán)。截至2018年，該項工作覆蓋2838個縣市區(qū)和開發(fā)區(qū)，為全國2億多農(nóng)戶、近15億hm2土地進(jìn)行了確權(quán)，化解了50余萬起土地糾紛，基本完成承包地確權(quán)，是從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的攻堅之舉。根據(jù)智研咨詢發(fā)布的《2018—2024 年中國土地流轉(zhuǎn)行業(yè)運營態(tài)勢及發(fā)展趨勢研究報告》，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)及原經(jīng)管司相關(guān)數(shù)據(jù)，中國家庭土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)從2007年的426萬hm2增長到2016年的3140萬hm2，流轉(zhuǎn)密集占比達(dá)到35%（見圖1）；2018年初，中國土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步加快，家庭承包經(jīng)營的耕地流轉(zhuǎn)面積接近3600 萬hm2，占比39%（見圖2），7000 余萬農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出所承包土地，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)逐步實現(xiàn)分離。這一切得益于由中央審議通過的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，使土地經(jīng)營權(quán)的配置空間進(jìn)一步優(yōu)化，穩(wěn)定了新型經(jīng)營主體的預(yù)期收益[3]，在保障進(jìn)程務(wù)工農(nóng)戶入地承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步激發(fā)了新型經(jīng)營主體的資本投入積極性，切實提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和單位效率[4]。

2 京郊土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及主要問題

2.1 北京市農(nóng)用地概況

北京作為祖國的首都，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市化加速推動的同時，城市向農(nóng)村要地的需求日益旺盛，農(nóng)村土地的資本性質(zhì)正在逐步顯現(xiàn)。根據(jù)北京市統(tǒng)計，至2013年末，北京市農(nóng)村集體土地近137萬hm2，占全市土地總面積的近83%。在集體土地中，村集體建設(shè)用地17 萬hm2（占比13%），閑置地近13 萬hm2（占比10%），農(nóng)用地近107萬hm2（占78%）。在近107萬hm2農(nóng)用地中，生產(chǎn)經(jīng)營用地近43 萬hm2，占近40%。綜上，京郊農(nóng)用地呈現(xiàn)“兩多一高”的特點。

一是家庭承包經(jīng)營占比多。在全市近42萬hm2生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)用地中，家庭承包經(jīng)營用地近29萬hm2，集體承包經(jīng)營用地近13 萬hm2，可見家庭承包經(jīng)營占比近70%。

二是確權(quán)類型多。京郊承包地確權(quán)中涉及確地、確利、確股3 種形式，據(jù)北京市農(nóng)研中心張英洪[5]研究員研究統(tǒng)計，在近28.27萬hm2的京郊農(nóng)用地確權(quán)面積中，確權(quán)確地近17萬hm2、確權(quán)確利近8萬hm2，確權(quán)確股近3萬hm2，分別占比60%、29%、11%。

三是租賃流轉(zhuǎn)比例高。租賃是京郊的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)集體土地的主要方式且交易頻繁，特別是在交通便捷、基礎(chǔ)設(shè)施完備、經(jīng)濟(jì)條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)尤為明顯。據(jù)北京市統(tǒng)計，在流轉(zhuǎn)面積中，租賃近7萬hm2，占總流轉(zhuǎn)面積近39%，是京郊重要流轉(zhuǎn)方式。例如在平谷區(qū)黃松峪鄉(xiāng)刁窩村，曾發(fā)現(xiàn)走訪的近50 戶人家中，就出現(xiàn)了20 多處非本地農(nóng)戶建蓋的農(nóng)家院或別墅。多數(shù)情況下，只要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶約定好租金，再與村委簽立三或多方轉(zhuǎn)租合同即可[6]。

2.2 流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的主要問題和原因

近年來，因土地要素的未充分市場化等因素，出現(xiàn)了諸如民間私下土地流轉(zhuǎn)，“非糧化”、“非農(nóng)化”占地使用等問題[7]，不僅影響土地市場體系的健康發(fā)展，也不利于京郊集體資產(chǎn)、農(nóng)戶權(quán)益和耕地資源的有效保護(hù)[8]。如何保障“三權(quán)分置”中的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的不同主體權(quán)益，充分調(diào)動各方積極性，提高土地流轉(zhuǎn)過程中的透明度和規(guī)范性亟待各方進(jìn)一步思考和破題[9]。究其原因，有以下幾點。

2.2.1 發(fā)揮市場配置作用難 在農(nóng)村集體建設(shè)用地上，宅基地的抵押和流轉(zhuǎn)尚未出現(xiàn)實質(zhì)性突破。雖然目前已經(jīng)研究提出宅基地的“三權(quán)分置”，即在保障集體所有權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放活使用權(quán)，但實質(zhì)上買賣范圍的限制使得諸多操作難以實現(xiàn)。

2.2.2 所有權(quán)具化難 國家的法律法規(guī)已明文規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體為農(nóng)民集體。但在某些地區(qū)，出現(xiàn)了村干部越位行使所有權(quán)，而農(nóng)民集體卻在所有權(quán)的合法行使中發(fā)生缺位[10]。

2.2.3 三承包權(quán)保障難 個別地區(qū)存在少數(shù)村干部主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)權(quán)的現(xiàn)象，有些村自統(tǒng)一將承包地回收，再由村集體出面，簽訂一份出租合同，本村村民較難決定流轉(zhuǎn)方式和經(jīng)營主體，也較難參與到流轉(zhuǎn)后期的監(jiān)督管理[11]。

3 對策及建議

（1）加強(qiáng)制度建設(shè)，保障村民集體所有權(quán)。由地方政府牽頭，在嚴(yán)格遵守《新土地管理法》的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)和民主議事制度建設(shè)，切實保障村集體成員切實獲得知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)[12]。

（2）推進(jìn)“三權(quán)分置”與農(nóng)地整理，保障農(nóng)戶合法承包權(quán)。黨的十九大提出承包經(jīng)營權(quán)再延長30 年的基礎(chǔ)上，確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變。要在繼續(xù)鞏固“增人不增地、減人不減地”原則的基礎(chǔ)上，保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的合法權(quán)益免遭來自所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的夾擊。此外，建議科學(xué)開展農(nóng)地整理和地塊調(diào)整，一方面提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，另一方面也為做大蛋糕，促進(jìn)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營提供必要基礎(chǔ)條件。

（3）規(guī)范土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)，保障土地經(jīng)營權(quán)。針對流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的不同情況，既要分別引導(dǎo)，也要一并保護(hù)，避免假借擴(kuò)大規(guī)模、發(fā)展新主體之名，損害承包經(jīng)營權(quán)，影響經(jīng)營主體積極性和預(yù)期收益。要建立完善的土地流轉(zhuǎn)價格形成和收益增長機(jī)制[13]，簡化和和規(guī)范評估流程，動態(tài)反映土地價值增減變化，確保農(nóng)戶所得土地權(quán)益與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的正向相關(guān)[14]。同時，各級金融機(jī)構(gòu)要著重推廣普惠型的融資擔(dān)保，為抵御風(fēng)險能力較低的小農(nóng)戶提供必要的金融信貸支持。地方政府要更加重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)田水利等必要配套設(shè)施建設(shè)力度，切實保障土地經(jīng)營主體的合法權(quán)益。

“十四五”是中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要時期，也是推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置，釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長活力的關(guān)鍵期。因此京郊土地市場體系應(yīng)逐步加強(qiáng)規(guī)范，穩(wěn)步推進(jìn)“三權(quán)分置”，合理盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，激發(fā)市場競爭活力[15]，切實保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)土地市場和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)長期、健康、可持續(xù)發(fā)展。