摘 ?要：政府正確制定和設計新農合社會政策體系是實現新農合政策目標的關鍵因素。新農合政策在現代政策實踐中日益增長的重要性，更多地來自于它作為社會政策一個方面的含義。本文運用社會政策內容分析框架和文本分析方法，對遼寧省新農合政策做了基本的文本內容的梳理和分析，對新農合政策的分析具有理論和現實意義。選取2014—2019年5月之間的遼寧省新農合政策文本作為分析樣本，構建政策分析框架，以該框架為引導分析樣本政策的合理性和有效性，并在此基礎上提出優(yōu)化和完善新農合政策體系的建議。

引言

農村合作醫(yī)療保險是由我國農民（農業(yè)戶口）自己創(chuàng)造的互助共濟的醫(yī)療保障制度，在保障農民獲得基本衛(wèi)生服務、緩解農民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要的作用。

“看病難、看病貴”是一種現行的社會現象，是導致農民小病不就醫(yī)、大病看不起的主要原因。新型農村合作醫(yī)療保險政策的實施運行在很大程度上幫助農民解決了“看病難、看病貴”的就醫(yī)需求。

隨著新型農村合作醫(yī)療保險制度宣傳力度不斷加大，網絡技術的不斷創(chuàng)新發(fā)展，農民認識了解新農合的渠道更多元化，農民的參合意識不斷提升;隨著全面建設小康社會目標的推進，農村地區(qū)經濟不斷發(fā)展，農民收入不斷增加，溫飽之余農民對健康的需求更加迫切，參合積極性得到很大程度的提升。

新型農村合作醫(yī)療制度從2003年起在全國部分縣（市）試點，到2010年逐步實現基本覆蓋全國農村居民。

社會政策往往采取自愿性原則，新型農村合作醫(yī)療保險制度不是強制繳費的政策，而是采取自愿原則。在政策執(zhí)行過程中政府沒有強制實施的權利，只有說服引導的作用，而農民則享有接受或者不接受、參與或者不參與的自由，這就使政策效果的實現完全依賴于政策執(zhí)行的過程本身。本文基于政策工具的視角，構建新農合政策的分析框架并基于該框架分析新農合政策具有重要意義。本文以2014年——2019年5月遼寧省人民政府、遼寧省衛(wèi)生計生委、遼寧省財政廳等部門出臺的新農合相關政策為內容分析樣本，分析研究了現有的新農合政策體系的合理性和有效性，以期為未來政府制定和優(yōu)化相關政策時提供有效政策建議和方針指導。

一、新農合政策分析框架的構建

本文選取了基本政策工具、政策主體、政策客體作為政策分析的基本維度，構建了新農合政策的分析框架。

1、基本政策工具

關于政策工具的分類有很多種，本文將以新農合政策體系所涉及的基本政策工具分為供給型政策工具和需求型政策工具。

供給型和需求型政策工具是政府從供給和需求兩個方面出臺相應的措施以實現新農合政策目標。其中，供給型政策工具是指政府通過提供新農合所需的相關要素，例如資金、信息、技術等，直接推動新農合相關部門實施新農合政策。根據新農合所需的要素的不同，供給型政策工具可分為工作人員的技能培訓、資金支持以及完善相關法律法規(guī)等政策工具。需求型政策工具是指政府通過對新農合的宣傳和支持，讓農民更加了解新農合政策，減少農民的參保顧慮，增加農民最新農合的認可和需求，從而更加積極的參加新農合。

2、政策主體

從有關政策互動的分析不難看出，信息的流動是整個政策過程的核心內容。信息流動的頻率高低、周期長短以及流動渠道是否暢通，都關系到政策執(zhí)行的最終效果。在新農合政策的實施過程中，推進或阻礙信息流動過程的正是政策的標的團體—農民。

政策的標的團體，泛指由于特定的政策決定必須調整其行為的團體。標的團體對既定的政策在態(tài)度和行動上是否順服，是政策執(zhí)行是否順利的關鍵（詹姆斯.E 安德森，1990）。與大多數依靠強制實施的政策不同的是，新農合政策奉行自愿性原則，政策受眾對執(zhí)行的影響能在接不接受、執(zhí)不執(zhí)行的層面上直接體現，而不僅僅反映在多大程度上去落實政策。這就要求我們在審視政策過程的時候重新認識農民的作用。

以往在考察社會政策時，政府是公認的政策主體，國家代表著“擁有全體社會成員并具有強制執(zhí)行力量的行動者，二政府是附屬于國家的特定行動者”（熊躍根，1999），在現代社會，只有國家（透過政府）才具有最后的權利去再分配社會資源及社會關系（王卓祺、雅倫.獲加，1998）。但在政策的實際運作過程中我們發(fā)現，作為標的團體的農民，其作用和影響不亞于政府。如果說政府作為政策主體作用主要體現在政策輸出的效果上，農民的行為對政策的影響則更多地體現在政策產出上，體現在政策是否產生以及如何產生真正的效果上。也就是說，概念上被定義為“客體”的農民，取得事實上扮演者“主體”的角色。

在新農合社會政策的過程中，農民的行為對政策的影響，可以體現在以下兩個方面：第一，拒斥，即不接受新農合政策，使政策根本無從落實，影響程度可以從參合率上體現出來。第二，變通，即表面接受而實際并不認同，從而使政策效果大打折扣。農民對新農合的態(tài)度并非一成不變，其行為選擇表現為動態(tài)過程。理想的政策需要能因其受眾群體態(tài)度和行為的轉變而隨時做出相應調整。

社會政策的標的團體絕不是被動的政策的接受者，而是極富能動性的積極行動者，能夠利用自己的權利與資源，推進、制約、接納或改寫既定政策。標的團體的態(tài)度與行為多從政策過程中產生，在政策過程中演變，最終作用于政策過程，通過直接影響政策執(zhí)行進而作用于政策制訂等其他方面，并因此確立起主體的地位。在社會政策的過程之中，存在著政府與標的團體并重的雙重主體，雙方涉及政策的不用方面，但是對政策產生同等效力。

3、政策客體

公共政策的客體是公共政策所發(fā)生作用的對象，包括公共政策所要解決的是社會問題和公共政策施政的社會成員或目標群體。新農合政策的客體也涉及兩個方面：一是所要解決的社會問題，即通過實施新農合政策來減輕農民負擔，幫助農民解決看病難看病貴的困難，提高農村居民生活質量;二是施政的目標群體，即所有參合農民。

二、基于分析框架的新農合政策分析

1、新農合政策的總體狀況分析

2016年遼寧省新農合參合率達99.19%。從遼寧省衛(wèi)計委發(fā)布的數據獲悉，前三季度，遼寧省新農合保障水平持續(xù)提高，全省參合農民1847萬人，參合率達到99.19%，籌資總額增幅顯著，實際籌資102.93億元，比去年同期增長19.7%，省級及以上財政補助明顯高于地方財政補助。

遼寧省參合農民受益保障程度大幅度提高。前三季度新農合基金補償支出65.06億元，比去年同期增長11.94%;參合農民受益補償2174.49萬人次，比去年同期增長17.69%。同時，全省救治農村重大疾病患者12.65萬人，新農合補償支出6.9億元，分別比去年同期增長13.15%、16.75%;補償新農合大病保險患者6.72萬人次，新農合補償和大病保險賠付支出11.56億元，比去年同期增長11.48%，患者實際住院補償比提高12.86個百分點。

2019遼寧新農合報銷比例分為門診、住院及大病報銷三種報銷情況。其中，門診報銷為1.村衛(wèi)生室及村中心衛(wèi)生室就診報銷60%，每次就診處方藥費限額10元，衛(wèi)生院醫(yī)生臨時補液處方藥費限額50元;2.鎮(zhèn)衛(wèi)生院就診報銷40%，每次就診各項檢查費及手術費限額50元，處方藥費限額100元。二級醫(yī)院就診報銷30%，限額50元，處方藥費限額200元;3.三級醫(yī)院就診報銷20%，就診限額為50元，處方藥費限額200元。報銷范圍為參加新農合人員在統籌期內因病在定點醫(yī)院住院診治所產生的藥費、檢查費、化驗費、手術費、治療費、護理費等符合新農合保險報銷范圍的部分。2019遼寧新農合報銷比例在大病報銷中有新的信息。新的政策中大病醫(yī)保平均最低報銷比例將提高5個百分點，調整后，我省大病醫(yī)保最低報銷比例將達到55%。大病報銷比例在一級醫(yī)療機構住院費用在400元以下，不設起付線。而省三級醫(yī)院報銷比例提高到了55%，肺癌等近12種疾病，新農合補助最高達到70%。

2019年遼寧新農合的繳費標準已經從180元每年提高為220元每年，繳費標準的提高也將意味著2019遼寧新農合報銷比例有所調高，遼寧新農合報銷范圍也會增大。遼寧新農合異地報銷又分一、二、三檔，所以報銷比例也有所不同。其中，一二檔參保人住院發(fā)生的基本醫(yī)療費用和地方補充醫(yī)療費用，起付線以上部分按規(guī)定支付95%或90%。

2、政策客體分析

在邊遠的山區(qū)每年都會有很多病人因為沒錢而放棄治療從而失去了珍貴的生命。新農合的存在很大程度上解決了大家因病致窮的狀況。農村合作醫(yī)療保險是由我國農民（農業(yè)戶口）自己創(chuàng)造的互助共濟的醫(yī)療保障制度，在保障農民獲得基本衛(wèi)生服務、緩解農民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要的作用。

“看病難、看病貴”是一種現行的社會現象，是導致農民小病不就醫(yī)、大病看不起的主要原因。新型農村合作醫(yī)療保險政策的實施運行在很大程度上幫助農民解決了“看病難、看病貴”的就醫(yī)需求。

隨著新型農村合作醫(yī)療保險制度宣傳力度不斷加大，網絡技術的不斷創(chuàng)新發(fā)展，農民認識了解新農合的渠道更多元化，農民的參合意識不斷提升;隨著全面建設小康社會目標的推進，農村地區(qū)經濟不斷發(fā)展，農民收入不斷增加，溫飽之余農民對健康的需求更加迫切，參合積極性得到很大程度的提升。

新農合政策的情境構成，經濟發(fā)展水平是一個首要因素，也是描述情境的客觀指標;同時新農合也受到特定的文化背景、社會結構和社會習俗等方面的制約，農民對新農合的態(tài)度決定農民對新農合的選擇。

三、政策文本內容分析

1、《遼寧省關于調整新農合跨省就醫(yī)聯網即時結報大病保險補償政策的通知》遼衛(wèi)發(fā)【2017】，我省新農合跨省就醫(yī)聯網即時結報大病保險補償政策統一調整起付線和補償比例。

2、《遼寧關于進一步加強新型農村合作醫(yī)療制度建設的通知》遼衛(wèi)發(fā)【2017】：進一步加強全省新型農村合作醫(yī)療（以下簡稱新農合）制度建設，逐步推進覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫(yī)保目錄、定點管理、基金管理等六個方面城鄉(xiāng)統一，提高統籌層次，增強保障能力，實現城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險權益。

3、《國家衛(wèi)生計生委、財政部關于做好2016年新型農村合作醫(yī)療工作的通知》（遼衛(wèi)發(fā)〔2016〕57號），推動新農合經辦機構、大病保險承辦機構、醫(yī)療救助經辦機構、醫(yī)療機構間必要的信息共享，實現新農合、大病保險、醫(yī)療救助等醫(yī)療保障制度的“無縫”對接，建立“一站式”結算機制，為群眾提供更加方便快捷的服務。

4、《關于將2015年國家談判藥品納入我省新農合統籌支付范圍的通知》（遼衛(wèi)發(fā)〔2016〕56號），將國家談判并公布價格結果的藥品納入我省新農合統籌支付范圍。

5、《遼寧省參合農民工、參合雙創(chuàng)人員、參合異地長期居住人員異地就醫(yī)聯網即時結報實施方案（試行）》的通知（遼衛(wèi)辦發(fā)〔2017〕319號），滿足參加新型衣村合作醫(yī)療（以下簡稱新農合）農民工、雙創(chuàng)人員、異地長期居住人員異地就醫(yī)需求，進一步推進新農合異地就醫(yī)聯網即時結報。

四、政策建議

1、完善新農合政策相關法律制度的建設

事實上，新農合政策的實施構建離不開法治的引導和規(guī)范。政策法規(guī)的制定是新農合政策制度的頂層設計，同時也為新農合實施工作的有序推進提供了法律依據和政策保障。抓緊完善相關法律法規(guī)就是要加強新農合相關法律法規(guī)建設。因此，加強新農合協同性機制和制度的建設和創(chuàng)新是推動該項工作科學化、專業(yè)化、高效化進行的基礎和保障。

2、全面運用綜合性政策工具

目前，新農合政策體系中供給型政策工具使用的較多，政府應重視需求型的政策工具對新農合政策的帶動作用，發(fā)揮需求型政策工具對新農合實施工作的帶動和刺激作用。

政策信息的準確傳達是社會政策有效執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)，作為一個政策過程的開始，它決定了政策是否能夠以及如何向前推進。

政策文本并非自上而下的單向流程，而是施體（主體）與受眾之間的雙向互動，其核心是政策信息在相關群體之間的循環(huán)流動。只有自上而下的信息傳遞和自下而上的信息反饋得到保證，穩(wěn)定規(guī)范的互動關系才能建立，而社會政策的有效執(zhí)行正是依賴于政策實施過程中的積極互動。作為政策客體的標的團體并非單純的政策承接著，而是具有積極的能動作用，其對待政策的態(tài)度與行動，會推進或阻礙政策過程，因而在事實上扮演者主體的角色。

參考文獻

[1] ?王卓祺、雅倫.獲加，1998，《西方社會政策概念演變及對中國福利制度發(fā)展的啟示》，《社會學研究》第5期。

[2] ?熊躍根，1999，《論國家、市場與福利之間的關系：西方社會政策理念發(fā)展及其反思》，《社會學研究》第3期。

[3] ?詹姆斯.E 安德森，1990，《公共決策》。

[4] ?熊躍跟，2009，《社會政策：理論與分析方法》，中國人民大學出版社。

[5] ?關信平，2014，《社會政策概論》，高等教育出版社。

[6] ?陳慶云，2006，《公共政策分析》，北京大學出版社。

作者簡介：公明（1990.9—），女，滿族，遼寧沈陽人，沈陽師范大學社會學院，18級在讀研究生，中國人民財產保險股份有限公司沈陽市分公司職員，碩士學位，專業(yè)：社會工作專業(yè)，研究方向：家庭社會工作。