茆正平

摘 要：2014年國務院首次提出實現(xiàn)審計全覆蓋，各級政府都在嘗試建立健全的審計全覆蓋體系。然而實踐表明，單純依靠政府審計難以完成加強審計監(jiān)督、實現(xiàn)審計全覆蓋的目標。我國審計監(jiān)督體系中內部審計和社會審計發(fā)揮著重要作用，充分調動政府審計、內部審計和社會審計之間的協(xié)作功能，可以解決政府審計過程中一系列問題，整體提升政府管理水平。本文在充分調查研究江蘇省政府審計現(xiàn)狀的基礎上，分析出其政府審計體系中存在的問題，提出三方審計聯(lián)動機制的應用方案，以期為江蘇省政府提升審計監(jiān)督質量。同時也為審計全覆蓋的全面施行提供實踐性參考，豐富現(xiàn)行審計理論方法體系。

關鍵詞：審計全覆蓋;政府審計;三方審計聯(lián)動;同業(yè)復核

中圖分類號：F23 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.32.048

隨著國務院提出要實現(xiàn)審計全覆蓋，各級政府越來越重視審計監(jiān)督的作用，紛紛出臺政策并付諸實踐，不斷探索實現(xiàn)審計全覆蓋的路徑。審計全覆蓋的推進過程中，政府審計發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而審計資源的缺乏，審計能力的不足與日益增長的審計需求之間的矛盾逐日呈現(xiàn)。因此單純依靠政府審計，難以實現(xiàn)審計全覆蓋。審計監(jiān)督體系中，內部審計和社會審計力量不斷強大，充分利用兩者的優(yōu)勢可以較好地彌補政府審計的不足。因此建立審計三方聯(lián)動機制，推動各級政府審計全覆蓋路徑的順利實現(xiàn)是當務之急。江蘇省在審計全覆蓋的推行過程中不斷嘗試，積累了一些寶貴經驗。

1 江蘇省審計全覆蓋實施現(xiàn)狀

1.1 制定政策實現(xiàn)審計過程規(guī)范化

審計全覆蓋提出以來，江蘇省審計廳分別于2015年和2017年制定并出臺了《江蘇省審計廳審計現(xiàn)場管理辦法（試行）》和《2017年度經濟責任審計項目審前準備指引》。兩份文件在審計工作質量的控制、人員審計工作效率的提高、審計規(guī)范化水平的提升上發(fā)揮了重要作用。審計的工作重點更加明確，被審單位和審計小組之間的配合也更加的協(xié)調，自此優(yōu)秀的審計項目不斷呈現(xiàn)，高質量的審計成果為政府科學決策提供了有力的保障。

1.2 構建審計數(shù)據體系實現(xiàn)數(shù)據共享

江蘇省審計廳與省人社廳、財政廳、地稅局、工商局等各管理中心部門簽訂協(xié)議，共同建立起審計數(shù)據資源共享體系，有效推進審計基礎數(shù)據歸集。同時審計廳逐步構建了科學規(guī)范的審計數(shù)據采集機制，成立數(shù)據辦、組織骨干隊伍進行數(shù)據的采集。先后制定了《江蘇省審計機關審計電子數(shù)據管理辦法》《江蘇省審計機關審計電子數(shù)據采集報送管理辦法》《數(shù)據采集報送操作指南》《數(shù)據采集標準》《數(shù)據匯總校驗流程》等一系列規(guī)章制度，使得數(shù)據采集工作更加規(guī)范、數(shù)據更加可靠真實。

1.3 積極探索大數(shù)據審計模式

江蘇省審計廳建成了數(shù)據資源共享平臺后，采集并處理了全省各級政府單位大量的稅務、財務、預算及決算數(shù)據，為審計業(yè)務的開展提供了有力的保障。在此基礎上，江蘇省審計廳積極探索大數(shù)據審計模式，使用了11大類554個審計方法和模型，有效地利用了數(shù)據資源平臺上的數(shù)據，更高效地核查被審單位存在的問題，在進行評價判斷時更加客觀具體，具備了更高效的宏觀分析能力。

1.4 實施公共部門 CPA 審計制度

江蘇省在公共部門審計業(yè)務上率先開展購買CPA服務的實踐性探索。主要包括：政府部門的財務報告審計、特定事業(yè)單位的財務報告審計、一些非營利性組織的財務報告的審計、內部控制審計、預算審計和領導干部責任審計等。省內各市縣會計師事務所過半數(shù)都為各級政府提供過公共部門審計服務，其審計工作的專業(yè)性和審計人員的經驗的豐富性，在政府在相關審計項目上發(fā)揮了重要作用。

2 江蘇省審計全覆蓋推進過程中面臨的問題

2.1 政府審計缺乏獨立性

我國現(xiàn)行的是行政性政府審計制度，賦予了政府審計一定的行政權力，以防止政府部門的腐敗。然而，目前政府審計的實施主體依然隸屬于政府，較強的依附性決定了其難以獲得較高的獨立性，其審計工作的開展較易受到上級或其他部門的影響。政府審計的結果無法實現(xiàn)全面公開，審計結果易被篡改和隱瞞，社會大眾無法深入了解真實的審計情況，影響了政府審計監(jiān)督的權威性。

2.2 政府審計資源缺乏

首先，隨著審計全覆蓋要求不斷提高，審計的業(yè)務量逐年增加，審計人力資源出現(xiàn)了嚴重不足。江蘇省各級審計機關人員數(shù)量受公務員招收數(shù)量限制，因此難以滿足審計全覆蓋工作的需求。各級政府審計人員年齡結構偏年輕化，一線審計經驗不足，復合型人才較缺乏。其次，政府審計業(yè)務分類太過分散，各業(yè)務負責部門單獨執(zhí)行各自的審計業(yè)務，各部門人員只熟悉自己部門的業(yè)務，一旦發(fā)生各部門之間的調用，會嚴重影響到審計效率和質量，從而影響審計的效果。

2.3 審計數(shù)據平臺覆蓋面不足

江蘇省審計廳已經建立起數(shù)據資源共享平臺，但是目前從平臺數(shù)據采集的來源來看，數(shù)據的覆蓋面不夠。平臺數(shù)據主要來源于各級稅務、財政、工商、人社等部門，采集的信息來自于政府內部，而對于外部信息數(shù)據收集較少。政府信息資源雖然豐富，但各級政府有權決定其是否公開共享，因此數(shù)據平臺信息可能會出現(xiàn)信息不對稱。數(shù)據平臺只對覆蓋范圍內的部門進行信息數(shù)據的公開共享，社會審計主體不能實現(xiàn)數(shù)據的共享與使用，勢必減弱審計監(jiān)督的力度。

2.4 公共部門CPA審計制度執(zhí)行問題

通過對江蘇省內向政府提供過CPA審計服務的會計師事務所調查發(fā)現(xiàn)，大部分事務所的人員執(zhí)業(yè)能力很強，但是對政府制度和準則理解卻不透徹。會計師事務所人員主要的審計對象與業(yè)務內容與政府審計對象和內容之間存在較大差異，審計人員對政府相關政策和準則缺乏深度了解，使審計存在一定的風險?，F(xiàn)階段公共部門CPA服務制度的實施過程中，絕大部分被審單位都能配合，但是阻撓、不配合的情況依然存在，也使審計質量受到影響。

3 江蘇省提升政府審計質量全面實現(xiàn)審計全覆蓋的措施

3.1 統(tǒng)籌整合三方審計資源

審計資源豐富多樣，是進行高質量審計的基礎。政府審計在審計資源上的不足需要通過對多方審計資源的整合進行彌補。

3.1.1 統(tǒng)籌政府機構審計資源

在全國審計署的領導下，各省設審計廳，各市縣區(qū)設審計局，形成了嚴密的上下級關系。江蘇省各級審計機關受上級審計機關和本級政府領導，審計項目實施過程中，建立上下級以及與其他部門的密切溝通，充分利用審計資源。政府審計中涉及各類投資、農業(yè)、環(huán)境等專項審計，需要整合政府各部門的技術、人力資源，確保審計工作的順利進行。重大項目實施過程中充分協(xié)調各級審計機關和政府部門審計資源制定詳細的審計計劃和方案，充分溝通有效避免審計內容和工作的交叉重復，提高審計效率。同時，組織各政府部門發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極配合協(xié)調，達到滿意的審計監(jiān)督效果。

3.1.2 統(tǒng)籌內部審計資源

江蘇省政府和大中型企事業(yè)單位的各級內部審計機構有大量的審計人員，他們對所在單位的發(fā)展或經營狀況實施監(jiān)督。內部審計機構及人員對所在部門單位的規(guī)章制度理解透徹，發(fā)展經營過程了解全面，為政府審計工作提供了很好地信息資源。另外，在全省范圍內建立審計人員資源庫，在保持獨立性原則的基礎之上，實現(xiàn)政府審計和內部審計人員的混搭交叉調用，緩解審計人才資源不足的問題。

3.1.3 統(tǒng)籌社會審計資源

據統(tǒng)計，截至2019年，江蘇省會計師事務所超過500家，注冊會計師人數(shù)達到16000人以上。江蘇省的社會審計機構和人員資源充足，執(zhí)業(yè)能力較強且經驗豐富，政府審計能統(tǒng)籌社會資源可以更好地實現(xiàn)公共資金的監(jiān)督管理。相較政府審計機構自身，社會審計具有更強地獨立性，可以彌補政府審計獨立性不足的問題。社會審計機構的審計工作在一定程度上代表了民眾對公共資源資金的監(jiān)督管理，而且更加的專業(yè)有效，有利于實現(xiàn)經濟上的公平公正。

3.2 健全審計數(shù)據平臺共享機制實現(xiàn)范圍全覆蓋

現(xiàn)代化的審計工作需要一個健全的審計數(shù)據平臺，平臺數(shù)據信息單靠政府審計機構采集和管理難以滿足政府審計的需求。目前江蘇省已經聯(lián)合省財政廳、人社廳、地稅局、工商局等部門初步建立了數(shù)據共享合作平臺，歸集了省地稅、社保、財政、工商等信息。但信息的覆蓋面依然滿足不了審計全覆蓋工作全面推進的要求。因此需要加強政府審計數(shù)據平臺的建設，實現(xiàn)范圍上的全覆蓋。

3.2.1 上下級共建數(shù)據共享平臺

審計數(shù)據平臺的數(shù)據資源不能局限于省級各政府部門，嘗試打通審計廳與上級審計管理部門之前的數(shù)據信息交流屏障，實現(xiàn)全國性的數(shù)據信息共享。有利于對數(shù)據信息的比對參照，可以更有效地發(fā)現(xiàn)數(shù)據的異常，數(shù)據的覆蓋面更廣，數(shù)據的質量會更高。同時數(shù)據共享平臺不要忽略基層政府部門所掌握的數(shù)據信息，加強基礎部門信息的采集和整理，更能發(fā)現(xiàn)政府公共資產資金在使用過程中的問題，真正地實現(xiàn)讓數(shù)據說話。

3.2.2 被審單位和個人數(shù)據信息的覆蓋

被審單位信息和相關個人信息是政府審計數(shù)據的重要來源，政府審計的對象范圍是相對固定的，將被審單位和相關個人信息覆蓋進數(shù)據平臺有利于政府審計執(zhí)行過程中數(shù)據信息的調取和使用。對被審單位和相關個人信息進行收集整理并錄入數(shù)據庫，通過數(shù)據的處理和比對，較易發(fā)現(xiàn)其發(fā)展和經營過程中的問題。實現(xiàn)被審單位和個人數(shù)據信息的全覆蓋，將會提高審計工作的效率，緩解目前審計項目工作量上的壓力以及審計資源不足的狀況。

3.2.3 外部審計信息的覆蓋

外部審計信息對于政府審計也是極其重要的，因此應有效地收集、整理外部審計環(huán)境等信息，確保審計過程中數(shù)據的準確比對和順利提取。社會審計組織機構掌握著大量外部審計信息資源，省廳的審計數(shù)據平臺將這部分審計信息收錄進來，對提升審計質量，防范審計風險有著重要意義。社會審計組織機構業(yè)務執(zhí)行過程中涉及的被審單位與政府審計被審單位之間存在著關聯(lián)關系，外部審計信息上傳之后，可以方便政府審計執(zhí)行過程中的核實比對。

3.3 建立政府審計同業(yè)復核制度

國際上被眾多政府審計認可和運用的同業(yè)復核制度，可以被江蘇省政府審計借鑒和使用。同業(yè)復核制度是一種重要的政府審計方法，在保持獨立性方面，該制度有著得天獨厚的優(yōu)勢。實現(xiàn)同業(yè)復核，在組織形式上采取與抽樣結合的方式，可以在更高層面上推動政府審計提升審計質量，降低審計風險。

3.3.1 建立同業(yè)復核組織架構

同業(yè)復核組織架構的建立，需要成立一個審計復核委員會，江蘇省審計廳作為委員會最高組織者安排同業(yè)復核業(yè)務的執(zhí)行，各市縣審計機構作為委員會成員參加。借鑒國際同業(yè)復核經驗，積極開發(fā)省級同業(yè)復核技術平臺，各審計機構主動申請相互核查政府審計項目。審計委員會成員不斷積累同業(yè)復核經驗，積極參加同業(yè)復核組織相關規(guī)則、指南、技術方法等的制定。

3.3.2 復核者參與同業(yè)復核項目

在同業(yè)復核機制上，要嚴格區(qū)別各級別審計機構執(zhí)行。省級的審計機關提出同業(yè)復核要求，需要邀請其他若干省份聯(lián)合實施復核，省內各市縣審計機關需要同業(yè)復核，可由審計廳隨機抽樣選取其他市縣審計機關進行復核。各級審計同業(yè)復核應做到不交叉、不收費的基本原則，同業(yè)復核項目應建立在質量控制為核心的基礎之上，突出重點項目的核查。

4 總結

隨著審計全覆蓋理念的不斷深入，江蘇省政府積極探索和組織審計工作的推進。然而省政府僅依靠自身的力量，在人力資源、經費資源、技術資源等各個方面都呈現(xiàn)除了嚴重不足，因此需要結合政府各部門、內部審計、社會審計等多方力量，建立聯(lián)動機制，實現(xiàn)審計資源共享和協(xié)作成為政府審計發(fā)展的必然趨勢。本文在審計全覆蓋的視角下，調查了江蘇省政府審計的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在的問題，通過構建三方聯(lián)動機制方案防范審計風險、提升審計監(jiān)督質量，也為其他各級政府審計全覆蓋的推行提供一定的參考。

參考文獻

[1]周維培.國際政府審計同業(yè)復核的實踐與啟示[J].審計研究，2017，（4）：2431.

[2]袁睿.論實現(xiàn)廣東省審計監(jiān)督全覆蓋的路徑[J].審計與理財，2017，（01）：1619.

[3]靳思昌.大數(shù)據背景下國家審計服務國家治理的路徑[J].財會月刊，2016，（12）：105108.