盧亞靈，周思，王建童，李勃

(1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院京津冀區(qū)域環(huán)境聯(lián)合研究中心，北京 100012；2.天津大學環(huán)境科學與工程學院，天津 300350；3.荷蘭瓦赫寧根大學及研究中心，荷蘭瓦赫寧根 6706KN)

近幾年來我國有采暖需求的北方地區(qū)空氣質(zhì)量總體上有明顯改善，但是采暖季的污染依然高于夏季，其污染來源主要是散煤燃燒等帶來的污染物排放[1]。近幾年燃煤排放的污染物對京津冀地區(qū)PM2.5貢獻率達到 23.3%～46.6%[2]。其他研究也表明，散煤燃燒特別是農(nóng)村地區(qū)散煤取暖是近年來我國北方地區(qū)冬季霧霾天氣頻發(fā)的重要原因之一[3-4]。對大氣環(huán)境而言，散煤燃燒直燃直排，1噸散煤燃燒排放的污染物是電廠相應排放量的5倍～10倍[5]；對人體健康而言，散煤燃燒低空排放，不但易造成一氧化碳中毒，而且對人體健康的危害更大更直接。

當前農(nóng)村散煤治理已經(jīng)成為我國北方地區(qū)大氣污染防治的工作重點之一。該項工作對于《大氣污染防治行動計劃》目標的實現(xiàn)貢獻突出，據(jù)中國工程院對《大氣污染防治行動計劃》的終期評估，僅2016—2017年兩年間的散煤治理就對京津冀地區(qū)2017年的PM2.5年均濃度下降貢獻了21%。隨后的《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》和重點區(qū)域“秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案”也都將“冬季取暖散煤替代”作為重要措施。2020年是我國全面建成小康社會的目標年，根據(jù)“抓重點、補短板、強弱項”的要求，農(nóng)村地區(qū)將是全面建成小康社會的關(guān)鍵問題之一。本文通過梳理農(nóng)村散煤治理現(xiàn)狀，分析所面臨的困境，為散煤治理和農(nóng)村取暖清潔化提供一定的思路。

1 農(nóng)村散煤治理現(xiàn)狀

1.1 相關(guān)政策梳理

2013年9月國務院出臺《大氣污染防治行動計劃》，提出了以北京市及其周邊傳輸通道地區(qū)為重點，加快推進散煤替代，啟動了散煤治理的步伐。2014年7月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《京津冀地區(qū)散煤清潔化治理工作方案》和《重點地區(qū)煤炭消費減量替代管理暫行辦法》，提出散煤減量替代與清潔化替代并舉、疏堵結(jié)合的路徑，力爭到2017年底解決京津冀地區(qū)民用散煤清潔化利用問題。2016年10月原環(huán)境保護部印發(fā)《農(nóng)村散煤燃燒污染綜合治理技術(shù)指南(試行)》，指導各地開展科學合理的散煤燃燒污染綜合治理工作。京津冀各地也積極響應國家號召，出臺地方的行動計劃及工作方案，細化和落實國家政策。這一時期的政策，包括工業(yè)散煤、城市家用和商用散煤以及農(nóng)村散煤的治理，主要提出了“煤改電”和“煤改氣”工程建設(shè)、加快推進集中供熱、改用新能源和潔凈煤等重要舉措。對于農(nóng)村，重點治理地區(qū)集中在北京及其傳輸通道城市，強調(diào)清潔煤替代，有條件的地區(qū)鼓勵使用電、氣等清潔能源；資金方面，有中央財政專項資金和地方補貼資金以保障農(nóng)村散煤治理的推進。

2016年12月，在原中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十四次會議上，習近平總書記提出“推進北方地區(qū)冬季清潔取暖，關(guān)系北方地區(qū)廣大群眾溫暖過冬，關(guān)系霧霾天能不能減少”，北方地區(qū)冬季清潔取暖工作得到了黨中央的高度重視。2017年5月，財政部等4部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作的通知》，重點支持京津冀及周邊地區(qū)大氣污染傳輸通道“2+26”城市，并確定了首批12個試點城市。中央財政投入60億元，12個試點城市投入226.29億元(含省級補助資金)，中央財政正式明確支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作。這一階段的政策主要圍繞“宜氣則氣，宜電則電”的原則，從“熱源側(cè)”和“用戶側(cè)”兩方面實施清潔取暖改造，推動“企業(yè)為主、政府推動、居民可承受”的清潔取暖模式。該階段的一個突出特點是制定了財政資金補貼政策。地方相關(guān)企業(yè)受利益驅(qū)動影響，加快“雙替代”步伐，使其爆發(fā)式增長。2016 年，12個試點城市的城鄉(xiāng)接合部、所轄縣(市)及農(nóng)村地區(qū)清潔取暖率已達到 33.2%。“雙替代”急速上馬，對供給端的氣源等問題統(tǒng)籌考慮不足，受多重因素影響，2017年冬季出現(xiàn)了“氣荒”。

圖1 農(nóng)村散煤治理相關(guān)政策梳理

2017年底，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021年)》，制定了到2021年的北方地區(qū)清潔取暖推進策略和保障措施。2018年國務院印發(fā)的《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》提出“堅持從實際出發(fā)，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，確保北方地區(qū)群眾安全取暖過冬”。同時，清潔取暖重點城市擴展到了汾渭平原11個城市，中央財政支持的試點城市由12個擴展至35個，中央財政安排定額獎補資金139.2億元，主要用于推進燃煤供暖設(shè)施清潔化改造和建筑節(jié)能改造。與此同時，35個試點城市共投入328.8億元(含省級補助資金)。試點城市的實際補貼內(nèi)容主要包括“煤改氣”“煤改電”、可再生能源供暖以及建筑節(jié)能改造的一次性投入和運行補貼、低收入家庭的取暖支出補貼。2019年各地繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進該項工作，特別是陜西省印發(fā)了《陜西省關(guān)中地區(qū)散煤治理行動方案(2019-2020年)》(陜政辦發(fā)〔2019〕14號)。截至2019年底，北方地區(qū)清潔取暖試點城市實現(xiàn)京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原全覆蓋。該階段的治理工作趨于理性，在各項規(guī)劃和行動計劃的統(tǒng)籌下，清潔取暖市場出現(xiàn)了許多新的模式。本著“因地制宜”的原則，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，可再生能源供熱以及多能互補等實踐逐步落地。同時，散煤治理邁向深水區(qū)，治理難度將越來越大，優(yōu)化現(xiàn)有補貼政策和保障散煤治理效果成為當務之急。

1.2 典型地區(qū)治理措施

根據(jù)以上政策文件，我國散煤治理技術(shù)主要涉及以下四個方面：

(1)基礎(chǔ)設(shè)施改造。主要包括電網(wǎng)和天然氣管道建設(shè)、農(nóng)村建筑節(jié)能改造等。后者主要指運用建筑內(nèi)保溫、建筑圍護結(jié)構(gòu)夾芯保溫和建筑外保溫的技術(shù)改善農(nóng)村房屋保溫效果的措施[7]。我國大多數(shù)農(nóng)村建筑是個人建造，主要采用磚混結(jié)構(gòu)。由于建筑技術(shù)和經(jīng)濟條件的限制，建造的房屋保暖性差能耗比較高，不利于節(jié)能。改造費用一般較大，建設(shè)周期長，民眾的改造意愿低。

(2)以煤代煤，優(yōu)質(zhì)煤替代技術(shù)。用熱效率高、污染小的優(yōu)質(zhì)煤代替散煤，主要包括新型型煤及其燃燒污染物的控制技術(shù)、型煤成型優(yōu)化工藝技術(shù)以及型煤設(shè)備改進等方面[5]。目前該政策實施也存在一定阻力，主要是因為補貼的無煙煤等不好燒，或者配套爐具燃燒效率低等，在一定程度上降低了民眾的使用意愿。同時，因為仍是燒煤，污染物的排放量降低程度不是特別高，對環(huán)境質(zhì)量改善貢獻不高。

(3)集中供熱。在資源和經(jīng)濟條件允許的地區(qū)，可利用周邊熱電聯(lián)產(chǎn)、工業(yè)余熱實現(xiàn)集中供熱[8]。但農(nóng)村地區(qū)居民居住分散，符合集中供熱條件的情況較少，很難推廣。

(4)“煤改電”和“煤改氣”等清潔能源替代技術(shù)。對于天然氣管網(wǎng)不能通達的村莊可采用液化天然氣、液化石油氣等替代。相比而言推廣阻力較小，政策實施后取暖結(jié)構(gòu)確實發(fā)生了很大變化，對于煤炭的替代效果很強，環(huán)境質(zhì)量改善明顯。

北京市是我國北方農(nóng)村散煤治理起步較早、進展較快的地區(qū)。北京市早在2013年便啟動了一系列煤改清潔能源試點工作，2017年實現(xiàn)了城區(qū)和南四區(qū)平原地區(qū)村莊的基本“無煤化”。對于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱地區(qū)，主要通過財政轉(zhuǎn)移支付、制定科學方案、加強安全監(jiān)管進行煤改清潔能源及其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴格落實督察及績效考核，充分利用行政、財政、技術(shù)、市場等多種手段加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)接合部和農(nóng)村地區(qū)建立了以“減煤為主、換煤為過渡方式”的壓減燃煤工作體系[9]。目前北京市平原地區(qū)村莊基本“無煤化”，形成以電和天然氣為主的清潔能源供應體系。雖然北京市依靠強大的財政支持完成農(nóng)村散煤治理工作，且取暖效果基本滿足需求，但是由于部分房屋缺乏保溫措施、運維保障機制不足、天然氣價格上漲導致成本增加等因素，部分地區(qū)存在燃煤復燒風險。現(xiàn)階段的工作重點是多措并舉，降低燃煤反彈風險。

1.3 治理進展及效果

近幾年來，以農(nóng)村散煤治理為重點的北方地區(qū)清潔取暖工作推進迅速。僅2017年和2018年兩年，北京、天津、河北、河南、山東、山西、陜西等地就完成清潔取暖改造超過1200萬戶。其中2018年，京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原試點地區(qū)共完成清潔取暖改造615萬戶，超目標40%；北京市超額完成了山區(qū)163個村5.74萬戶配套電網(wǎng)改造，全市平原地區(qū)基本實現(xiàn)“無煤化”；河北省仍是完成改造規(guī)模最大的省份，占重點省區(qū)市總完成改造規(guī)模的30%；陜西關(guān)中地區(qū)完成清潔取暖改造104萬戶，完成目標任務的147%；多個城市提前完成《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021年)》中2021年的規(guī)劃目標[6]。2019年北方地區(qū)清潔取暖試點城市完成散煤治理700余萬戶。2020年將繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進北方地區(qū)清潔取暖工作。

當前，我國散煤治理已見成效。對北京市“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”的實施效果進行量化分析，結(jié)果表明，三項措施均增加了居民的取暖成本，但是都帶來了環(huán)境和人體健康收益。其中“煤改氣”“煤改電”效益最高，每年至少能產(chǎn)生586元/噸～1267元/噸標煤凈效益[10-11]。對比京、津、冀三地清潔取暖措施的經(jīng)濟和環(huán)境效益發(fā)現(xiàn)，天然氣和電能的散煤替代約需付出三倍燃煤價格的成本；從地區(qū)環(huán)境凈效益看，北京市最高，然后是天津市和河北省[12]。

雖然環(huán)境效益較高，但是農(nóng)村居民更關(guān)注經(jīng)濟支出問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在北方農(nóng)村這樣控煤壓力大、財政負擔較重的重污染區(qū)，易出現(xiàn)“散煤復燒”現(xiàn)象，給北方冬季大氣污染減排帶來不確定性。由自然資源保護協(xié)會(Natural Resources Defense Council，NRDC)聯(lián)合我國20多家政府智庫、科研院所和行業(yè)協(xié)會開展的“中國煤炭消費總量控制方案和政策研究”項目(簡稱中國煤控研究項目)，開展了民用散煤治理的分析研究調(diào)研，覆蓋了河北、河南、山東和山西4個省份的8個城市共1635戶清潔取暖改造用戶，形成分析報告《四省八市民用散煤分析報告》。所調(diào)研的4省8市中有3個城市存在不同程度的散煤復燒，復燒比例最高的可達23%。2018—2019年采暖季，一些城市出現(xiàn)散煤復燒，其中保定市由于清潔取暖補助資金籌集不到位、管理不規(guī)范等因素，復燃比例高達36.1%[6]。

2 存在問題分析

雖然我國農(nóng)村散煤治理取得了很大進展，但是依然存在一些問題。主要原因為缺乏統(tǒng)籌性與協(xié)調(diào)性、長期治理方案不明確、技術(shù)規(guī)范和標準體系執(zhí)行機制不健全、政府補貼資金難以長期持續(xù)、清潔取暖成本超出居民承受能力、散煤監(jiān)管難度大等[9，13]。

2.1 部門、地區(qū)橫縱行動與整體聯(lián)動配合的矛盾

農(nóng)村散煤治理工作涉及發(fā)展改革、財政、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等10多個部門，需要橫向協(xié)同。但是不同部門的政策出發(fā)點和著眼點不同，往往只關(guān)注本部門任務，存在職能分散、部門之間缺乏協(xié)作、工作推進難度大等問題[13]。比如冬季用氣高峰，如何調(diào)配民用與工業(yè)用氣量和價格問題，涉及多個部門聯(lián)動。一些地區(qū)在推進農(nóng)村散煤治理過程中，以完成既定任務為目標，層層加碼，存在提前、超額完成目標任務的情況。但是由于配套設(shè)施欠缺、天然氣與電力調(diào)峰能力不足，可能造成部分地區(qū)用氣、用電緊張。

2.2 短期快速推進與長期合理規(guī)劃的矛盾

農(nóng)村散煤具有使用分散、量大、面積廣的特點，特別是對于經(jīng)濟不發(fā)達或清潔能源缺乏的地區(qū)，短期內(nèi)實現(xiàn)完全無煤化較為困難。農(nóng)村地區(qū)清潔取暖工作主要依賴行政手段，市場化體系不夠完善，個別地方還存在單純?yōu)橥瓿缮霞壪逻_的硬性任務而“一刀切”的現(xiàn)象[14]，造成后續(xù)保障不足。后來出臺的《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021年)》和《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》都強調(diào)農(nóng)村散煤治理應堅持“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”，“清潔取暖”與“溫暖過冬”并重原則。但是這兩個規(guī)劃都將于近期結(jié)束。后續(xù)政策和各方面的運行與保障問題，需要中長期規(guī)劃的支持。

2.3 技術(shù)標準體系與更新實施需求的矛盾

國內(nèi)尚缺乏有關(guān)農(nóng)村清潔能源取暖所涉及的各方面的系統(tǒng)標準規(guī)范。雖然民用煤質(zhì)和煤質(zhì)適用標識、民用爐具產(chǎn)品以及民用煤燃燒排放測試和監(jiān)測方法等已有相關(guān)標準出臺，或者在國家和地方有關(guān)政策文件中已經(jīng)提及，但是尚缺乏系統(tǒng)設(shè)計與更新，缺乏相應的監(jiān)管與驗收機制。如《農(nóng)村居住建筑節(jié)能設(shè)計標準》(GB/T 50824—2013)在我國大范圍推廣農(nóng)村清潔取暖措施之前出臺，而且在多數(shù)農(nóng)村地區(qū)缺乏實施監(jiān)督機制，導致村民自建住宅多數(shù)缺乏必要的保溫節(jié)能設(shè)施。如何做到環(huán)保節(jié)能、安全適用、運行可靠、經(jīng)濟合理，高標準、高質(zhì)量地完成散煤治理任務，需要相關(guān)標準規(guī)范的完善及嚴格的執(zhí)行。

2.4 清潔取暖費用高與政府補貼時限的矛盾

北方清潔取暖試點的中央財政補貼時限只有3年，第一批12個試點城市的補貼于2020年4月結(jié)束，優(yōu)化現(xiàn)有補貼政策和保障后補貼時代散煤治理效果是當下面臨的迫切難題[6]。目前北方地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入大約為1.0萬元～1.8萬元，可承受的戶均供暖費用約為1500元/年～2700元/年，但是采用天然氣或者電力取暖的家庭平均支出約為3000元/年～4000元/年[6]。新項目的推進、原有項目的運營維護以及承擔溫暖過冬的保障壓力都需要政府的財政補貼投入，有的地方財政難以持續(xù)支撐。以河北省為例，目前氣代煤、電代煤三年運行補貼政策到期后，將采取逐年退坡方式給予補助，一旦補貼全部取消，很多農(nóng)民家庭無法承擔較高費用。

2.5 供暖季能源需求大和清潔能源供應不足的矛盾

“煤改氣”方面，受我國資源稟賦以及基礎(chǔ)設(shè)施實際狀況的影響，供暖季天然氣的調(diào)峰能力可能存在不足，影響因素包括儲氣能力、管網(wǎng)輸送能力、管網(wǎng)聯(lián)通狀況等，國際國內(nèi)天然氣價格波動也可能影響天然氣公司的供氣意愿。市場缺乏大型企業(yè)，但小型企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新?！懊焊碾姟狈矫?，目前我國整體電力供應充足，但是不排除部分地區(qū)有可能會出現(xiàn)高峰時段電力緊張的情況。在氣、電供應不足時，部分農(nóng)村居民可能重新采用燃煤取暖。

2.6 散煤監(jiān)管難度大與散煤復燒風險的矛盾

農(nóng)村散煤治理涉及千家萬戶，而較低的煤炭價格是影響群眾選擇的重要因素。受散煤入境渠道多、銷售網(wǎng)點多、交易跨區(qū)域流動性高、清潔能源價格高和采暖季供給不足、農(nóng)民對散煤治理認識不足、監(jiān)管人員力量不足等方面因素的制約，目前在一些農(nóng)村地區(qū)劣質(zhì)煤供應交易依然活躍，監(jiān)管難度較大[10]。我國農(nóng)村散煤治理成效背后離不開強有力的財政支持，但由于補貼政策的導向性和精準性設(shè)計不足，部分經(jīng)濟困難家庭即使享受到政府支出補貼，可能仍難以承受清潔取暖費用。目前已經(jīng)有部分地區(qū)出現(xiàn)散煤復燒現(xiàn)象；補貼退坡后，復燒風險更大，加大了散煤監(jiān)管難度。

3 對策建議

通過以上現(xiàn)狀和問題分析，基于大氣治理的需要，本文提出我國北方地區(qū)農(nóng)村散煤治理的總體思路：頂層設(shè)計方面，做好中長期規(guī)劃，分階段制定規(guī)劃目標，采取綜合施治、多措并舉、分步推進的策略，最終實現(xiàn)控制散煤燃燒污染的目的[3]。在政策措施方面，通過長效金融政策和市場機制，解決清潔取暖成本問題；分類建立配套的法律法規(guī)和質(zhì)量標準體系，嚴格實施監(jiān)督。在基礎(chǔ)能力建設(shè)方面，加強管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強運營維護保障能力。

3.1 推進規(guī)劃方面：編制北方地區(qū)農(nóng)村清潔取暖中長期規(guī)劃，做好頂層設(shè)計

充分考慮我國城鎮(zhèn)化進程和新農(nóng)村建設(shè)過程中居民居住形式的變化，與各地國土空間規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等進行充分銜接，編制北方地區(qū)農(nóng)村清潔取暖中長期規(guī)劃，確定總體及分階段目標和路線圖。協(xié)調(diào)整合政府橫向各部門職能，地方政府因地制宜制定實施方案，抓好落實。制定資源供應、能源價格、市場監(jiān)管、能源服務體系建設(shè)等配套政策方案。設(shè)計精準穩(wěn)定的財政金融政策，多方拓寬資金渠道，完善價格與市場化機制。制定涵蓋農(nóng)村建筑節(jié)能標準，各類清潔供暖設(shè)備和工程、管線安全標準以及包括污染物排放標準在內(nèi)的標準體系，嚴格實施監(jiān)督。保障北方農(nóng)村散煤替代和清潔能源取暖的順利進行。

3.2 財政資金方面：完善財政補貼政策，實施以獎代補減排方案

遵循用戶可承受、政府可支撐、運行可持續(xù)的原則，建立績效補貼機制。激勵地方政府建立清潔取暖長效機制，對于年度績效評價結(jié)果優(yōu)秀的地區(qū)給予額外的獎勵資金。以降低燃煤反彈風險、鞏固環(huán)境效益為目標，探索以獎代補方案。對于“電代煤”，視為大氣污染物零排放，中央和省級政府應予以減排獎勵，獎勵標準可參照先前的主要污染物減排獎勵辦法執(zhí)行；對于“氣代煤”，雖無SO2和顆粒物排放，但有NOx排放，以獎代補標準可以在主要污染物減排獎勵的基礎(chǔ)上適當降低。縣(市)區(qū)級政府可參照以上標準制定相關(guān)政策，實施持續(xù)的財政補貼政策，穩(wěn)定老百姓預期。

3.3 多能互補方面：多措并舉推進生物質(zhì)能、太陽能等多種可再生能源取暖方式

受我國多煤少氣等自然資源稟賦和液化天然氣國際價格波動大、投資回收周期長等特征影響，我國北方農(nóng)村地區(qū)要慎重發(fā)展管道天然氣和液化天然氣供熱采暖。結(jié)合我國“氣少電多”的國情，大力推廣電能替代，采取空氣源熱泵等多種形式實現(xiàn)農(nóng)村取暖清潔化。推動可再生能源清潔電入網(wǎng)和使用，鼓勵利用生物質(zhì)成型燃料和太陽能等清潔能源取暖方式。從生物質(zhì)燃料來看，秸稈露天焚燒和廢棄情況在北方農(nóng)村仍然存在，須強化秸稈成型燃料在農(nóng)村應用的相關(guān)研究，科學規(guī)劃合理利用秸稈資源對散煤的替代。積極探索創(chuàng)新性的、可持續(xù)的多能互補模式。

3.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面：推動農(nóng)村建筑節(jié)能改造，有效降低用戶取暖能耗

更新新建農(nóng)房建筑節(jié)能標準，鼓勵農(nóng)房按照節(jié)能標準建設(shè)和改造，提升圍護結(jié)構(gòu)保溫性能。建立和完善推進農(nóng)村村民住宅建筑節(jié)能工作激勵機制，加大資金投入，統(tǒng)籌安排專項資金對農(nóng)村村民住宅建筑節(jié)能進行獎補，穩(wěn)步推進既有建筑節(jié)能改造；優(yōu)先對既有農(nóng)村學校、幼兒園、醫(yī)院、老年公寓、福利院等人員密集公共建筑實施節(jié)能改造。提高對建筑門窗等關(guān)鍵部位節(jié)能性能的要求，實施農(nóng)宅保溫工程，節(jié)省燃料消耗量，降低取暖成本。鼓勵和引導農(nóng)戶按照節(jié)能標準新建或改造房屋，逐步將農(nóng)村建筑節(jié)能納入政府監(jiān)管范圍。加強管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強運維服務保障能力建設(shè)。聯(lián)合電力、生態(tài)環(huán)境、質(zhì)檢等相關(guān)部門，嚴格清潔取暖設(shè)備準入門檻，為改造用戶提供產(chǎn)品質(zhì)量保障。政府和企業(yè)共同建設(shè)鄉(xiāng)村一級能源服務體系，進行輸電線路增容、輸氣管網(wǎng)改造等；企業(yè)要發(fā)揮市場主體作用，提供綜合能源系統(tǒng)服務。由改網(wǎng)企業(yè)出讓一定比例的資金鼓勵農(nóng)民改裝電采暖設(shè)備，促進家庭“電代煤”“氣代煤”政策的落實。明確企業(yè)對改造后設(shè)備的運營維護和質(zhì)量保障責任，建立縣(市)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級維保機制，各設(shè)備供應企業(yè)配置駐鎮(zhèn)甚至駐村維保人員，防止居民因設(shè)備突發(fā)故障而受凍；定時排查管線爬墻安全隱患，消除潛在風險；加強對維保人員的全面培訓，組織村民參加“煤改氣”“煤改電”設(shè)備的使用培訓。

3.5 金融工具方面：創(chuàng)新金融模式，通過綠色金融工具撬動社會資金

政府設(shè)立清潔取暖技術(shù)研發(fā)補貼，鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，尤其是各種能源之間的耦合技術(shù)創(chuàng)新。政府引導更多民企參與到散煤治理中，除了直接發(fā)放建設(shè)補貼(貸款擔保、低息貸款、手續(xù)費減免、稅收優(yōu)惠等)與運營補貼(財政貼息、價格優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等)之外，還可以通過設(shè)立綠色發(fā)展基金的方式，按照商業(yè)化的企業(yè)模式運作，吸引更多社會資金用于地方散煤治理，發(fā)揮企業(yè)的市場主體地位。創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，放開對縣級以下電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施改造投資主體的限制，充分發(fā)揮社會資金的功能，大力推行綠色金融政策。國家制定政策，燃氣、電力公司讓利于農(nóng)，對于居民取暖用電通過單獨電表實施價格優(yōu)惠。

4 研究小結(jié)

當前農(nóng)村散煤治理已經(jīng)成為我國北方地區(qū)大氣污染防治的工作重點之一。該項工作對于《大氣污染防治行動計劃》目標的實現(xiàn)貢獻突出。在《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》和重點區(qū)域“秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案”中也都將“冬季取暖散煤替代”作為重要內(nèi)容和舉措大力推進。目前我國北方試點地區(qū)農(nóng)村散煤治理在取得巨大進展的同時，也顯現(xiàn)一些問題。2020年是我國全面建成小康社會的目標年，根據(jù)“抓重點、補短板、強弱項”的要求，農(nóng)村地區(qū)將是全面建成小康社會的關(guān)鍵問題之一。本文在梳理農(nóng)村散煤治理現(xiàn)狀和分析農(nóng)村取暖清潔化所面臨的困境基礎(chǔ)上，基于大氣治理的需要，提出我國北方地區(qū)農(nóng)村散煤治理總體思路：頂層設(shè)計方面，做好中長期規(guī)劃，分階段制定規(guī)劃目標，采取綜合施治、多措并舉、分步推進的策略，最終實現(xiàn)控制散煤燃燒污染的目的。政策措施方面，通過長效金融政策和市場機制，解決清潔取暖成本問題；分類建立配套的法律法規(guī)和質(zhì)量標準體系，嚴格實施監(jiān)督?；A(chǔ)能力建設(shè)方面，加強管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強運維保障能力。具體建議如下：(1)推進規(guī)劃方面：編制北方地區(qū)農(nóng)村清潔取暖中長期規(guī)劃，做好頂層設(shè)計；(2)財政資金方面：完善財政補貼政策，實施以獎代補減排方案；(3)多能互補方面：多措并舉推進生物質(zhì)能、太陽能等多種可再生能源取暖方式；(4)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面：推動農(nóng)村建筑節(jié)能改造，有效降低用戶取暖能耗；(5)金融工具方面：創(chuàng)新金融模式，通過綠色金融工具撬動社會資金。