施海智

（北方民族大學(xué) 法學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

生態(tài)補(bǔ)償制度作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要制度日益受到重視。早在2013 年4 月，國(guó)務(wù)院就向第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議作了《關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告》，該報(bào)告全面總結(jié)了我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償所做的工作和取得的進(jìn)展，認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)初步形成了生態(tài)補(bǔ)償制度框架，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)取得了顯著的成效，同時(shí)也存在生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)滯后等問(wèn)題，為此，報(bào)告“鼓勵(lì)各地出臺(tái)規(guī)范性文件或地方法規(guī)，不斷推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹??？梢?jiàn)，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎ㄒ殉蔀閲?guó)家鼓勵(lì)推動(dòng)的方向，而實(shí)踐中亦有多地積極探索，開(kāi)展了生態(tài)補(bǔ)償立法的嘗試。從加強(qiáng)和改善地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度而言，地方生態(tài)補(bǔ)償立法的必要性和緊迫性顯得日益突出。

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ膶?shí)踐及其研究狀況

生態(tài)補(bǔ)償具有補(bǔ)償類型、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等補(bǔ)償要素多元化的特點(diǎn)，加之補(bǔ)償所涉及的社會(huì)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，給生態(tài)補(bǔ)償全國(guó)性制度的制定帶來(lái)了困難。因此，盡管早在2010年全國(guó)性《生態(tài)補(bǔ)償條例》的制定就已經(jīng)提到了國(guó)務(wù)院的立法日程，并在2013年拿出了草案初稿，但是截至目前，該條例仍沒(méi)有出臺(tái)。各地已經(jīng)認(rèn)識(shí)到生態(tài)補(bǔ)償在保護(hù)生態(tài)方面的重要意義，因此開(kāi)展了豐富多樣的生態(tài)補(bǔ)償立法活動(dòng)，以促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑诘鼗l(fā)展。

（一）生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎▽?shí)踐

根據(jù)北大法寶“中國(guó)法律檢索系統(tǒng)”，截至2019年5月，我國(guó)各地制定的以“生態(tài)補(bǔ)償”為主題的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件①由于地方政府或其有關(guān)部門制定的關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性文件數(shù)量較多，是生態(tài)補(bǔ)償制度化的主要依據(jù)，故本文所述的生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ò艘?guī)范性文件，并不完全依照《立法法》的界定。達(dá)到228部。現(xiàn)行有效的生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄖ?，以生態(tài)要素為標(biāo)準(zhǔn)，包括水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償、海洋生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償、森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)?，不同要素生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄇ闆r如表1所示。

表1：地方生態(tài)補(bǔ)償立法分類表

如果以廣義的水資源這一生態(tài)要素來(lái)觀察，有關(guān)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎〝?shù)量最多，達(dá)到了34部；其次則是近年來(lái)以山東省為源頭，各地紛紛效仿借鑒的環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償立法，數(shù)量也達(dá)到32部；而對(duì)生態(tài)要素未加任何限定，對(duì)各要素生態(tài)補(bǔ)償均進(jìn)行規(guī)范的綜合性地方立法達(dá)到19部。因此，水資源、大氣和綜合性的生態(tài)補(bǔ)償立法是目前地方性立法的代表性類型。

從生態(tài)補(bǔ)償立法的效力層級(jí)來(lái)看，由地方人大系統(tǒng)而非政府制定的已生效的地方性法規(guī)有兩部，即2014 年施行的《蘇州市生態(tài)條例》[1]和2019 年施行的《無(wú)錫市生態(tài)補(bǔ)償條例》。其他立法文本普遍表現(xiàn)為規(guī)范性文件的形式，雖然這些文件中的很多具有了法律所要求的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的條款，并具有法律的明確性、規(guī)范性特點(diǎn)，但畢竟不是正式意義上的法律淵源，這使生態(tài)補(bǔ)償建立穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制缺乏相應(yīng)的法律保障，也意味著生態(tài)補(bǔ)償距離法治化的模式仍有較遠(yuǎn)的距離。

（二）生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ难芯繝顩r

學(xué)者們對(duì)不同類型的地方生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)行了深入的研究。有學(xué)者分析了地方生態(tài)補(bǔ)償立法的必要性，認(rèn)為我國(guó)各地自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及環(huán)境問(wèn)題存在的差異性對(duì)地方生態(tài)補(bǔ)償立法提出了客觀要求，因此，在地方生態(tài)補(bǔ)償立法中應(yīng)堅(jiān)持依法立法、自主立法、超前立法和靈活立法的原則[2]。

有學(xué)者專門評(píng)估了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎?，認(rèn)為“這些立法在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵、監(jiān)督管理體制、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在一些缺陷，因而應(yīng)當(dāng)從明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵、完善監(jiān)督管理體制、豐富補(bǔ)償方式、制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行改善”[3]。有學(xué)者針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法面臨的困境，從健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓寬補(bǔ)償資金來(lái)源等方面提出了解決思路[4]。

還有一些學(xué)者專門就一省某一生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)行了探討。例如鄧琳君、吳大華針對(duì)貴州省獨(dú)特的生態(tài)狀況及自然人文環(huán)境，提出濕地生態(tài)補(bǔ)償立法應(yīng)遵循的原則，明確了補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償方式[5]。針對(duì)近年來(lái)興起的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償，有學(xué)者以遼寧省為例，在比較山東、湖北兩省立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)和補(bǔ)償資金渠道等方面提出完善建議[6]。

從生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ难芯楷F(xiàn)狀來(lái)看，呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是學(xué)者們普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǎ瑢?duì)各地各生態(tài)要素生態(tài)補(bǔ)償立法的必要性普遍進(jìn)行了論證；二是研究對(duì)象的類型較為豐富，既有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ恼w性研究，也有就某一領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行研究的成果，如流域生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)?；三是生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜蛐缘难芯枯^為突出，如貴州、遼寧等省某一領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償研究，對(duì)推動(dòng)該省單一領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償法制化進(jìn)程將會(huì)發(fā)揮積極的作用。學(xué)術(shù)界從不同層面為加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄌ峁┝吮匾睦碚摐?zhǔn)備。

二、寧夏生態(tài)補(bǔ)償立法的重要意義

以立法的形式推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度扎根中國(guó)，能夠以法律特有的規(guī)范性、權(quán)威性、明確性為生態(tài)補(bǔ)償提供一個(gè)穩(wěn)定的制度框架，能夠更有效地維護(hù)被補(bǔ)償主體的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)被補(bǔ)償主體投身于環(huán)境保護(hù)的積極性，進(jìn)而有利于充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的激勵(lì)作用。對(duì)于寧夏而言，生態(tài)補(bǔ)償立法的作用從以下幾個(gè)方面能夠得到突出的體現(xiàn)。

（一）生態(tài)補(bǔ)償立法是實(shí)施“生態(tài)立區(qū)”戰(zhàn)略的重要制度

自中國(guó)共產(chǎn)黨寧夏回族自治區(qū)第十二次代表大會(huì)正式提出大力實(shí)施“生態(tài)立區(qū)”戰(zhàn)略以來(lái)，自治區(qū)出臺(tái)了一系列政策措施，其中，自治區(qū)黨委、人民政府出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)立區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施意見(jiàn)》中提出，要“完善節(jié)約資源能源、生態(tài)補(bǔ)償、濕地保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、氣候等重點(diǎn)領(lǐng)域地方性法規(guī)和政府規(guī)章”。因此，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎ㄒ驯蛔灾螀^(qū)黨委和政府確定為加快構(gòu)建生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容。這是因?yàn)?，生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)上就是以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的制度安排，而這種制度安排以具有權(quán)威性、規(guī)范性的法律形式推行下去，契合了我國(guó)全面推行依法治國(guó)的總體戰(zhàn)略，能夠使生態(tài)補(bǔ)償具有更穩(wěn)定的預(yù)期，從而更有效地發(fā)揮補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)效益，有力地促進(jìn)全區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。

（二）生態(tài)補(bǔ)償立法是確立寧夏生態(tài)環(huán)境價(jià)值屬性的重要形式

生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，普遍存在著無(wú)償使用的現(xiàn)象。但是，生態(tài)環(huán)境是由各種自然要素構(gòu)成的自然系統(tǒng)，具有環(huán)境和資源的雙重屬性[7]（169）。生態(tài)補(bǔ)償立法通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境所包含的環(huán)境資源價(jià)值屬性進(jìn)行確認(rèn)，能夠改變以往無(wú)償享有環(huán)境、無(wú)償使用資源的現(xiàn)象，人們?cè)诒Ｗo(hù)環(huán)境和資源過(guò)程中所付出的勞動(dòng)和成本乃至間接受到的損失將會(huì)得到尊重，由此將改變?nèi)藗兊男袨檫x擇，使更多的人投身于生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)中。對(duì)于寧夏這樣的生態(tài)脆弱省區(qū)而言，通過(guò)地方立法能夠使經(jīng)濟(jì)手段和法律手段相結(jié)合，使生態(tài)補(bǔ)償既能夠有效提升當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境效益，又能夠有效提升寧夏環(huán)境的經(jīng)濟(jì)效益，從而形成生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展良性循環(huán)的局面。

（三）生態(tài)補(bǔ)償立法是提升相關(guān)制度經(jīng)驗(yàn)法律效力的重要路徑

寧夏關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫仁窃趪?guó)家有關(guān)制度的框架下逐漸形成的，目前，主要有生態(tài)公益林補(bǔ)償制度、草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以及礦山環(huán)境治理和恢復(fù)保證金制度、水權(quán)轉(zhuǎn)換生態(tài)補(bǔ)償制度等。這些制度主要為政策性文件形式，而以往以政策性文件為主的制度模式難以達(dá)到預(yù)期的補(bǔ)償實(shí)效[8]，以地方性立法的形式將寧夏好的經(jīng)驗(yàn)、做法、制度總結(jié)歸納起來(lái)，能夠提升寧夏制度的法律效力，使其成為省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域具有開(kāi)創(chuàng)性作用的相關(guān)立法。這不僅對(duì)生態(tài)補(bǔ)償會(huì)起到規(guī)范、引導(dǎo)、推動(dòng)作用，有效促進(jìn)寧夏生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而且能夠在全國(guó)發(fā)揮良好的示范引領(lǐng)作用，為其他省份的生態(tài)補(bǔ)償立法提供有益的借鑒，是對(duì)全國(guó)性生態(tài)補(bǔ)償立法的有益探索。

三、寧夏生態(tài)補(bǔ)償立法的基本構(gòu)想

事實(shí)上，我國(guó)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐和制度建設(shè)已有近20 年時(shí)間，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕愋投家迅采w，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕贫润w系已經(jīng)成型，生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟钜惨焉钊肴诵?，“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，事實(shí)上已經(jīng)在某種程度上得到了應(yīng)用，只不過(guò)還缺乏對(duì)該制度的理論分析和精確設(shè)計(jì)”[9]。寧夏完全可以借鑒我國(guó)已有的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，因地制宜，制定出適應(yīng)寧夏區(qū)情、滿足寧夏需要的生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)。

（一）寧夏生態(tài)補(bǔ)償立法的定位

生態(tài)補(bǔ)償立法的定位涉及的主要問(wèn)題是進(jìn)行綜合性立法還是單項(xiàng)立法，綜合性立法如同《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》一樣，制定一部統(tǒng)一的《寧夏生態(tài)補(bǔ)償條例》，其內(nèi)容包含生態(tài)公益林補(bǔ)償、水資源補(bǔ)償、濕地補(bǔ)償、風(fēng)景名勝區(qū)補(bǔ)償?shù)容爡^(qū)范圍內(nèi)各種類型的補(bǔ)償；單項(xiàng)立法則是只針對(duì)其中的一種類型進(jìn)行立法，例如制定專門的《寧夏公益林生態(tài)補(bǔ)償條例》《寧夏草原生態(tài)補(bǔ)償條例》等等。

從立法成本的角度來(lái)看，綜合性的生態(tài)補(bǔ)償立法顯然成本更低，涵蓋范圍更寬泛，一次立法所發(fā)揮的法律效果更全面；但從立法技術(shù)角度來(lái)看，單項(xiàng)立法更具針對(duì)性，其內(nèi)容往往更具可操作性，由此發(fā)揮的法律效果更直接、更具體，可能產(chǎn)生更好的社會(huì)作用。

從寧夏人大常委會(huì)現(xiàn)階段的立法工作實(shí)際來(lái)看，每年最多能夠通過(guò)一至兩部環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)，如果僅僅是單項(xiàng)立法，要覆蓋生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鱾€(gè)領(lǐng)域，可能在整個(gè)十三五規(guī)劃期間都不一定能夠?qū)崿F(xiàn)，顯然，這樣的立法進(jìn)度不能適應(yīng)寧夏生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的需要，而且也難以發(fā)揮綜合性立法所產(chǎn)生的全國(guó)性的影響。如果是綜合性的立法，就會(huì)避免立法進(jìn)程被拉長(zhǎng)的問(wèn)題，而且能夠產(chǎn)生全面的、更加深刻的社會(huì)影響和良好的法律效果。因此，寧夏生態(tài)補(bǔ)償立法更宜采取綜合性立法的形式，可以定名為《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《寧夏生態(tài)補(bǔ)償條例》）。

（二）《寧夏生態(tài)補(bǔ)償條例》的立法模式

生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎Ｊ?，主要指的是生態(tài)補(bǔ)償是采用市場(chǎng)主導(dǎo)還是政府主導(dǎo)的模式。市場(chǎng)主導(dǎo)主要是在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上采用市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)姆椒╗10]，這種模式是一種主要建立在平等自愿基礎(chǔ)上的橫向補(bǔ)償關(guān)系，該模式雖然更能與實(shí)際情況相吻合，更能滿足被補(bǔ)償者的需要，例如世界水域治理的典型案例——厄瓜多爾首都基多市的水資源保護(hù)基金（FONAG），以信托基金這一市場(chǎng)化的形式關(guān)注到了不同利益主體的權(quán)利，規(guī)定了更為豐富的合同內(nèi)容，使地方水資源得到了較好的保護(hù)，并實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)償對(duì)象在保護(hù)水資源過(guò)程中的利益[11]。但是由于市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償需要一定的市場(chǎng)運(yùn)作基礎(chǔ)和環(huán)境，并且補(bǔ)償?shù)男问胶蛡€(gè)案情況復(fù)雜多樣，補(bǔ)償?shù)某杀竞碗y度相對(duì)較高，難以通過(guò)法律的形式規(guī)定補(bǔ)償主體間的統(tǒng)一權(quán)利和義務(wù)，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)尚顯不足、市場(chǎng)發(fā)育水平較低的寧夏等中西部省區(qū)來(lái)說(shuō)更是如此。但作為生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的方向，市場(chǎng)化的補(bǔ)償仍有必要在立法中予以規(guī)定，如《寧夏生態(tài)補(bǔ)償條例》可對(duì)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)作的形式，基本原則，資金的來(lái)源和使用、監(jiān)督管理等做出規(guī)定，以法律的形式逐步培育市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償模式，并保障其健康運(yùn)行。

另一種模式就是政府主導(dǎo)模式。這種模式解決了補(bǔ)償主體的問(wèn)題，即以政府為補(bǔ)償主體，由政府出資，對(duì)因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中受到限制的主體進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償對(duì)象不僅包括個(gè)人，例如對(duì)生態(tài)公益林擁有產(chǎn)權(quán)并進(jìn)行保護(hù)、建設(shè)的個(gè)人，還應(yīng)當(dāng)包括符合法定條件的企事業(yè)單位、其他組織和政府，例如上下游之間的流域生態(tài)補(bǔ)償主要以轄區(qū)內(nèi)的地方政府為補(bǔ)償對(duì)象。政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式具有較強(qiáng)的可行性，能夠解決市場(chǎng)主導(dǎo)模式下難以解決的問(wèn)題，通過(guò)政府主導(dǎo)，能夠強(qiáng)力推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行，從而解決誰(shuí)來(lái)做、做什么、怎么做的問(wèn)題，生態(tài)補(bǔ)償立法的法律效力及其所要實(shí)現(xiàn)的生態(tài)效益和社會(huì)效益可以得到充分的法律保障。同時(shí)，政府主導(dǎo)也不排斥市場(chǎng)參與，甚至不排除以市場(chǎng)主體作為補(bǔ)償主體，例如寧夏的水權(quán)轉(zhuǎn)換生態(tài)補(bǔ)償，在政府的主導(dǎo)下，由水權(quán)的受讓者付費(fèi)，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)灌溉方式進(jìn)行節(jié)水改造，節(jié)約下來(lái)的水資源用于寧東等工業(yè)基地的工業(yè)用水，這種新型生態(tài)補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境、工業(yè)、農(nóng)業(yè)多贏的局面[12]，雖然實(shí)際出資的主要是企業(yè)，但是政府發(fā)揮的組織、引導(dǎo)、規(guī)范作用，卻是水權(quán)轉(zhuǎn)換生態(tài)補(bǔ)償取得成功的關(guān)鍵。

當(dāng)然，政府主導(dǎo)模式也有其弊端，例如政府推行生態(tài)補(bǔ)償可能習(xí)慣于“一刀切”的補(bǔ)償方式，容易忽視補(bǔ)償中的個(gè)體情況。為此，在起草《寧夏生態(tài)補(bǔ)償條例》的過(guò)程中不僅要搞好調(diào)查研究，科學(xué)合理地制定好實(shí)體制度，而且要設(shè)計(jì)好生態(tài)補(bǔ)償?shù)某绦蛑贫?，建立起完整的申?qǐng)、審查、補(bǔ)償方案的確定、公示、異議、復(fù)核的補(bǔ)償程序，對(duì)于符合法定條件的，還應(yīng)該賦予補(bǔ)償對(duì)象必要的行政救濟(jì)權(quán)利，包括申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟制度，都應(yīng)當(dāng)在生態(tài)補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)中得到體現(xiàn)?？傊?，在全面依法治國(guó)背景下，用法治方式和法治思維來(lái)解決問(wèn)題的基本理念就是，任何爭(zhēng)議都應(yīng)該在法律框架下解決，生態(tài)補(bǔ)償也不例外。

（三）《寧夏生態(tài)補(bǔ)償條例》的主要內(nèi)容

作為一個(gè)綜合性的立法，《寧夏生態(tài)補(bǔ)償條例》包含的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是綜合的、全面的，但也不是面面俱到、包羅無(wú)遺，什么都要顧及。因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償涉及生態(tài)環(huán)境資源的所有領(lǐng)域，對(duì)于寧夏實(shí)際意義不大的環(huán)境資源方面的生態(tài)補(bǔ)償，自然不必包括；寧夏目前尚未有急切需要的領(lǐng)域也可以不必涉及，例如在《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》中的水稻田生態(tài)補(bǔ)償，在蘇州可以規(guī)定，因?yàn)樘K州作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)成為在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域需要重點(diǎn)扶持和保護(hù)的產(chǎn)業(yè)，而對(duì)于寧夏這樣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)的生態(tài)意義相對(duì)于其經(jīng)濟(jì)意義來(lái)說(shuō)退居其次，讓寧夏這樣一個(gè)財(cái)力薄弱的西部省區(qū)對(duì)水稻進(jìn)行補(bǔ)償顯然已經(jīng)超出其能力范圍。根據(jù)寧夏的實(shí)際，納入《寧夏生態(tài)補(bǔ)償條例》領(lǐng)域的應(yīng)主要包括生態(tài)公益林、草原、礦產(chǎn)資源、濕地、水資源和環(huán)境空氣質(zhì)量等領(lǐng)域。

結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鲜鲋饕I(lǐng)域，《寧夏生態(tài)補(bǔ)償條例》的結(jié)構(gòu)可以包括總則、公益林生態(tài)補(bǔ)償、草原生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償、水資源生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償、補(bǔ)償程序與監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容。這一結(jié)構(gòu)幾乎涵蓋了現(xiàn)階段寧夏有必要開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃蓄I(lǐng)域，以各類生態(tài)補(bǔ)償制度為條例的主要內(nèi)容，以“總則—補(bǔ)償制度—法律責(zé)任”為條例的基本結(jié)構(gòu)，形成結(jié)構(gòu)完整、層次清晰、內(nèi)容全面的法規(guī)整體。

總則部分，應(yīng)當(dāng)包括立法目的、適用范圍、生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體的界定、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制等內(nèi)容?？倓t的內(nèi)容對(duì)條例應(yīng)能發(fā)揮提綱挈領(lǐng)、綱舉目張的作用，并能夠?qū)l例的立法、司法和執(zhí)法起到指引和規(guī)范作用。補(bǔ)償原則應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)、受益者付費(fèi)、保護(hù)者和受損者得到補(bǔ)償?shù)脑瓌t，堅(jiān)持公平、適度、高效、協(xié)調(diào)補(bǔ)償?shù)脑瓌t[13]，使生態(tài)補(bǔ)償有利于實(shí)現(xiàn)不同群體之間的環(huán)境公平，有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步相互協(xié)調(diào)發(fā)展。

在條例的主體部分——各領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償制度方面，主要涉及補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償資金的分配使用等內(nèi)容。補(bǔ)償主體的義務(wù)是依照確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供補(bǔ)償，而補(bǔ)償對(duì)象的義務(wù)則是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，包括“不作為”的義務(wù)，即不損害補(bǔ)償范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，也包括“作為”的義務(wù)，如植樹(shù)造林可以獲得補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆绞街饕琴Y金補(bǔ)償，特殊情況下可能包括物質(zhì)補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償，但應(yīng)當(dāng)限定其適用范圍、適用條件和補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果，確保補(bǔ)償落到實(shí)處。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合補(bǔ)償對(duì)象的受損情況和當(dāng)?shù)氐娜司杖?、補(bǔ)償主體的承受能力，不能實(shí)行“一刀切”[14]。此外，在補(bǔ)償對(duì)象是集體的情況下，應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)償資金的分配使用確立必要的制度，確保補(bǔ)償資金的分配使用公平合法，科學(xué)明確，具有可操作性，同時(shí)還要注意防止在生態(tài)補(bǔ)償中有尋租和腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

補(bǔ)償程序制度的總體目標(biāo)是確保補(bǔ)償程序的公平、公正和公開(kāi)，因?yàn)橹挥泄?、公正、公開(kāi)的補(bǔ)償程序才可能保障每一個(gè)相關(guān)主體在生態(tài)補(bǔ)償中的受補(bǔ)償權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)牧⒎康摹３绦虻墓菍?shí)現(xiàn)實(shí)體公正最可能的方式，也是化解爭(zhēng)議、定紛止?fàn)幍淖钣行緩健?/p>

法律責(zé)任是指補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象及其他相關(guān)主體因違反包括《寧夏生態(tài)補(bǔ)償條例》規(guī)定的法定義務(wù)所應(yīng)承受的不利的法律后果。只有讓每一條義務(wù)性的規(guī)定都有相應(yīng)的法律責(zé)任條款做后盾，這樣的制度才具有可行性和可操作性，才可能使守法者的權(quán)益得到保障，使違法者的行為受到懲罰，使整個(gè)條例真正成為一部管用和好用的寧夏生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉ā?/p>