周 天,朱 杰

(北京市交通委員會交通綜合治理處，北京 100073)

城市道路護欄是我國城市公共空間常見公共服務(wù)設(shè)施之一，其核心作用是提高交通安全和秩序，減少交通傷亡和擁堵[1],同時還是城市空間環(huán)境的組成部分，承載著城市形象[2].李磊[3]曾以北京市二環(huán)路景觀發(fā)展為對象，論述了城市交通護欄存在的必要性，并指出交通護欄的輔助作用可在一定程度上維持交通秩序提高交通運行效率.然而道路交通護欄的過度使度或錯誤使用，反而會降低出行效率、損害城市形象，甚至帶來嚴重安全隱患.本文基于北京市道路護欄設(shè)施的優(yōu)化調(diào)整實踐工作，提出管理模式與發(fā)展建議，為其他城市優(yōu)化城市生活空間、提高城市品質(zhì)提供借鑒.

1 北京道路護欄使用與問題

1.1 道路護欄發(fā)展基本歷程

從80年代開始北京市開始逐步使用道路護欄，至今已經(jīng)30多年的歷史.最初道路護欄放置在道路中間以分割行車方向，常見類型為水泥隔離墩，主要特點是制作簡單、成本低且不宜移動具有防盜屬性，但也占地空間大、視覺美觀性差.90年代中期，隨著工業(yè)生產(chǎn)能力的提升，鐵棒、鐵管、鑄鐵、不銹鋼等鐵藝護欄逐漸出現(xiàn)，但基本是把鋼鐵材料進行簡單焊接，制作工藝、設(shè)計工藝均較差，導致該時期的護欄耐用性差、維護成本高.從2006年起，PVC(塑鋼)護欄以較低的成本、一定的設(shè)計美觀性得到了大幅度推廣，但是該類護欄存在易老化、易褪色、低溫脆化的缺點，也阻礙了進一步使用.直到推出耐低溫、耐氧化的鍍鋅鋼制護欄，城市護欄在質(zhì)地上逐步穩(wěn)定，轉(zhuǎn)向于美學角度的設(shè)計思考[4-5].由于社會經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)不同，以上各種護欄仍然存在于城市不同空間.北京市道路空間常見護欄有鐵藝護欄、PVC護欄和鍍鋅護欄.

工業(yè)制造水平的提升推動了護欄制作工藝與材料的轉(zhuǎn)變，相比以往我國城市道路護欄設(shè)施逐漸向美觀、輕質(zhì)量、小體量、易于維護等方向發(fā)展.在實際功能上，護欄除了分割車流減少干擾外，還有塑造城市街區(qū)、增加街道景觀的功能，城市護欄已經(jīng)成為城市家具的一部分，是城市精細化管理、提升城市品位的設(shè)施類型.

1.2 道路護欄建設(shè)依據(jù)

在北京市道路空間中，通常依據(jù)我國國家標準《城市道路交通設(shè)施設(shè)計規(guī)范》來明確道路分隔設(shè)施設(shè)置位置，常見情形有：主干路、次干路等交通干線若未設(shè)置中央綠化隔離帶，將通過設(shè)置中央隔離護欄來維護通行秩序；當機動車道和非機動車道共面，且非機動車流量較大時，多數(shù)路段通過設(shè)置機非護欄來維護通行秩序；大型公共場所出入口、人行天橋等人流匯聚區(qū)的車行道邊，平面交叉口范圍內(nèi)人行道等多數(shù)點位，一般沿路緣石設(shè)置行人隔離欄.

但是在護欄分隔設(shè)施設(shè)計上，既有規(guī)范僅對分隔設(shè)施的高度、結(jié)構(gòu)、顏色等進行要求，對其安全性要求較少.然而，在設(shè)計與設(shè)置交通護欄時應(yīng)遵守安全性、保護性2項基本原則.同時，由于公共設(shè)施的質(zhì)量和管理不善而引起的事故傷害，我國《國家賠償法》也明確規(guī)定國家或管理部門應(yīng)給予相應(yīng)的賠償，強化了交通護欄等公共設(shè)施的關(guān)注.相比公路體系中成套的安全設(shè)施設(shè)計規(guī)范，包括《中華人民共和國道路交通安全法》《公路路基設(shè)計規(guī)范》《公路護欄設(shè)置規(guī)范》《公路交通安全設(shè)施設(shè)計規(guī)范》《公路交通安全設(shè)施設(shè)計細則》等，城市道路護欄設(shè)計存在規(guī)范體系的不足.

1.3 道路護欄使用存在的問題

交通護欄作為一種容易實施且管理效果易見的交通管理措施，能明顯提升交通秩序.但隨著護欄數(shù)量日益增多，在城市精細化治理的背景下，其效果背道而馳，各類問題也逐漸顯現(xiàn).經(jīng)實踐統(tǒng)計，問題如下.

1) 為保障機動車的通行效率，在路口人行橫道上擺放著隔離護欄，增加行人通行難度；路側(cè)施劃停車位同時增設(shè)機非隔離護欄，機動車進出車位時需占用整條非機動車道，給非機動車通行安全帶來較大隱患，說明“車本位”的管理理念仍影響著管理手段.護欄位置的設(shè)置應(yīng)以保護行人為基本出發(fā)點，而非以阻礙行人通行、提高機動車通行效果為目標.

2)為防止占道停車，每條車道均設(shè)隔離護欄，以“物防”的方式代替法制建設(shè).將城市道路空間進行人為割裂，降低了道路運輸效率，損害了城市形象.占道停車更多時候是公眾的無奈之舉，應(yīng)在強化法制、加強教育、提高供給等方面開展防治工作，強硬的安裝物力護欄設(shè)施能較好達到減少停車的效果，但卻與城市精細化治理的理念背道而馳.

3)為減少行人橫向穿行，在具有機非隔離設(shè)施的基礎(chǔ)上，進一步增加具有一定高度的隔離護欄，方便了管理，提升了秩序，但是道路空間使用的壓抑感也成為公眾的詬病，降低了街區(qū)的活力.管理者應(yīng)該認識到行人橫穿馬路是個人素養(yǎng)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綜合作用下的結(jié)果，應(yīng)從教育引導、完善設(shè)施等方面入手，減少橫穿馬路現(xiàn)象的發(fā)生.

4)為減少路側(cè)停車、防止占道經(jīng)營，在狹窄的人行便道上設(shè)置隔離護欄，用護欄將完整的步行空間切分成多個部分，降低步行環(huán)境質(zhì)量.步行空間中設(shè)置過多的物力護欄，除在步行環(huán)境品質(zhì)上帶來負面效應(yīng)，也增加了潛在的安全隱患.步行空間中行人較多，不慎跌倒卡在護欄中間的現(xiàn)象時有發(fā)生，城市管理者需要加強這方面的意識.

城市護欄不應(yīng)是城市道路空間秩序治理的萬能藥方，需要根據(jù)實際問題尤其是城市發(fā)展過程中的問題審慎對待，將城市精細化治理、以人為本的理念貫徹至整個治理環(huán)節(jié)，應(yīng)更加意識到護欄過度使用給城市帶來的不良影響，從多維度思考提供解決策略.

1.4 道路護欄安全性問題

使用隔離護欄基本出發(fā)點是維護交通秩序、保障通行安全，然而由于護欄的不合理設(shè)計，又使得護欄自身成為一種安全隱患[6].對由于護欄引起的傷亡事故報道進行梳理，如表1所示.

表1 城市護欄安全事故記錄表

護欄雖作為安全的保障，但由于樣式設(shè)計時考慮不足，導致其成為安全隱患也在逐步得到重視.尤其是鐵藝“U”型護欄，由于其間距為8～10 cm，剛好與人體頸部寬度一致，不慎卡入其中會導致窒息.另外，城市中常見的PVC護欄雖然沒有“U”型護欄能卡住頸部的風險，但是由于其存在橫桿的設(shè)計，在機動車不慎撞壞護欄時，護欄橫桿容易插入車輛內(nèi)部空間，產(chǎn)生致命隱患[7].高速公路的護欄防護性已得到了行業(yè)研究的重視，然而由于城市道路交通流運行速度偏低，護欄安全性還沒有得到足夠重視，需要在安全功能上強化設(shè)計與設(shè)置.超速、罪酒、情緒失控等原因?qū)е埋{駛失誤帶來交通事故，責任人有著不可推卸的責任，但是過錯理應(yīng)承受何等程度的懲罰沒有合理的分析.也就是我國城市交通事故處理中缺乏對責任人的保護意識，導致安全事故產(chǎn)生后更多聚焦于如何處罰責任人，而非改善事故要素，也是造成我國護欄設(shè)施安全水平較低的因素.

2 城市道路護欄治理策略

2.1 我國城市道路護欄現(xiàn)狀問題致因分析

對比國外街道的護欄設(shè)施，東京護欄設(shè)施在設(shè)計上具有簡潔明快的特點，功能上不僅能起到分割效果，還與街頭座椅相結(jié)合，起到了復合利用街道空間的效果，也能留住行人駐足增加街道活力；法國、美國等街道由于行人與非機動車較少，街道很少設(shè)置護欄，力求構(gòu)建開放的街道空間.少部分地鐵出入口會有部分護欄，但在設(shè)計形式和顏色上能與街道整體風貌有機融合[8].然而，我國道路中存在道路橫向?qū)挾却?、縱向間距長、混行交通量大等固有屬性，再加上公眾守法意識淡薄，行人橫穿馬路、占道經(jīng)營、占道停車等行為難以杜絕，在這一階段道路管理者設(shè)置護欄進行硬性隔離也是一種無奈的選擇.

對比我國香港，由于城市用地緊張，道路較為狹窄、沿線道路設(shè)施密度較大，且大部分建筑物離道路較近，日式、港式護欄設(shè)計是以保護道路兩側(cè)建筑物和人員為目的，所以護欄更多設(shè)置在道路兩側(cè)；美國是典型的車輪上國家，其對道路護欄研究則是以保護車內(nèi)人員為主，通過碰撞實驗積累了豐富的經(jīng)驗和研究素材，體現(xiàn)了“以人為本”的人性化設(shè)計理念.

從我國當前實踐來看，對于城市交通護欄的設(shè)計尺寸、樣式、安全性等尚未出臺相應(yīng)的標準規(guī)范，也導致護欄樣式選擇與設(shè)置約束性差、亂象多.

2.2 我國城市道路護欄治理演變

城市道路護欄是城市道路公共服務(wù)設(shè)施的重要組成部分，承載交通功能的同時也承載城市形象.針對當前城市護欄在設(shè)置與設(shè)計上存在的問題，筆者提出以下治理路徑.

2.2.1 遵照標準回歸本源，對既有位置不合理護欄做減法處理

利用新的科技手段，加大對道路違停、隨意掉頭左轉(zhuǎn)、闖紅燈、變道加塞、橫穿馬路等交通違法行為的查處力度，提高公眾守法意識.將道路交通管理由原來的物理防范轉(zhuǎn)化為技術(shù)防范和法治防范，減少非必要道路護欄的設(shè)置.對存量護欄進行拆除時，應(yīng)該綜合研究具體路段道路交通實際情況，在確保交通安全的前提下進行.首先，應(yīng)明確撤除標準，分類制定隔離護欄優(yōu)化撤除標準.城市快速路系統(tǒng)、主次干道路中及路口范圍、交通事故常發(fā)與易發(fā)地帶應(yīng)強化隔離；學校、醫(yī)院、口岸、碼頭、交通樞紐、公交車站、城中村等人流與車流易交織區(qū)域，非機動車道或人行道高于邊側(cè)地面，行人有跌落危險的路段應(yīng)重點分析防設(shè).車行道上隔離護欄(中心隔離護欄和機非隔離護欄)實施大幅減量；人行步道及外側(cè)公共空間(包括綠地、廣場等)，除特殊道路(區(qū)域)隔離護欄、濱水安全隔離護欄以外，原則上不設(shè)置隔離護欄；城市道路綠化隔離帶原則上不設(shè)置隔離護欄；寬度小于10 m的道路及兩側(cè)，原則上不設(shè)置隔離護欄.

其次，要分步驟分區(qū)域進行，并不斷反饋完善拆除標準.按照減量撤除與交通標線替欄、綠化替欄相結(jié)合的模式，組織開展隔離護欄優(yōu)化撤除工作.城市中心城區(qū)和關(guān)鍵步行區(qū)域可優(yōu)先開展，并及時總結(jié)先行試點的經(jīng)驗和做法，為優(yōu)化撤除及后續(xù)管理奠定工作基礎(chǔ)后推廣實施.

最后，要強化后續(xù)管理，保障工作成效.按照“誰主管，誰統(tǒng)籌”的原則，對優(yōu)化撤除后的存量隔離護欄建賬管理，明確權(quán)屬主體，加強日常養(yǎng)護，始終保持干凈整潔.重大活動保障和應(yīng)急搶險等工作需設(shè)置臨時隔離護欄的,工作結(jié)束后要及時撤除.

2.2.2 以人為本強化設(shè)計，積極推進護欄安全性與景觀性設(shè)計

道路護欄的安全性是基本要求，但是由于發(fā)展階段屬性的限制，我國城市對此關(guān)注較少；道路護欄景觀性是城市社會發(fā)展到一定階段的必然需求.當下的道路護欄安全性與景觀性差，不能滿足北京市面向和諧宜居之都的發(fā)展定位，由此筆者也提出以下發(fā)展建議：

1)多學科融合的安全設(shè)計.從目前來看城市護欄設(shè)計多來源于設(shè)計藝術(shù)專業(yè)的設(shè)計人員，設(shè)計人員應(yīng)與道路交通工程人員進行溝通與交流，綜合考慮道路交通條件，明確道路工程設(shè)計與運營管理規(guī)范，將護欄的防護功能、導向功能等融入道路生命周期的理念，適應(yīng)道路建設(shè)、運營和維護各個階段.

2)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的景觀融合設(shè)計.城市護欄作為城市家具的重要組成部分，應(yīng)用周邊道路環(huán)境相協(xié)調(diào)，應(yīng)體現(xiàn)城市人文形態(tài)與歷史風貌.設(shè)計人員需要深刻了解城市、街區(qū)歷史，在安全性保障的前提下完成護欄的設(shè)計工作.

3 結(jié)束語

城市道路護欄是我國城市在道路管理技術(shù)條件不足、管理理念落后、公眾守法意識淡薄發(fā)展階段的一種管理模式的選擇，對于提高道路秩序與運行效率起到了積極作用.但是隨著發(fā)展狀態(tài)的變化，城市交通由以往的滿足通勤向提高品質(zhì)方向發(fā)展，交通護欄的合理使用成為城市管理的新議題.本文立足北京市護欄管理工作實踐，對城市道路護欄存在的問題及致因進行分析，并指出城市道路護欄管理工作的具體路徑，旨在供國內(nèi)其他城市管理人員借鑒參考.