王晨佳

關(guān)鍵詞：行政約談;運行機制;法律特性

隨著法治型、服務(wù)型政府的改革不斷深入，行政機關(guān)積極轉(zhuǎn)變行政職能，更新執(zhí)法理念，一系列更具有民主特質(zhì)的執(zhí)法方式應(yīng)運而生。在系列執(zhí)法方式中，行政約談以其良性互動的行為模式在行政管理實踐中得到越來越頻繁的應(yīng)用，逐漸成為政府柔性管理的代名詞。

作為一項彰顯和表達建設(shè)服務(wù)型政府理念的法律制度，行政約談有其自身的法律特性。明確行政約談的法律特性將成為研究行政約談的前提性、關(guān)鍵性問題。

行政約談制度的法律框架

制度源起

2002年遼寧省地方稅務(wù)局頒布的《關(guān)于開展外籍人員個人所得征稅約談工作的通知》，提出以約談方式開展對外籍人員個人所得稅的征收工作。[1]這是“約談”在國家文件中的首次出現(xiàn)，此時的“約談”僅是遼寧省地方稅務(wù)局為引導外籍人員遵守我國的稅收法律法規(guī)而采用的靈活性征稅管理措施。

后因此種注重與行政相對人相約談話的執(zhí)法手段成效顯著，各地紛紛效仿，相繼出臺有關(guān)“約談”的規(guī)范性文件。行政約談在藥品管理、疫苗管理、食品安全、大氣污染防治、土壤污染防治、水污染防治、網(wǎng)絡(luò)安全、生產(chǎn)安全等與國計民生密切相關(guān)的社會規(guī)制領(lǐng)域全面鋪開。直至2015年《中華人民共和國食品安全法》的頒布，行政約談才得以被正式立法吸納。

法律規(guī)范

目前，雖然尚無有關(guān)行政約談制度的統(tǒng)一立法，但隨著行政實踐的發(fā)展，一些法律文件中已相繼出現(xiàn)了有關(guān)約談制度的規(guī)定。從規(guī)范性文件到被正式立法吸收，大致將經(jīng)歷如下過程：國務(wù)院各部門頒布規(guī)范性文件，具體規(guī)定某一領(lǐng)域試行行政約談，地方政府及其工作部門按照中央規(guī)范性文件的指引，相繼頒布地方的規(guī)范性文件規(guī)定行政約談制度。隨著各地規(guī)范性文件的頒布，經(jīng)過不斷實踐，該領(lǐng)域行政約談制度趨向于成熟，并最終被立法吸收。

法律制度層面。以“約談”為關(guān)鍵詞進行全文檢索，目前我國明確對約談進行規(guī)定的法律文件有10部。遺憾的是，我國尚未出臺有關(guān)約談制度的統(tǒng)一立法。[2]僅有的法律文件中有關(guān)約談制度的描述基本僅限于約談主體與約談情形，且規(guī)定的內(nèi)容相當簡單。例如：《中華人民共和國大氣污染防治法》中雖然規(guī)定了約談，但規(guī)定相對來說較為籠統(tǒng)，不夠細致。

行政法規(guī)層面。以“約談”為關(guān)鍵詞進行全文檢索，目前僅有4部行政法規(guī)對約談進行了明確規(guī)定，以上文件中有關(guān)約談制度的規(guī)定基本延續(xù)了法律層面的特點。

規(guī)范性文件層面。有關(guān)約談制度的規(guī)定大多散見于中央及地方的規(guī)范性文件中。截至目前，僅以“約談”為關(guān)鍵詞進行標題檢索，中央層面的規(guī)范性文件便有16部，地方層面的規(guī)范性文件更是多達265部，涉及煤礦、電力、鐵路公路運輸、文物保護、互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)、環(huán)境保護、社會組織登記管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等多個領(lǐng)域。

相較于法律、行政法規(guī)層面，上述法律文件中有關(guān)約談制度的規(guī)定更加完整、具體。從約談的內(nèi)涵出發(fā)，對約談的啟動、實施、終結(jié)三個環(huán)節(jié)都進行了細致規(guī)定，涉及約談情形、約談對象、約談主體、結(jié)果公布等多方面的內(nèi)容。

但是由于缺乏約談制度的統(tǒng)一立法，各地、各部門規(guī)范性文件的規(guī)定呈現(xiàn)出碎片化、零星狀的發(fā)展趨勢，甚至在同一問題上存在齟齬之處。例如：《福建省社會組織行政執(zhí)法約談辦法》和《廈門市建設(shè)工程安全生產(chǎn)警示通報和約談制度》，兩者雖都規(guī)定行政約談的結(jié)果不得代替行政處罰，但前者規(guī)定約談結(jié)果可以作為行政處罰的參考依據(jù)，而后者并未如此規(guī)定。

行政約談的運行過程

任何一項制度都具有獨特的運行過程和法律特性，行政約談作為一項應(yīng)實踐需求而生的執(zhí)法方式，更應(yīng)當如此，[3]明晰行政約談的運行過程是研究行政約談法律特性的前提。

約談范圍的確定

根據(jù)前文所述，目前我國對于行政約談制度的立法層級較低，法律、行政法規(guī)中大多簡單提到約談情形而并未對其展開具體規(guī)定，規(guī)范性文件是行政約談情形規(guī)定的主要載體，幾乎涵蓋了各個領(lǐng)域，運用范圍相當之廣。

盡管規(guī)制領(lǐng)域繁多，規(guī)制任務(wù)不一，行政機關(guān)在更多時候仍舊傾向于選擇行政約談對各類現(xiàn)象進行規(guī)制。[6]通過對現(xiàn)有規(guī)范的梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國采用分級分類約談，約談主體多樣，約談領(lǐng)域繁雜，約談情形通常以“正面列舉+兜底條款”的形式呈現(xiàn)。

以約談主體為標準進行劃分，可以將約談分為市場約談與科層約談。[4]市場約談是指行政機關(guān)在市場監(jiān)管的過程中約談企業(yè)，其反映的是外部法律關(guān)系。科層約談是指行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間的約談模式，反映的是內(nèi)部法律關(guān)系。[5]市場約談是強調(diào)外部法律效力的市場監(jiān)管工具;科層約談更加強調(diào)上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的工作進行指導。[7]但無論是科層約談還是市場約談，約談主體均是具有行政管理權(quán)限的機關(guān)對其下級行政機關(guān)或者轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位進行行政管理的措施。

如前述，雖然現(xiàn)有規(guī)范中約談領(lǐng)域繁雜，但經(jīng)過梳理可以發(fā)現(xiàn)每個領(lǐng)域中約談的適用范圍有其共通之處。以結(jié)果為導向，可以分為以下兩類：一是已經(jīng)發(fā)生性質(zhì)嚴重、社會影響惡劣的事故或事件;二是將要發(fā)生性質(zhì)嚴重、社會影響惡劣的事故或事件。換而言之，約談對象已經(jīng)或?qū)⒁l(fā)生的違法行為及其違法程度是影響約談范圍的主要因素[6]。

約談過程注重平等協(xié)商

雖然行政約談制度尚未達到體系化的程度，但現(xiàn)有的關(guān)于約談的法律文件無一不重視約談過程中平等協(xié)商環(huán)境的構(gòu)建。平等協(xié)商是指行政主體針對特定的事項與被約談?wù)呓⑵降鹊膶υ捚脚_，勸導其履行義務(wù)。[7]例如：《中華人民共和國水污染防治法》第20條規(guī)定“對超過重點水污染物排放總量控制指標或者未完成水環(huán)境質(zhì)量改善目標的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當會同有關(guān)部門約談該地區(qū)人民政府的主要負責人?！薄稄V東省市場監(jiān)管條例》第31條規(guī)定“市場監(jiān)管部門對情節(jié)輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的違法行為以發(fā)布于行政處罰的，可以采取提醒、約談、告誡等方式實施監(jiān)管?！?/p>

由上述規(guī)范性文件可知，行政約談在實踐中的主要表現(xiàn)為“提醒勸誡、通報問題、查找原因、宣傳法規(guī)”等形式，[1]行政約談的目的不在于強調(diào)行政機關(guān)與行政相對人之間的不平等地位，而在于建立起雙方平等溝通的渠道，允許相對人主動參與到行政決策中，通過合理的對話，使得相對人的理由能夠被有效表達，并進行理性權(quán)衡，以“最能體現(xiàn)法律目標”的方式來對社會進行管理7。

約談結(jié)果的實現(xiàn)

前文所述，當代中國的食品藥品監(jiān)管、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，約談工具被大量運用。在各類正式懲戒機制之外，行政約談通過勸導、建議等手段，以較低的成本替代性地發(fā)揮了一定程度規(guī)則遵從作用，但是任何規(guī)制方式都有其局限性。[3]因此政府無法寄希望于某一種規(guī)制方式應(yīng)對紛繁復(fù)雜的規(guī)制任務(wù)。為了更好地實現(xiàn)約談效果，政府對多元規(guī)制工具之間的優(yōu)化組合進行了有益探索。

“約談+信用”的制度設(shè)計便是探究多元規(guī)制方式之間組合的一項成果。分析規(guī)范文本可知，在各地的環(huán)境保護、安全生產(chǎn)領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)安全實踐中，大多都將約談與信用懲戒機制進行了政策聯(lián)絡(luò)[8]，食品安全領(lǐng)域便是其中較為典型的制度創(chuàng)設(shè)?！妒称钒踩ā返?14條規(guī)定“……責任約談情況和整改情況應(yīng)當納入食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全信用檔案”。規(guī)范性文件層面依循了法律層面的邏輯。例如：《安徽省食品生產(chǎn)企業(yè)約談制度（試行）》第9條規(guī)定“約談組織單位應(yīng)當將約談記錄、企業(yè)整改情況書面報告等資料存入企業(yè)監(jiān)管檔案?！背酥?，安全生產(chǎn)領(lǐng)域也基本建立起了“約談+信用”的制度模式。例如《揚州市安全生產(chǎn)約談辦法（試行）》第15條規(guī)定“落實整改措施……企業(yè)被約談后，仍然落實整改措施不力，情節(jié)嚴重的，列入黑名單，予以聯(lián)合懲戒?！钡牵捎谛庞靡?guī)制工具本身就存在諸多爭議，學界對其仍保持一種審慎的態(tài)度，就目前來看“約談+信用”的制度設(shè)計模式仍任重道遠。

行政約談的法律特性

以勸導、警示等柔性執(zhí)法方式為手段。如前文所述，約談的過程注重平等協(xié)商，倡導主體之間建立起平等協(xié)商的對話平臺，唯有雙方趨向于合作關(guān)系，才有可能開展有價值的交流。行政機關(guān)通過談話、建議等方式加強與企業(yè)進行平等交流，聽取企業(yè)的意見，宣傳政策法規(guī)，增強企業(yè)法律意識，讓其意識到違反法律的嚴重后果，以此預(yù)防企業(yè)發(fā)生違法行為。[3]

以增強企業(yè)守法意識為目標。經(jīng)過梳理法律法規(guī)可知，行政機關(guān)進行行政約談的主要方式為：約見談話，指出問題，了解情況，給予告誡，提出整改要求并督促整改。但是這些帶有工具性色彩的功能表述并不能凸顯行政約談的核心功能。不同的規(guī)制方式的核心目標和著力點是有所不同的。[3]行政約談的核心功能應(yīng)為促成約談對象主動守法。它并局限于確保約談對象履行法定義務(wù)，更重要的是針對法律未作具體要求的事項展開自我規(guī)制，塑造約談對象的責任主體意識。[9]例如：2020年2月15日，由于鳳凰網(wǎng)存在發(fā)布虛假、低俗的新聞，北京市網(wǎng)信辦對其負責人進行了行政約談，責令其企業(yè)立即停止違法行為。在約談過程中，鳳凰網(wǎng)負責人明確表示將嚴格落實政府機關(guān)的要求，停止更新違規(guī)頻道并關(guān)閉違規(guī)賬號。[10]

以懲罰方式為后盾。根據(jù)“執(zhí)法金字塔”模型，行政約談屬于位于金字塔底部的具有協(xié)商色彩的勸導執(zhí)法手段。只有在該手段失靈時，行政機關(guān)才會向上選擇執(zhí)法手段，逐漸增強執(zhí)法手段的威懾效果。如前文所示，約談的規(guī)制效果具有局限性，需要與其他方式進行優(yōu)化組合，當前的法律文件中也對此進行了有益探索。目前，行政實踐中已創(chuàng)設(shè)了大量“約談+信用”、“約談+懲戒”等執(zhí)法方式，這類復(fù)合的執(zhí)法方式，使得行政變得更加靈活，更加符合當下的行政需求。這類復(fù)合執(zhí)法方式的出現(xiàn)，將行政約談與行政相對人的信用、評獎評優(yōu)資格相連，使得行政約談的法律效果被增強。[8]

雖然當前有關(guān)約談法律規(guī)范并沒有呈現(xiàn)出體系化、類型化等特征，行政約談作為一種更具協(xié)商特點的柔性執(zhí)法手段，其能否具有與行政強制、行政處罰等行為的具有相同的效力等問題也不清晰。但是通過系統(tǒng)整理涉及約談的法律規(guī)范，不難發(fā)現(xiàn)行政約談有其不同于其他行政行為的法律特性，不同性質(zhì)的行政行為應(yīng)受不同規(guī)則的調(diào)整，辨明行政約談的法律特性，是進一步探析行政約談制度的關(guān)鍵。

參考文獻

[1]孟強龍.行政約談法治化研究[J]，行政法學研究，2015（06）：99-117.

[2]邢鴻飛，吉光.行政約談芻議[J]，江海學刊，2014（04）：124-130.

[3]朱新力，李芹.行政約談的功能定位與制度構(gòu)建[J]，國家行政學院學報，2018（04）：91-97.

[4]盧超.社會性規(guī)制中約談工具的雙重角色[J]，法制與社會發(fā)展，2019（01）：144-161.

[5]盧超.互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容監(jiān)管約談工具研究[J]，中國行政管理，2019（02）：41-46.

[6]馬迅，楊海坤.行政約談實效性的保障機制——兼論約談法治化進階[J]，山東大學學報（哲學社會科學版）：2017（01）：79-87.

[7]王虎.風險社會中的行政約談制度：因應(yīng)、反思與完善[J].法商研究，2018（01）：22-29.

[8]周澤中.行政約談的規(guī)制功能及其法治約束[J]，學習論壇，2019（02）：86-95.

[9]冉依依.行政約談制度怎樣走好法治化之路[J]，法治視點，2017（05）：108-109.

[10]國家網(wǎng)信辦指導北京市網(wǎng)信辦約談鳳凰網(wǎng)負責人[EB/OL]，北京網(wǎng)信辦，http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-02/15/c_1125578757.htm.