摘要：隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，農(nóng)地價(jià)值產(chǎn)生了巨大的增值?，F(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償法律制度逐漸完善，但土地增值收益分配不合理問(wèn)題依然存在，其根本原因在于缺乏農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度安排。因此，文章以農(nóng)地發(fā)展權(quán)為切入點(diǎn)，運(yùn)用其理論，以湖南省征地補(bǔ)償為例進(jìn)行研究，完善征地增值收益分配法律機(jī)制，保護(hù)相關(guān)利益主體的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán);征地;土地增值;分配

一、對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)及價(jià)值構(gòu)成的闡釋

（一）對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念闡釋

在我國(guó)，廣義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)包括：在堅(jiān)持農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下， 權(quán)利主體為了追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高效益而進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的權(quán)利或權(quán)利主體將農(nóng)用地改變?yōu)檗r(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)利，或者改變農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)，農(nóng)地被征收為國(guó)家建設(shè)用地的權(quán)利。狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指對(duì)土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)的權(quán)利，即土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人通過(guò)改變農(nóng)地現(xiàn)有用途而獲取的額外收益的權(quán)利。它是從農(nóng)地所有權(quán)派生出來(lái)并可單獨(dú)處分的權(quán)利，既可被土地所有者擁有，也可被非土地所有者使用。在我國(guó)，將農(nóng)村集體所有的土地征收轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的建設(shè)用地，其征地增值收益的理論依據(jù)為狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，征地增值收益分配主要涉及承包農(nóng)戶、農(nóng)村集體、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者、地方政府、用地單位等利益主體。

（二）對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值構(gòu)成闡釋

農(nóng)地價(jià)值是一個(gè)具有社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及商業(yè)等多方面價(jià)值的綜合系統(tǒng)。其中，農(nóng)地社會(huì)價(jià)值主要包括社會(huì)保障和糧食安全保障等并為國(guó)家所擁有，以前我國(guó)部分地區(qū)人民政府的農(nóng)地征收補(bǔ)償已納入了社會(huì)保障價(jià)值，現(xiàn)在已被立法認(rèn)可，如2019年新《土地管理法》四十八條規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)……并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用”。農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價(jià)值表現(xiàn)為農(nóng)地收益和成本之差，并為國(guó)家、農(nóng)村集體及承包農(nóng)戶共同擁有。目前，農(nóng)地征收補(bǔ)償主要體現(xiàn)為農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價(jià)值部分，較少考慮農(nóng)地其他價(jià)值部分。農(nóng)地商業(yè)價(jià)值主要體現(xiàn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值，在我國(guó)也主要為國(guó)家、農(nóng)村集體及承包農(nóng)戶等共同擁有。出于保障糧食安全，國(guó)家實(shí)施農(nóng)地用途管制，不允許農(nóng)民從低收益土地用途轉(zhuǎn)變?yōu)楦呤找嫱恋赜猛?。其?shí)，這限制了農(nóng)地發(fā)展權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)地價(jià)值不能完全實(shí)現(xiàn)。雖然我國(guó)目前無(wú)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的立法規(guī)定，但它是客觀存在的并被大部分學(xué)者認(rèn)可。理論上，關(guān)于其價(jià)值構(gòu)成，孫弘學(xué)者認(rèn)為“土地發(fā)展權(quán)物質(zhì)要素的價(jià)值形態(tài)就是土地發(fā)展權(quán)價(jià)值構(gòu)成。具體包括：用途變更所產(chǎn)生的價(jià)值變化;開(kāi)發(fā)密度變更所產(chǎn)生的價(jià)值變化;體現(xiàn)在用途與開(kāi)發(fā)密度價(jià)值中的區(qū)位價(jià)值差?！?/p>

二、湖南省被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民的征地增值收益分配現(xiàn)狀及原因分析

（一）被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民的征地增值收益分配現(xiàn)狀

本文選取2012年和2018年省會(huì)長(zhǎng)沙市、湘南郴州市和湘北常德市三個(gè)代表地區(qū)，比較其不同年份和不同區(qū)域的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

首先，通過(guò)比較表1和表2省會(huì)長(zhǎng)沙市地區(qū)市區(qū)和長(zhǎng)沙縣兩區(qū)域的被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)：2012年長(zhǎng)沙市市區(qū)Ⅰ區(qū)76000元/畝、Ⅱ區(qū)70000元/畝、Ⅲ區(qū)65000元/畝;長(zhǎng)沙縣Ⅰ區(qū)54700元/畝、Ⅱ區(qū)52600元/畝。2018年長(zhǎng)沙市市區(qū)Ⅰ區(qū)99000元/畝、Ⅱ區(qū)84000元/畝、Ⅲ區(qū)78000元/畝;長(zhǎng)沙縣Ⅰ區(qū)71100元/畝、Ⅱ區(qū)68400元/畝。同一年份征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)沙市市區(qū)標(biāo)準(zhǔn)高于長(zhǎng)沙縣區(qū)域標(biāo)準(zhǔn);同一區(qū)域的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，2018年標(biāo)準(zhǔn)高于2012年標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)比較表1和表2的湘南郴州市地區(qū)市區(qū)和桂陽(yáng)縣兩區(qū)域的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)，2012年郴州市市區(qū)Ⅰ區(qū)55000元/畝、Ⅱ區(qū)48000元/畝、Ⅲ區(qū)40000元/畝;桂陽(yáng)縣Ⅰ區(qū)42000元/畝、Ⅱ區(qū)36400元/畝。2018年郴州市市區(qū)Ⅰ區(qū)715000元/畝、Ⅱ區(qū)62400元/畝;桂陽(yáng)縣Ⅰ區(qū)54600元/畝、Ⅱ區(qū)44800元/畝。同一年份征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，郴州市市區(qū)標(biāo)準(zhǔn)高于桂陽(yáng)縣區(qū)域標(biāo)準(zhǔn);同一區(qū)域的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，2018年標(biāo)準(zhǔn)高于2012年標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)比較表一和表二的湘北常德市地區(qū)市區(qū)和安鄉(xiāng)縣兩區(qū)域的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)：2012年常德市市區(qū)Ⅰ區(qū)60500元/畝、Ⅱ區(qū)52900元/畝;安鄉(xiāng)縣Ⅰ區(qū)44400元/畝、Ⅱ區(qū)39400元/畝。2018年常德市市區(qū)Ⅰ區(qū)76800元/畝、Ⅱ區(qū)67100元/畝;安鄉(xiāng)縣Ⅰ區(qū)57700元/畝、Ⅱ區(qū)51200元/畝。同一年份征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，常德市市區(qū)標(biāo)準(zhǔn)高于安鄉(xiāng)縣區(qū)域標(biāo)準(zhǔn);同一區(qū)域的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，2018年標(biāo)準(zhǔn)高于2012年標(biāo)準(zhǔn)。

然后，通過(guò)比較2012年和2018年省會(huì)長(zhǎng)沙市、湘南郴州市和湘北常德市三個(gè)地區(qū)的被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)：湖南省不同地區(qū)的不同區(qū)域存在不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)且2018年標(biāo)準(zhǔn)比2012年標(biāo)準(zhǔn)均有一定提高，但是湖南省2018年征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，即享有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體和擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民取得的征地增值收益偏低。由此可以得出：湖南省被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民的征地增值收益分配現(xiàn)狀與其他學(xué)者的相關(guān)研究結(jié)果基本一致。我國(guó)目前的土地征收補(bǔ)償范圍太小，農(nóng)民得到的補(bǔ)償是一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如鮑海君、吳次芳研究指出，如果以成本價(jià)為 100%，則擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民只得5%，擁有集體土地所有權(quán)的農(nóng)村集體為25%～30%，而60%～70%為政府及各級(jí)主管部門(mén)所得。

（二）被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民征地增值收益分配不公的根本原因在于缺乏農(nóng)地發(fā)展權(quán)

《憲法》第十條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用?！迸f《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！笨梢?jiàn)，三部法律都沒(méi)有土地發(fā)展權(quán)及其補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。舊《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)地征收補(bǔ)償為被征地農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償，即農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償?！段餀?quán)法》新增了農(nóng)地社會(huì)價(jià)值的規(guī)定，但也沒(méi)有規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值。2019年新《土地管理法》提高了被征地農(nóng)民征地補(bǔ)償，似乎包含了部分農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值，如第四十八條：“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。”“征收土地應(yīng)當(dāng)……并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用”但由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的立法缺失，土地增值收益分配不公平不合理問(wèn)題依然存在。一般來(lái)說(shuō)，將農(nóng)村集體所有土地征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的建設(shè)用地，必然引發(fā)土地價(jià)值巨大增加，但依據(jù)湖南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看， 農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地被征收后，他們所獲得土地補(bǔ)償內(nèi)容并未完全包含農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益部分。由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地所有權(quán)的組成部分，作為農(nóng)地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體理應(yīng)取得較大的征地增值收益。因此，被征地集體組織和農(nóng)民征地增值收益分配不公的根本原因在于缺乏農(nóng)地發(fā)展權(quán)。

三、完善農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下征地增值收益分配法律機(jī)制

（一）政府參與征地增值收益分配

中央政府是國(guó)家公共利益的最大提供者和守護(hù)者，在土地征收過(guò)程中承擔(dān)全國(guó)土地管理和監(jiān)督職能，且站在國(guó)家整體發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略高度，制定并完善土地相關(guān)法律法規(guī)，保護(hù)耕地面積，確保國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全，引導(dǎo)土地資源合理利用，維護(hù)全社會(huì)多方利益。地方政府作為國(guó)家法律政策執(zhí)行者，既要保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，又要執(zhí)行保護(hù)耕地的法律政策。因此，作為國(guó)家代表的人民政府理應(yīng)參與征地增值收益分配，這既是權(quán)利主體享有農(nóng)地糧食安全價(jià)值和農(nóng)地生態(tài)安全價(jià)值的體現(xiàn)，也是政府取得間接投資增值的表現(xiàn)。政府主要是通過(guò)土地稅費(fèi)及土地出讓金的分成等來(lái)實(shí)現(xiàn)增值收益分配。2019年新《土地管理法》第五十五條第二款：“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府?！笨梢?jiàn)，政府分享征地增值收益分配是農(nóng)地發(fā)展權(quán)在立法上一定程度的體現(xiàn)。

（二）被征地農(nóng)村集體參與征地增值收益分配

農(nóng)村集體是農(nóng)地所有權(quán)的主體，其參與征地增值收益分配的理由主要有：第一，農(nóng)村集體土地作為土地的自然增值載體，農(nóng)地征收使其喪失了土地所有權(quán)，相應(yīng)的，地方政府則取得了土地所有權(quán)，如果按照農(nóng)地用途經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值補(bǔ)償，就會(huì)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)村集體的利益;如果集體有權(quán)參與土地增值收益分配，就在一定程度上體現(xiàn)了“漲價(jià)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”的農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論。第二，從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的來(lái)源來(lái)看， 農(nóng)地所有權(quán)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)源，作為農(nóng)地所有權(quán)主體的集體理應(yīng)取得較大的增值收益。農(nóng)村集體依據(jù)其享有的土地所有權(quán)，可依法對(duì)其占有、使用、收益和有限的處分。而農(nóng)地發(fā)展權(quán)是行使其土地處分權(quán)與收益權(quán)的具體表現(xiàn)。第三，從土地增值來(lái)源來(lái)看，征地前農(nóng)村集體為建設(shè)農(nóng)村水利交通等設(shè)施而進(jìn)行了投資，如農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的改善等，即實(shí)現(xiàn)土地直接投資增值或人工增值。

（三）被征地承包農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者參與征地增值收益分配

被征地承包農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者參與征地增值收益分配的理由主要有：第一，從農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)關(guān)系看，農(nóng)村集體土地使用權(quán)派生于土地所有權(quán)，并獨(dú)立存在。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地進(jìn)行占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利，當(dāng)對(duì)某塊土地行使農(nóng)地發(fā)展權(quán)時(shí)，該土地將失去作為農(nóng)業(yè)用途土地使用的功能，所以，從這個(gè)角度看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)對(duì)集體土地使用權(quán)具有“注銷”功能。2019年新《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“耕地的承包期為三十年……” 對(duì)被征地承包農(nóng)戶而言，農(nóng)地征收使得承包農(nóng)戶失去了剩余承包期限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，相應(yīng)的，經(jīng)營(yíng)者喪失了經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，土地發(fā)展權(quán)的行使關(guān)系到土地使用權(quán)人的利益。同時(shí)，被征地承包農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者作為土地直接投資主體，為提高地力而對(duì)土地進(jìn)行投資進(jìn)而產(chǎn)生了土地增值。所以，被征地承包農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者理應(yīng)分享部分土地增值收益。第二，從法律屬性來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既可對(duì)抗地方政府在農(nóng)地征收過(guò)程中對(duì)承包經(jīng)營(yíng)者的侵害，還可排除農(nóng)村集體組織在土地補(bǔ)償費(fèi)分配上的不法損害，要求農(nóng)村集體合理分配補(bǔ)償費(fèi)用。第三，從農(nóng)村土地的社會(huì)保障屬性看，“失去了土地，農(nóng)民集體成員就會(huì)失去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，也就失去了土地的社會(huì)保障，”農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程意味著被征地承包農(nóng)戶以其擁有的農(nóng)地社會(huì)保障價(jià)值交換了農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值，因此，被征地承包農(nóng)戶應(yīng)獲得相當(dāng)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的補(bǔ)償?！段餀?quán)法》雖然將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入征地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，且增加了體現(xiàn)農(nóng)地社會(huì)價(jià)值的社會(huì)保障費(fèi)，但卻未具體規(guī)定。

（四）未被征地承包農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者參與征地增值收益分配

對(duì)在同一農(nóng)村集體組織內(nèi)農(nóng)地未被征收的承包經(jīng)營(yíng)者而言，也應(yīng)給予其適當(dāng)比例的征地增值收益分配。“中國(guó)征地補(bǔ)償制度存在的一個(gè)問(wèn)題是，那些偏遠(yuǎn)農(nóng)村大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)一直被忽略。在理論上，全國(guó)的每一塊土地都天然地?fù)碛型恋匕l(fā)展權(quán)。”“大田農(nóng)民的土地缺乏被征收的機(jī)會(huì)，他們不會(huì)、也不懂得爭(zhēng)取發(fā)展增益，是 ‘沉默的大多數(shù)”因?yàn)槲幢徽鞯氐某邪?jīng)營(yíng)農(nóng)戶以土地失去農(nóng)地發(fā)展權(quán)的機(jī)會(huì)為代價(jià)承擔(dān)著為國(guó)家和社會(huì)保障農(nóng)地?cái)?shù)量、生態(tài)安全和糧食安全的責(zé)任。農(nóng)地的生態(tài)價(jià)值和糧食安全價(jià)值是因公共利益而存在的，且為國(guó)家所擁有，政府理應(yīng)給他們分配征地增值收益。因此，應(yīng)該從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益中，進(jìn)行再次分配，使得這部分農(nóng)地未被征收的承包農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者，也能參與分享本村集體農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益。此外，有學(xué)者提出：“為防止近郊農(nóng)民獨(dú)享土地增值，形成‘土地食利者階層，應(yīng)該通過(guò)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度讓遠(yuǎn)郊保護(hù)區(qū)農(nóng)民參與到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，進(jìn)而分享其帶來(lái)的收益，以調(diào)節(jié)管制地租在遠(yuǎn)郊保護(hù)區(qū)農(nóng)民和近郊失地農(nóng)民之間分配?！边@主要針對(duì)被征地農(nóng)村集體之外的農(nóng)地未被征收的承包農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者也能適當(dāng)分享征地增值收益。

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