王詩玉

[提要] 上海自貿試驗區(qū)（FTZ）于2013年啟動，旨在成為檢驗中國新政策的平臺，通過放寬對外資和國內企業(yè)的限制，促進貿易更加開放，并進一步開放金融等服務業(yè)。到2018年，它已經吸引5萬多家會員公司。本文介紹上海自由貿易試驗區(qū)發(fā)展歷程及其成功因素和挑戰(zhàn)，據(jù)此對其他的發(fā)展中國家建立自由貿易區(qū)提出政策建議。

關鍵詞：上海自貿區(qū);自由貿易區(qū);改革

中圖分類號：F7 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年7月9日

一、上海自貿區(qū)發(fā)展歷程

中國（上海）自由貿易試驗區(qū)，簡稱上海自由貿易區(qū)或上海自貿區(qū)，是中國政府設立在上海的區(qū)域性自由貿易園區(qū)，位于浦東境內，屬中國自由貿易區(qū)范疇。2013年9月29日中國（上海）自由貿易試驗區(qū)正式成立，面積28.78平方公里，涵蓋上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等4個海關特殊監(jiān)管區(qū)域。2014年12月28日全國人大常務委員會授權國務院擴展中國（上海）自由貿易試驗區(qū)區(qū)域，將面積擴大到120.72平方公里。

（一）發(fā)展階段一（2013～2014年）。2009年，中國生產力科學協(xié)會的一位專家訪問上海，考察了“建立上海自貿區(qū)的可能性和必要性”，并向中央政府匯報。到2012年底，時任總理的溫家寶原則上批準了這一方案。2013年7月，李克強主持召開國務院常務會議，肯定了建立中國（上海）自由貿易試驗區(qū)的總體規(guī)劃，不久，國務院正式批準了這一計劃。

2013年9月29日，中國（上海）自貿區(qū)試點正式啟動，面積28.78平方公里，涵蓋上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等4個海關特殊監(jiān)管區(qū)域。經過一年多的運行，上海自貿試驗區(qū)在經濟發(fā)展和制度創(chuàng)新方面取得了顯著成效。2014年，除固定投資外，主要經濟指標——工業(yè)總產值、總收入、收入、進出口總額、稅收、外國直接投資、就業(yè)均較2013年大幅增長。共完成境外投資項目160個，中國企業(yè)累計投資38億美元。此外，自貿試驗區(qū)還實現(xiàn)了投資、貿易和金融的中間目標。

（二）發(fā)展階段二（2015～2020年）。上海自貿區(qū)試點初期取得了良好的效果，積累了很多經驗，可以推廣到其他地方。但由于上海的面積只有28.78平方公里，改革開放力度不夠，規(guī)模不足以實現(xiàn)上?！拔鍌€中心”（世界經濟中心、金融中心、航運中心、貿易中心和創(chuàng)新中心）的核心目標。因此，中國決定擴大這一試驗區(qū)。

2015年4月30日，國務院批準了《關于進一步深化中國（上海）自貿區(qū)試點的改革規(guī)劃》。總體目標是進一步完善以負面清單為重點的投資管理體系;以貿易便利化為重點的貿易監(jiān)管體系;以開放資本項目可兌換和金融服務為目標的金融創(chuàng)新體系;以重點推進貿易過程中和交易后的監(jiān)管體系轉變政府職能。最終目標是形成一個世界級的商業(yè)環(huán)境，以促進金融和貿易、先進制造業(yè)和技術創(chuàng)新。擴建后的上海自貿區(qū)占地120.72平方公里。包括上海外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園、洋山保稅港區(qū)、浦東機場綜合保稅區(qū)四個海關特殊監(jiān)管區(qū)（面積28.78平方公里）、陸家嘴金融區(qū)（34.26平方公里）、金橋開發(fā)區(qū)（20.48平方公里）和張江高新區(qū)（37.2平方公里）。

二、上海自貿區(qū)的成功因素與挑戰(zhàn)

通過對上海自貿區(qū)發(fā)展歷程的回顧和分析，可以看出，該試驗區(qū)與其他保稅區(qū)一道，對上海乃至全國的改革開放和經濟發(fā)展都起到了至關重要的作用。它們的成功受到許多因素的影響，主要包括發(fā)展戰(zhàn)略和目標、選址、產業(yè)和空間結構、管理和開發(fā)知識、投資和優(yōu)惠政策。

（一）上海自貿試驗區(qū)成功的因素。有許多因素促使了上海自貿區(qū)和其他自由貿易區(qū)的成功。其中包括明確的發(fā)展戰(zhàn)略和目標、正確的定位、改革導向的方針、戰(zhàn)略部門的不斷升級以及廣泛的政企合作關系。

1、國家和區(qū)域戰(zhàn)略和目標。經濟特區(qū)作為國家和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的實施方式，是中國改革開放政策的試點，利于經濟發(fā)展和城市化的建設。上海經濟特區(qū)的發(fā)展階段與國家和地區(qū)的戰(zhàn)略發(fā)展目標以及中國和上海改革開放的進程是同步的，這種一體化確保了這些地區(qū)得到國家和地方政府的充分支持。

2、地理位置優(yōu)越。合理的區(qū)位選擇有利于上海自貿區(qū)的成功，例如，浦東新區(qū)位于上海市東部，地處中國沿海中點和長江口的交匯處，交通便利（公路、水路），臨近中國主要市場，特別是長三角地區(qū)和東部地區(qū)市場。與此同時，上海還有一個巨大的人才庫。

3、改革導向的方法。與中國其他地區(qū)一樣，上海所有的經濟特區(qū)都被用來試驗新的改革和新的發(fā)展模式。開發(fā)區(qū)和浦東新區(qū)在土地、稅收、金融、勞工、移民、海關等方面進行了改革，這些改革幫助中國政府獲得了發(fā)展市場經濟的寶貴經驗，并隨后在全國推廣。最近的上海自貿區(qū)試點通過更簡化的行政程序，進一步改善商業(yè)環(huán)境，并放開貿易和金融等服務業(yè)。

（二）上海自貿區(qū)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。盡管上海經濟特區(qū)和自貿區(qū)取得了成功，但仍面臨一些挑戰(zhàn)。這些主要來自于全球經濟貿易的不確定性、深化改革的進程以及溢出效應不足。

1、新的全球環(huán)境的不確定性。鑒于中美貿易沖突不斷，貿易保護主義行動日益加劇，中國將被迫與其他發(fā)展中國家在制造業(yè)出口方面展開競爭，這將嚴重影響中國的總體出口。與此同時，隨著全球化的發(fā)展，中國面臨著許多壓力，比如要向發(fā)達國家開放服務業(yè)等等。在這種充滿挑戰(zhàn)的環(huán)境下，在全球經濟低迷的情況下，自貿區(qū)和上海的其他經濟特區(qū)以及整個中國，保持出口導向的增長和繼續(xù)改革的軌道，將特別具有挑戰(zhàn)性。

2、深化服務業(yè)改革。上海要通過上海自貿試驗區(qū)進一步向外商開放服務業(yè)特別是金融業(yè)，掌握處理負面清單和自由貿易的管理訣竅，檢驗金融業(yè)自由化，實現(xiàn)上海經濟金融國際化、貿易和航運中心以及自主創(chuàng)新中心的目標。對于上海和自貿試驗區(qū)來說，許多制度性的改革任務都是非常具有挑戰(zhàn)性的。

3、溢出效應有限。盡管自20世紀80年代以來，上海通過各種經濟特區(qū)吸引了外國直接投資，但從上海涌現(xiàn)出來的具有高度創(chuàng)新能力的中國企業(yè)并不多，其高科技行業(yè)似乎仍由外國公司主導。從新興數(shù)字經濟的創(chuàng)新能力和實力來看，上海盡管在人力資本、金融和區(qū)位等方面具有優(yōu)勢，但仍落后于北京、深圳和杭州。

三、幾點啟示

（一）營造積極的商業(yè)環(huán)境。上海自貿試驗區(qū)提供了堅實的基礎設施，如道路、水、電、海港和機場，達到了國際標準，并易于進入國內和全球市場。園區(qū)還提供高效的公共服務（如一站式服務）以及財政和非財政激勵措施。在許多國家，運輸和通信系統(tǒng)的不便以及能源和配套設施的不足降低了生產效率，抵消了低成本的優(yōu)勢。因此，自貿區(qū)只應建立在理想地點，這樣，開發(fā)建設的集中基礎設施將滿足國內外投資者的基本生產需求。

（二）以改革為導向。上海自貿區(qū)和其他自由貿易區(qū)之所以成功，一個原因是它們都是以改革為導向，這可能是使中國和東亞地區(qū)特別成功的最重要因素。自由貿易區(qū)的目標之一是克服法律和政策方面的商業(yè)環(huán)境限制，以及政府服務效率低下和協(xié)調不力。因此，盡管不可能在全國范圍內進行改革，但自貿區(qū)的舉措提供了一種展示改革力量的方法。

（三）產業(yè)升級與溢出效應。一般來說，各國從低成本制造和加工貿易開始，然后逐漸向高端制造業(yè)和服務業(yè)轉移。因此，轉型期國家可以從建立風險可控的制造業(yè)自由貿易區(qū)開始，逐步向以貿易和服務業(yè)為導向的自由貿易區(qū)或高新技術園區(qū)發(fā)展。但是想要實現(xiàn)產業(yè)升級的目標，自貿區(qū)需要提供市場化的技能培訓和技術推廣服務。同時，可以通過當?shù)毓谭桨负凸膭钔鈬苯油顿Y項目向當?shù)毓咎峁┡嘤?、技術和專門知識來最大化外國直接投資的溢出效應。

（四）戰(zhàn)略位置。自貿區(qū)應靠近主要基礎設施，比如機場、港口、公路等，方便出口。以上海為例，這些經濟特區(qū)與機場、海港、水路和公路網相通，靠近長三角的主要市場。在一些發(fā)展中國家，開發(fā)區(qū)的位置不一定取決于市場需求及其連通性，而是取決于其他目標，如社會或區(qū)域平等;在這種情況下，該區(qū)域可能位于外圍地區(qū)，主要基礎設施和市場準入不暢，這使該區(qū)獲得成功的機會微乎其微。

四、小結

雖然上海自貿區(qū)總體上是成功的，但是在前進的道路上也面臨著許多挑戰(zhàn)。主要包括全球經貿環(huán)境不確定、服務業(yè)開放難度加大、外溢效應加大等。鑒于當前競爭日益激烈的國內和國際環(huán)境，上海自貿區(qū)需要進一步加強自主創(chuàng)新能力。需要指出的是，上海的做法并沒有放之四海而皆準的辦法，其他發(fā)展中國家應結合自身實際以及上海自貿區(qū)的經驗教訓來發(fā)展本國自貿區(qū)。

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