內(nèi)容提要：中央高度強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)，建設(shè)共建共治共享的社會(huì)治理模式，使共享型政府建設(shè)有了思想支持。目前，我國(guó)以政府和社會(huì)資本合作為代表的共享型政府模式建設(shè)已開始實(shí)施，其中包括已經(jīng)成功發(fā)行的兩例社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目，國(guó)內(nèi)學(xué)者也開始強(qiáng)調(diào)從PPP到社會(huì)效益?zhèn)霓D(zhuǎn)化，社會(huì)效益?zhèn)徽J(rèn)為能夠作為共享型政府的一個(gè)法律制度創(chuàng)新。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有關(guān)于社會(huì)效益?zhèn)鶆坏难芯窟^于理論化、西方化，缺乏中國(guó)語(yǔ)境下的思考，作為共享型政府法律制度創(chuàng)新的社會(huì)效益?zhèn)枰⒆阒袊?guó)實(shí)際進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：共享型政府;法律制度創(chuàng)新;社會(huì)效益?zhèn)鶆?法治化

中圖分類號(hào)：DF438;D912.28 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1001-148X（2020）01-0123-08

社會(huì)效益?zhèn)⊿ocial Impact Bond，SIB）也稱為效果付費(fèi)債券（Pay for Success，PFS）、社會(huì)創(chuàng)新融資和基于結(jié)果的融資安排，實(shí)際上是一種新融資機(jī)制，被認(rèn)為是共享型政府法律制度創(chuàng)新。社會(huì)效益?zhèn)墓δ芎妥饔檬牵腥谫Y機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，融資機(jī)構(gòu)向服務(wù)提供者提供社會(huì)服務(wù)干預(yù)資金，政府承諾如果服務(wù)提供者的干預(yù)措施達(dá)到了社會(huì)服務(wù)供給的預(yù)定結(jié)果，將償還投資者的本金及利息;通過利用社會(huì)資本開發(fā)、協(xié)調(diào)或擴(kuò)大有效社會(huì)服務(wù)供給項(xiàng)目，通過績(jī)效合同為有效的社會(huì)服務(wù)提供資金，通過促進(jìn)創(chuàng)新、鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)間的合作以及完善的問責(zé)制方式形成政府、投資者和服務(wù)提供者等主體之間的創(chuàng)新公私合作關(guān)系[1]，旨在通過參與者之間的多元協(xié)作供給社會(huì)服務(wù)，打破了傳統(tǒng)公私合作模式特定主體的封閉性，創(chuàng)造出多主體參與的合作模式。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中需要重視創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)變治理理念、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，共享型政府的建構(gòu)同樣需要進(jìn)行模式創(chuàng)新、 制度創(chuàng)新。雖然我國(guó)已經(jīng)成功發(fā)行了兩例社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目，但與之相關(guān)的理論和制度還有待完善。

一、共享型政府法律制度創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)

（一）共享型政府法律制度

余敏江（2018）將共享型政府定義為“適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求，以創(chuàng)造、激發(fā)及推動(dòng)人類攜手共進(jìn)之信息共享、知識(shí)共享、權(quán)力共享、社會(huì)發(fā)展成果共享為美好愿景，通過組織文化以及體制、機(jī)制、制度創(chuàng)新與重塑來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人實(shí)質(zhì)自由與公共利益最大化的國(guó)家政權(quán)體系中依法享有行政權(quán)力的組織體系”……認(rèn)為共享型政府的實(shí)質(zhì)是要搭建一個(gè)兼具相容性與共生性的集體行動(dòng)框架，而欲形成這一框架需要構(gòu)建共享導(dǎo)向的多中心治理結(jié)構(gòu)[2]，政府與市場(chǎng)主體合作形成的多中心治理結(jié)構(gòu)應(yīng)是共享型政府的一種。共享型政府強(qiáng)調(diào)的政府與市場(chǎng)合作，其本質(zhì)在于共享，包括從政府到市場(chǎng)的權(quán)力共享和從市場(chǎng)到政府的資源共享（如信息共享、知識(shí)共享等）。作為共享型政府法律制度創(chuàng)新的社會(huì)效益?zhèn)怯绊懥ν顿Y的一種形式，泛指以積極的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境影響為目標(biāo)，并帶有一定財(cái)務(wù)回報(bào)的投資[3]，可以幫助政府從資助補(bǔ)救措施過渡到通過影響更大、成本更低的預(yù)防性措施來(lái)解決社會(huì)問題[4]。社會(huì)效益?zhèn)鶆坏膬?yōu)勢(shì)在于可以鼓勵(lì)創(chuàng)新計(jì)劃“試點(diǎn)”運(yùn)作，并允許政府實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目。如果創(chuàng)新計(jì)劃取得成功，政府可以選擇采用并對(duì)其進(jìn)行推廣，以使更多人受益。當(dāng)然，政府并不能完全放手，仍舊要保持其作為總負(fù)責(zé)人的控制地位。

（二）共享型政府法律制度的演變

我國(guó)的政府模式已逐漸由保障型政府向共享型政府轉(zhuǎn)變，但是這種共享型政府模式亦不完美。社會(huì)效益?zhèn)鳛閭鹘y(tǒng)共享型政府的法律制度創(chuàng)新，只是為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)共享型政府模式的弊端，并非代替。

保障型政府模式。由于政府治理問題的涉眾性、復(fù)雜性，起初政府治理路徑選擇上呈現(xiàn)出明顯的保障型政府的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理只能由或者主要由政府推進(jìn)，同時(shí)政府對(duì)治理效果負(fù)擔(dān)保障責(zé)任。由于法律的穩(wěn)定性難以適應(yīng)變動(dòng)不居的現(xiàn)實(shí)社會(huì)，這種“動(dòng)”與“靜”的矛盾不能由法律自我解決。因此，保障型政府賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)，用以緩解矛盾。這種政府模式有其歷史必然性，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這種治理模式不可避免出現(xiàn)諸如腐敗、選擇性執(zhí)法、財(cái)政危機(jī)等弊病，因此政府模式的轉(zhuǎn)變問題提上日程，這種轉(zhuǎn)變一方面重視開放，加強(qiáng)市場(chǎng)主體對(duì)政府的監(jiān)督作用，另一方面加強(qiáng)協(xié)作，利用市場(chǎng)主體優(yōu)勢(shì)（如社會(huì)資本）化解政府困境。

共享型政府模式。PPP就是共享型政府模式建設(shè)的最好例證。一方面，共享型政府模式并不否定政府對(duì)于社會(huì)服務(wù)的主導(dǎo)地位和最終保障作用。另一方面，市場(chǎng)主體的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)可以有效保障，同時(shí)市場(chǎng)主體巨額的閑散資金可以為社會(huì)服務(wù)供給提供資金支持。但是，傳統(tǒng)共享型政府模式同樣存在一個(gè)問題，即政府不僅要在前期投入較多資金，而且政府需要為項(xiàng)目的失敗風(fēng)險(xiǎn)買單。

共享型政府法律制度創(chuàng)新。在社會(huì)效益?zhèn)鶆恢?，政府、服?wù)提供者和投資者等都被激勵(lì)以最大努力完成預(yù)定的干預(yù)效果，政府只為效果付費(fèi)，投資者承擔(dān)項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，這將大大減少政府治理的前期資金投入壓力，也能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合法化轉(zhuǎn)移，能夠作為共享型政府法律制度創(chuàng)新。社會(huì)效益?zhèn)瘜?duì)于政府來(lái)說(shuō)尤其具有吸引力，因?yàn)樗梢詫⒂邢薜馁Y源分配給可證明結(jié)果的項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)更高的治理效率[5]。由此，我們認(rèn)為，社會(huì)效益?zhèn)軌蜃鳛橐环N共享型政府法律制度創(chuàng)新。

二、共享型政府法律制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)之需

推進(jìn)共享型政府法律制度創(chuàng)新，除了上述政府模式發(fā)展的必然邏輯之外，也有現(xiàn)實(shí)需要。

（一）政府干預(yù)局限性

政府財(cái)政壓力大以及政府監(jiān)督機(jī)制不健全。一是由于近年來(lái)許多地方財(cái)政收入增幅下降較大，甚至個(gè)別地方出現(xiàn)財(cái)政收入負(fù)增長(zhǎng)，而工資、重點(diǎn)民生項(xiàng)目等剛性支出逐年增長(zhǎng)，本級(jí)財(cái)政入不敷出的現(xiàn)象逐年加深[6]，這意味著政府必須尋找新的融資方式。二是政府自身監(jiān)督機(jī)制等建設(shè)還未健全，需要市場(chǎng)發(fā)揮作用。政府權(quán)力邊界尚未厘清，政府行為的合憲性和合法性審查制度尚不完善，權(quán)力清單建設(shè)推進(jìn)緩慢[7];政府自由裁量權(quán)監(jiān)管缺位，政府權(quán)力的內(nèi)容、程序和責(zé)任暫未明確化和法治化，權(quán)力行使主體不明確，權(quán)力界定交叉、重疊、缺位等現(xiàn)象依舊存在[8]。

一些新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)挑戰(zhàn)政府管理能力。一是“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)”、“共享經(jīng)濟(jì)”等構(gòu)成了新興經(jīng)濟(jì)的基本形態(tài)，而這些新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的大量專業(yè)信息都掌握在市場(chǎng)主體手中，這樣的信息分布導(dǎo)致政府獲得準(zhǔn)確信息往往比較困難，甚至市場(chǎng)主體可能利用其控制的信息影響政府機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)利益“鎖定”[9]。二是新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的不斷出現(xiàn)和發(fā)展，政府官員可能欠缺必要的專業(yè)識(shí)別能力，政府機(jī)關(guān)在制定規(guī)則時(shí)缺乏專業(yè)信息，導(dǎo)致制定的規(guī)則適應(yīng)性不足。三是政府應(yīng)對(duì)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的能力不足，主要表現(xiàn)為應(yīng)對(duì)危機(jī)機(jī)制不健全，缺乏危機(jī)信息收集與公開機(jī)制，缺乏統(tǒng)一應(yīng)對(duì)危機(jī)的管理機(jī)構(gòu)，缺乏充足的應(yīng)對(duì)危機(jī)的公共財(cái)政[10]。

（二）市場(chǎng)配置有限性

市場(chǎng)主體能力不足需要政府支持。一是目前的市場(chǎng)主體建設(shè)和發(fā)展都處于“青黃不接”的狀態(tài)，政府部門已經(jīng)開始從政策上改變以往限制市場(chǎng)主體的短板，但市場(chǎng)主體難以跟上步伐[11]。二是市場(chǎng)主體吸引社會(huì)資本的能力較弱，同時(shí)也缺乏制度化的市場(chǎng)主體評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

市場(chǎng)主體缺乏全局觀需要政府整體把控?，F(xiàn)代社會(huì)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)多為“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”，可能危機(jī)國(guó)家安全和社會(huì)安全。但是，市場(chǎng)主體多致力于具體問題的解決，不能有效預(yù)防和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）傳統(tǒng)共享型政府模式的困境

以PPP為例，雖得到國(guó)家大力支持，但仍舊存在較多問題。

PPP模式的應(yīng)用并不能真正緩解財(cái)政預(yù)算。有學(xué)者通過分別對(duì)政府付費(fèi)項(xiàng)目和使用者付費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行分析，認(rèn)為無(wú)論是使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目還是政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目， PPP模式歸根結(jié)底是折現(xiàn)期內(nèi)沒有凈收益的遠(yuǎn)期負(fù)債，從長(zhǎng)期看緩解財(cái)政預(yù)算緊張的動(dòng)機(jī)是不成立的[12]。

政府與市場(chǎng)之間的二益背反難以破解?；诮?jīng)濟(jì)人假設(shè)，政府和市場(chǎng)主體雙方在項(xiàng)目中追求自身效用最大化，政府和市場(chǎng)主體雙方希望通過合理的風(fēng)險(xiǎn)再分擔(dān)保證項(xiàng)目順利的實(shí)施，達(dá)到項(xiàng)目及雙方效用最大化[13]。但是，對(duì)政府而言，收益充足、風(fēng)險(xiǎn)較小的公共項(xiàng)目，政府不愿將其推向市場(chǎng)與社會(huì)組織合作，而收益率不高、風(fēng)險(xiǎn)較大的公共項(xiàng)目對(duì)市場(chǎng)主體不具吸引力[14]。

綜上所述，基于對(duì)政府、市場(chǎng)以及傳統(tǒng)共享型政府模式弊端的分析，我們認(rèn)為社會(huì)效益?zhèn)鶆蛔鳛楣蚕硇驼芍贫葎?chuàng)新應(yīng)該引起重視。

三、共享型政府法律制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)

探討了共享型政府法律制度創(chuàng)新的概念及其建構(gòu)必要性，那么在具體構(gòu)建共享型政府法律制度創(chuàng)新時(shí)就需要找到能夠指導(dǎo)制度構(gòu)建的正確理論，從理論分析出發(fā)分析共享型政府法律制度創(chuàng)新建設(shè)需要注意的問題。

（一）公民參與階梯論：“有限參與”

根據(jù)政治體制演進(jìn)和公民參與自主性的關(guān)系，美國(guó)學(xué)者Sherr Arnstein提出了“公民參與階梯論”[15]。公民參與是公民權(quán)利的核心內(nèi)涵，正是權(quán)力的再分配使得目前被排除在政治和經(jīng)濟(jì)進(jìn)程之外的公民能夠被有意地納入國(guó)家管理中來(lái)。公民參與分為八個(gè)梯級(jí)：其一，操縱。假借公民參與的名義，將公民控制在政府權(quán)力之下，其目的是“教育”，不是真正的公民參與。其二，治療。在公民參與中，專家對(duì)公民進(jìn)行教育。其三，通知。告知公民有關(guān)權(quán)利、責(zé)任等，被認(rèn)為是公民參與的重要一步。然而，這只是信息的單向流動(dòng)，從政府到公民，沒有提供反饋的渠道，公民也沒有談判的權(quán)力。其四，咨詢。聽取公民的意見，如通知他們參加各種聽證會(huì)。其五，安撫。在這個(gè)層面上，公民開始有一定程度的影響力，但象征主義仍然很明顯。雖然允許公民不受限制的提出建議，但政府有權(quán)判斷建議的合法性或可行性。其六，合作。在這個(gè)梯級(jí)上，權(quán)力實(shí)際上是通過公民和政府之間的談判來(lái)重新分配的。在這個(gè)層次中，公民對(duì)計(jì)劃的結(jié)果起到一些真正的影響。其七，授權(quán)。公民與政府之間的談判使公民在特定計(jì)劃或方案中獲得決策主導(dǎo)權(quán)，或者是規(guī)定公民否決權(quán)。其八，公民控制。獲得一定程度的控制權(quán)，并能夠與可能改變條件的“局外人”進(jìn)行談判。

共享型政府法律制度創(chuàng)新的建構(gòu)在于放權(quán)，不僅包括政府對(duì)市場(chǎng)的放權(quán)，國(guó)家保障公民參與也是非常重要的一方面。共享型政府法律制度創(chuàng)新-社會(huì)效益?zhèn)鶆坏膶?shí)施，同樣強(qiáng)調(diào)公民參與，這種參與既包括公民利益訴說(shuō)（目標(biāo)群體），也包括參與具體項(xiàng)目（投資者）。根據(jù)公民參與階梯論，實(shí)質(zhì)性的公民參與只有第六層及以上，一般來(lái)講最上層的參與模式對(duì)公民最有利，但這是值得進(jìn)一步探討或者進(jìn)行差異化分析的。僅就社會(huì)效益?zhèn)鶆粊?lái)講，現(xiàn)階段我國(guó)暫不適宜實(shí)施公民參與的最高級(jí)，還不具備其相關(guān)的制度基礎(chǔ)，公民參與仍舊需要以政府保障為基礎(chǔ)，原因在于政府對(duì)項(xiàng)目的結(jié)果承擔(dān)最終責(zé)任?！肮乇瘎　崩碚撘矠樯鲜鲇^點(diǎn)提供了注腳，如果任何人對(duì)資源的使用都具有主要決策權(quán)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)或財(cái)產(chǎn)所有者必然產(chǎn)生資源的使用沖突，搭便車問題也隨之而生。

（二）多中心治理理論：“協(xié)同監(jiān)督”

多中心治理理論是以?shī)W斯特羅姆夫婦（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）為核心的一批學(xué)者，在對(duì)發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村社區(qū)公共池塘資源CPR（Common-pool Resources）進(jìn)行實(shí)證研究的基礎(chǔ)上提出的，基本點(diǎn)是改變政府對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的單一治理模式，激活和鼓勵(lì)鄉(xiāng)村治理自主性，既可以降低政府直接控制鄉(xiāng)村的成本，也能增強(qiáng)自治活力。奧斯特羅姆認(rèn)為市場(chǎng)與國(guó)家之間或政府與民間社會(huì)之間的巨大鴻溝是一個(gè)概念陷阱，產(chǎn)生于專業(yè)研究的僵化，設(shè)計(jì)的隔離墻將潛在的協(xié)同現(xiàn)象的分析分離成單獨(dú)的部分，而忽略了協(xié)同的潛力。CPR包括自然和人為構(gòu)建的資源，具有以下兩種特征：其一，通過物理和制度手段排除其他受益者的成本特別高;其二，一個(gè)用戶的利用將減少其他用戶的資源可用性。這兩個(gè)特征造成了CPR的潛在困境，在這些困境中，追求自身短期利益的人實(shí)施的行為，以及所產(chǎn)生的結(jié)果將不符合任何人的長(zhǎng)期利益，在沒有限制訪問以及確定權(quán)利和義務(wù)的有效規(guī)則的情況下，可能出現(xiàn)過度使用資源而不關(guān)心對(duì)他人的負(fù)面影響以及缺乏維護(hù)和改進(jìn)資源的激勵(lì)問題[16]。任何自私自利的人都不會(huì)為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)做出貢獻(xiàn)，這個(gè)論點(diǎn)被稱為“零貢獻(xiàn)論”。理性行動(dòng)者基本上不太可能持有良性合作的想法，即使實(shí)施了合作行為，也很快就會(huì)顯示出多主體之間的“囚徒困境”[17]。因此，多中心治理需要將不同主體之間的利益需求與資源進(jìn)行剝離，使不同主體為各自利益而努力，實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督，同時(shí)限制搭便車等行為。

以PPP為典型的傳統(tǒng)共享型政府模式出現(xiàn)了許多問題，其緣由主要在以下幾點(diǎn)：在PPP模式中，政府與市場(chǎng)之間的合作模式過于封閉;政府與市場(chǎng)之間的協(xié)作缺乏制度化、常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制;沒有一種消除政府與市場(chǎng)利益博弈的有效措施，政府與市場(chǎng)之間的協(xié)作“利益化”、“競(jìng)爭(zhēng)化”;政府精力不足以及專業(yè)性不足導(dǎo)致市場(chǎng)主體監(jiān)督不力?；诖耍鐣?huì)效益?zhèn)膶?shí)施被認(rèn)為能夠?qū)Υ颂峁┲?，從PPP到社會(huì)效益?zhèn)耐七M(jìn)是中國(guó)公私合作可以選擇的路徑之一。原因如下：一是社會(huì)效益?zhèn)越鹑诨绞酵七M(jìn)，是向外界開放的，符合條件的社會(huì)資本都可以參與投資，既增加政府的治理資金，也能夠保障社會(huì)資本（尤其是小額社會(huì)資本）參與社會(huì)治理。二是社會(huì)效益?zhèn)g存在政府、融資機(jī)構(gòu)、服務(wù)提供者、投資者、獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體等主體，多主體之間必然更能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建。例如投資者為投資收益必然監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施情況，服務(wù)提供者為取得收益也重視項(xiàng)目的成功率，獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督自不待言。三是對(duì)于政府與市場(chǎng)在PPP項(xiàng)目中進(jìn)行博弈的問題，社會(huì)效益?zhèn)瘜⒄头?wù)提供在等主體統(tǒng)一在合同預(yù)定的目標(biāo)之間，政府在這其中沒有經(jīng)濟(jì)利益訴求，政府所追求的是項(xiàng)目成功后帶給目標(biāo)群體的利益[18]。四是對(duì)于服務(wù)提供者選擇性實(shí)施的問題，在社會(huì)效益?zhèn)胁粌H獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行全程監(jiān)督，投資者和政府也對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。多方監(jiān)督之下，服務(wù)提供者的選擇性實(shí)施問題應(yīng)當(dāng)能夠有所改善。

四、共享型政府法律制度創(chuàng)新的制度建構(gòu)

我國(guó)兩例社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的成功發(fā)行，被認(rèn)為是共享型政府建構(gòu)的一大創(chuàng)新，是地方政府積極探索解決財(cái)政困境的大膽嘗試。但是，我國(guó)關(guān)于社會(huì)效益?zhèn)闹贫冉ㄔO(shè)與域外相比存在較大差距，例如相關(guān)的投資者保護(hù)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、監(jiān)管機(jī)制等制度暫付闕如，完善相關(guān)制度非常重要。社會(huì)效益?zhèn)贫葮?gòu)建的必要性還在于其關(guān)涉公共利益，社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目成功與否不僅關(guān)涉市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)利益，更大程度上關(guān)涉政府和目標(biāo)群體所附隨的公共利益。

（一）以公共利益為制度基礎(chǔ)

社會(huì)效益?zhèn)贫冉ㄔO(shè)之所以需要以公共利益為制度基礎(chǔ)，是因?yàn)樯鐣?huì)效益?zhèn)饕孀闵鐣?huì)服務(wù)領(lǐng)域。社會(huì)服務(wù)是指由法律授權(quán)的政府以及非政府公共組織和有關(guān)工商企業(yè)，在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔(dān)的職責(zé)和履行的職能[19]。公共利益是PPP模式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)是社會(huì)效益?zhèn)捌渲贫葮?gòu)建的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也可以說(shuō)沒有公共利益就沒有建設(shè)社會(huì)效益?zhèn)男枰?/p>

第一，對(duì)于公共利益的確定，需要社會(huì)效益?zhèn)髦黧w參與評(píng)估和監(jiān)督。項(xiàng)目付款方或管理方可聘請(qǐng)第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)開展專業(yè)化的評(píng)估工作，第三方機(jī)構(gòu)依法依規(guī)就社會(huì)效益?zhèn)慕?jīng)濟(jì)性、合規(guī)性、效率性開展評(píng)估并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)性負(fù)責(zé)。此外，需要設(shè)立科學(xué)的公共利益評(píng)估指標(biāo)，確定的指標(biāo)要能夠客觀說(shuō)明項(xiàng)目實(shí)施的主要利益追求和目標(biāo)群體等的實(shí)際情況，特別是項(xiàng)目目標(biāo)群體滿意度應(yīng)當(dāng)給予較大權(quán)重。政府應(yīng)當(dāng)為社會(huì)效益?zhèn)渌黧w提供支持，加強(qiáng)信息交流機(jī)制的建設(shè)。例如政府應(yīng)允許市場(chǎng)主體低成本或者無(wú)成本訪問社會(huì)效益?zhèn)矓?shù)據(jù)庫(kù)，在有效保護(hù)商業(yè)秘密及隱私的情況下，為其他主體共享數(shù)據(jù)，這既能增進(jìn)項(xiàng)目的精準(zhǔn)管理，又能增加項(xiàng)目的成功率，從而更好地維護(hù)公共利益。

第二，政府要為市場(chǎng)主體提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目中市場(chǎng)主體除了有經(jīng)濟(jì)追求外，還帶有慈善利他動(dòng)機(jī)，政府要更好發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，維護(hù)公共利益就需要對(duì)其施以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。實(shí)際上我國(guó)社會(huì)效益?zhèn)l(fā)展中，政府經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制實(shí)際上已經(jīng)逐漸完備。據(jù)《北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司 2018 年度第一期中期票據(jù)（社會(huì)效應(yīng)債券）募集說(shuō)明書》顯示，2016 年初發(fā)行方與北京市政府簽署了“授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議”，在授權(quán)經(jīng)營(yíng)的模式下將軌道交通建設(shè)專門資金、更新改造專門資金、實(shí)際運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等政府性資金進(jìn)行整合，建立授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，對(duì)應(yīng)支撐社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)?？偟膩?lái)說(shuō)，社會(huì)效益?zhèn)ㄟ^讓投資者為預(yù)期會(huì)明顯改善社會(huì)服務(wù)效果的干預(yù)措施提供預(yù)先融資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，即通過政府經(jīng)濟(jì)激勵(lì)動(dòng)員社會(huì)資本參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)。盡管社會(huì)效益?zhèn)膶?shí)施成本在初始階段可能較高，隨著時(shí)間的推移，更多產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，許多制度化的度量標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)存在，開發(fā)社會(huì)效益?zhèn)某杀緯?huì)逐漸降低。域外國(guó)家也非常重視社會(huì)效益?zhèn)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)。2017年1月13日，美國(guó)眾議院提出了一項(xiàng)結(jié)果支付法案，該法案為社會(huì)效益?zhèn)峁?億美元撥款;2019年執(zhí)行預(yù)算中撥付6900萬(wàn)美元，用于繼續(xù)支持社會(huì)效益?zhèn)陌l(fā)展。英國(guó)內(nèi)閣辦公室（Cabinet Office）也設(shè)立了社會(huì)成果基金，為有需要的社會(huì)效益?zhèn)峁╊~外融資[20]。其中，2012年其推出了一個(gè)2000萬(wàn)英鎊的成果基金，2013年英國(guó)大彩票基金（Big Lottery Fund）推出了自己4000萬(wàn)英鎊的成果基金[21]。實(shí)際上對(duì)社會(huì)效益?zhèn)瘏⑴c者提供政府支持和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的效果顯著，這些激勵(lì)措施不僅能促進(jìn)社會(huì)效益?zhèn)某墒?，也能?duì)其他社會(huì)效益?zhèn)顿Y者起到激勵(lì)作用。

第三，政府需組織社會(huì)效益?zhèn)脑O(shè)計(jì)和開發(fā)。通過多方主體協(xié)商確定社會(huì)效益?zhèn)_發(fā)事項(xiàng)，以確保社會(huì)效益?zhèn)陌l(fā)行滿足公共利益的需求。政府在社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目開發(fā)階段需做好前期調(diào)研工作，結(jié)合地方實(shí)際制定出社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的具體工作方案，明確各主體責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)和工作計(jì)劃，以及進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)、合法性評(píng)估、合理性評(píng)估、招標(biāo)投標(biāo)等。在具體的項(xiàng)目開發(fā)可行性評(píng)估上，政府可以建立對(duì)照組將社會(huì)效益?zhèn)c傳統(tǒng)社會(huì)服務(wù)融資方式進(jìn)行充分比較分析，以此論證所確定的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目采用社會(huì)效益?zhèn)Ｊ绞欠駷樽顑?yōu)路徑。在確定了項(xiàng)目開發(fā)可行性的基礎(chǔ)上，政府需要為項(xiàng)目制定可行的項(xiàng)目目標(biāo)，制定項(xiàng)目實(shí)施方案，進(jìn)行充分的成本和收益分析。社會(huì)效益?zhèn)瘶?biāo)榜市場(chǎng)化，借由市場(chǎng)主體提供社會(huì)服務(wù)，政府只為效果付費(fèi)。

社會(huì)效益?zhèn)姓枰暨x恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)主體，包括融資機(jī)構(gòu)、服務(wù)提供者、獨(dú)立評(píng)估者等，這些主體具體實(shí)施社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的相關(guān)任務(wù)，因此準(zhǔn)確挑選恰當(dāng)?shù)暮献鹘M組對(duì)社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目能否成功實(shí)施具有重要影響。社會(huì)效益?zhèn)袌?chǎng)主體的選取需要通過招標(biāo)投標(biāo)的方式進(jìn)行，投標(biāo)投標(biāo)的過程中更能挑選出適合社會(huì)效益?zhèn)氖袌?chǎng)主體。因此需要貫徹落實(shí)新修訂的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，細(xì)化各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)定，促進(jìn)評(píng)標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性。當(dāng)下，可依托大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興科技探索實(shí)施社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目招投標(biāo)的線上模式，既保障市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)入?yún)⑴c項(xiàng)目，也能便利市場(chǎng)主體參與。當(dāng)然，其中政府需要健全社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目招投標(biāo)信息公開制度，實(shí)現(xiàn)政社雙重監(jiān)督。此外，對(duì)于地方政府而言，可適當(dāng)選擇本地區(qū)有能力、有慈善動(dòng)機(jī)的市場(chǎng)主體參與實(shí)施社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目，為本地培養(yǎng)能夠成功實(shí)施社會(huì)效益?zhèn)膬?chǔ)備力量。社會(huì)效益?zhèn)谖覈?guó)還處在摸索階段，市場(chǎng)主體是社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的具體實(shí)施人，承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施、運(yùn)行、評(píng)估等等重要工作，政府在確定時(shí)應(yīng)確保其具有融資能力、協(xié)調(diào)能力及風(fēng)險(xiǎn)管理能力等;同時(shí)，政府需要加大社會(huì)效益?zhèn)瘜I(yè)人才培養(yǎng)力度，建立專家?guī)?，提高?xiàng)目及其實(shí)施計(jì)劃的適用性和合理性，監(jiān)督市場(chǎng)主體審慎進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施、建立相配套的監(jiān)督機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，確保社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目成功。

（二）以法制化為構(gòu)建進(jìn)路

社會(huì)效益?zhèn)殉蔀楦鲊?guó)實(shí)現(xiàn)公私合作及供給社會(huì)服務(wù)的重要途徑。作為一種新興模式，社會(huì)效益?zhèn)镄铝藗鹘y(tǒng)社會(huì)服務(wù)的單一供給方式，突破了政府壟斷社會(huì)服務(wù)供給的界限，實(shí)現(xiàn)了政府與市場(chǎng)主體的協(xié)同互利。社會(huì)效益?zhèn)钪饕奶攸c(diǎn)是“為效果付費(fèi)”，投資者風(fēng)險(xiǎn)較大，政府需要完善制度供給以保障投資者權(quán)益及吸引其他投資者參與。域外國(guó)家大多制定有關(guān)于社會(huì)效益?zhèn)姆?，美?guó)聯(lián)邦和各州均制定了相關(guān)法律。例如2015年美國(guó)參議院頒布的《社會(huì)影響合作法案》;2013年南卡羅來(lái)納州的《社會(huì)效益?zhèn)?jī)效問責(zé)法案》等社會(huì)效益?zhèn)⒎ā?/p>

我國(guó)社會(huì)效益?zhèn)ㄖ苹枰獙徤鬟M(jìn)行，因?yàn)楫?dāng)前社會(huì)效益?zhèn)膶傩圆幻?，?guó)內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了較多研究，但仍舊沒有將其準(zhǔn)確定性，難以利用我國(guó)現(xiàn)有規(guī)范進(jìn)行有效管理。因此，需要分兩步進(jìn)行立法。第一步根據(jù)邢會(huì)強(qiáng)的建議制定《政府和社會(huì)資本合作法》，在其中規(guī)定政府與社會(huì)資本合作的法律架構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)防范、責(zé)任分擔(dān)等內(nèi)容，為我國(guó)已有的或可能出現(xiàn)的政府與社會(huì)資本合作模式提供指導(dǎo)。第二步制定專門的《社會(huì)效益?zhèn)瘜?shí)施條例》，詳細(xì)規(guī)定社會(huì)效益?zhèn)陌l(fā)行、實(shí)施、風(fēng)險(xiǎn)防范等重要內(nèi)容，對(duì)于法律的條款設(shè)計(jì)，則需要在調(diào)研我國(guó)兩例已經(jīng)成功開發(fā)的社會(huì)效益?zhèn)幕A(chǔ)上，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析論證。

通過以上兩步建構(gòu)完善的社會(huì)效益?zhèn)审w系包括項(xiàng)目開發(fā)、實(shí)施、評(píng)估、支付，當(dāng)然最重要的是保護(hù)投資者利益。其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：第一，社會(huì)效益?zhèn)O(jiān)管法律制度。包括責(zé)任明確和問責(zé)機(jī)制，監(jiān)督市場(chǎng)主體提高項(xiàng)目實(shí)施的效率和質(zhì)量，明確多主體責(zé)任，加強(qiáng)市場(chǎng)主體參與社會(huì)效益?zhèn)呐嘤?xùn)，切實(shí)保障市場(chǎng)主體能夠成功實(shí)施社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目。建立多主體之間相互監(jiān)督機(jī)制，形成相互制約機(jī)制，以期減少項(xiàng)目監(jiān)督成本。第二，精準(zhǔn)的目標(biāo)群體確定法律制度。如何將福利資源分配給有需要和最需要的人，一直是各個(gè)國(guó)家社會(huì)政策所追求的公平、公正目標(biāo)[22]。社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目目標(biāo)群體的準(zhǔn)確確定對(duì)于社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的成功實(shí)施亦非常重要，目標(biāo)群體的重要性主要變現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一是目標(biāo)群體是項(xiàng)目能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵，目標(biāo)群體不確定的情況下，提供干預(yù)服務(wù)的組織無(wú)從下手，因?yàn)樯鐣?huì)效益?zhèn)母深A(yù)服務(wù)就是為了目標(biāo)群體。二是目標(biāo)群體不確定的情況下獨(dú)立評(píng)估者的評(píng)估活動(dòng)無(wú)法進(jìn)行，無(wú)法確定社會(huì)效益?zhèn)瘜?duì)干預(yù)范疇是否發(fā)揮了作用。社會(huì)效益?zhèn)瘡?qiáng)調(diào)多主體長(zhǎng)期緊密合作，政府資源與社會(huì)資本有機(jī)結(jié)合，以此滿足社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目目標(biāo)群體的利益訴求。因此政府要充分評(píng)估社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目目標(biāo)群體選擇的可行性、合理性，充分重視干預(yù)群體的利益訴求。在具體的條款確定上，政府應(yīng)組織社會(huì)效益?zhèn)髦黧w就干預(yù)群體的確定進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，在詳細(xì)論證的基礎(chǔ)上合理確定項(xiàng)目目標(biāo)群體。第三，政府支付法律制度。需確保政府有能力為效果付費(fèi)，防止政府囿于《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等的限制無(wú)力償付投資者本金及利息。社會(huì)效益?zhèn)盀樾Ч顿M(fèi)”的特點(diǎn)，說(shuō)明政府仍需要支付社會(huì)服務(wù)所需資金，只是能夠確保社會(huì)服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)了積極影響。法律制定需要將地方政府的債務(wù)規(guī)模、償債能力等納入社會(huì)效益?zhèn)u(píng)估中，作為開發(fā)社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的重要指標(biāo)。當(dāng)然，無(wú)論何時(shí)政府都需明確社會(huì)效益?zhèn)皇瞧渖鐣?huì)服務(wù)供給任務(wù)的補(bǔ)充工具，不能成為逃避社會(huì)服務(wù)供給的手段。社會(huì)效益?zhèn)獙?shí)現(xiàn)其功能，政府要充分做好相關(guān)測(cè)算工作。做好社會(huì)效益?zhèn)δ馨l(fā)揮的財(cái)政預(yù)算，以社會(huì)效益?zhèn)軌虬l(fā)揮實(shí)效為界限，不能通過盲目實(shí)施社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目來(lái)解決政府財(cái)政壓力。

（三）以風(fēng)險(xiǎn)防范為制度保障

作為國(guó)家權(quán)力的代表者，政府負(fù)有社會(huì)服務(wù)供給上的天然責(zé)任，這種責(zé)任并不會(huì)隨著社會(huì)效益?zhèn)裙胶献鳈C(jī)制的興起而轉(zhuǎn)移或消失，而是隨著公私合作模式的引入發(fā)生責(zé)任順位上的變化，由直接的責(zé)任主體轉(zhuǎn)化成為了間接的承擔(dān)主體，但并不等于無(wú)責(zé)或不負(fù)責(zé)。在社會(huì)效益?zhèn)Y(jié)構(gòu)中，政府責(zé)任總是處于一種隱性狀態(tài)。政府往往完全退出公共產(chǎn)品 （服務(wù)） 的直接供給， 轉(zhuǎn)而行使監(jiān)管和付費(fèi)的職能。社會(huì)效益?zhèn)谖覈?guó)還屬于新興事物，有關(guān)制度建設(shè)并不健全，社會(huì)效益?zhèn)黧w面臨的風(fēng)險(xiǎn)較大，而且社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目屬于涉及民生的重點(diǎn)領(lǐng)域，項(xiàng)目失敗后對(duì)于目標(biāo)群體造成的影響較大，因此需要準(zhǔn)確查找并予以防范，政府在其中要發(fā)揮重要作用。這不僅關(guān)乎目前正在實(shí)施的社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目，也關(guān)乎后期籌備中的社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目。顯而易見，于我國(guó)來(lái)看社會(huì)效益?zhèn)L(fēng)險(xiǎn)并未得到有效的防范。一方面是由于社會(huì)效益?zhèn)谖覈?guó)屬于新生事物，缺乏對(duì)兩例社會(huì)效益?zhèn)嚓P(guān)的理論及實(shí)踐研究;另一方面是因?yàn)槲覈?guó)將政府主導(dǎo)的社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目歸入地方政府非法舉債的行列，導(dǎo)致我國(guó)首例項(xiàng)目“生死不明”。而市場(chǎng)主體主導(dǎo)的項(xiàng)目時(shí)間較短，社會(huì)關(guān)注度不夠。當(dāng)下迫切需要解決的問題是如何通過政府的制度供給，從法律制度上防范和化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)效益?zhèn)黧w面臨的風(fēng)險(xiǎn)各不相同，需要準(zhǔn)確查找并予以防范。筆者根據(jù)社會(huì)效益?zhèn)黧w對(duì)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了梳理，當(dāng)然這種梳理并不能窮盡，只為說(shuō)明風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展社會(huì)效益?zhèn)闹匾?。一是政府失敗風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目屬于涉及民生的重點(diǎn)領(lǐng)域，項(xiàng)目失敗后對(duì)于目標(biāo)群體造成的影響較大。二是投資者金融風(fēng)險(xiǎn)。其一，投資失敗風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樯鐣?huì)效益?zhèn)型顿Y者面臨較大的失敗風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目失敗意味著全部的投資損失。其二，退出不能風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)效益?zhèn)闹芷陂L(zhǎng)，投資者資金的流動(dòng)性低，投資者可能難以承受項(xiàng)目的時(shí)間成本。三是社會(huì)組織聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。參與社會(huì)效益?zhèn)纳鐣?huì)組織多為具有數(shù)十年經(jīng)驗(yàn)的組織，項(xiàng)目失敗可能對(duì)于其保持來(lái)之不易的地位和開展其他項(xiàng)目造成不利影響，最大的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上不是對(duì)某個(gè)社會(huì)組織聲譽(yù)造成的損害，而是聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)的傳染效應(yīng)，因?yàn)榇蠖鄶?shù)社會(huì)組織可能同時(shí)開展多個(gè)項(xiàng)目，這種風(fēng)險(xiǎn)可能在多個(gè)項(xiàng)目之間蔓延[23]。四是獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)中介風(fēng)險(xiǎn)。獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)可能無(wú)法勝任社會(huì)效益?zhèn)喾絽⑴c者的評(píng)估任務(wù)，由于社會(huì)效益?zhèn)谖覈?guó)還處于探索階段，獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)可能缺乏經(jīng)驗(yàn)。

如上所述，這些風(fēng)險(xiǎn)均需在制度構(gòu)建中予以考慮和防范。政府需要在風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)范中發(fā)揮重要作用，政府在社會(huì)效益?zhèn)械呢?zé)任和參與并不會(huì)因?yàn)椤盀樾Ч顿M(fèi)”而終止。作為公共利益的代表，政府仍對(duì)確保目標(biāo)群體能夠獲得積極的社會(huì)服務(wù)和監(jiān)督市場(chǎng)主體的良性履約負(fù)有責(zé)任。社會(huì)效益?zhèn)娘L(fēng)險(xiǎn)防范毋庸置疑是全流程的，需要囊括項(xiàng)目發(fā)起、實(shí)施、評(píng)估、支付等各環(huán)節(jié)。在開發(fā)環(huán)節(jié)，政府需組織相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目合法性、成本收益、可持續(xù)性、目標(biāo)群體確定等方面進(jìn)行分析論證。政府在實(shí)施環(huán)節(jié)需對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行資金用途監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)分配監(jiān)管、項(xiàng)目落實(shí)監(jiān)管等，以保障項(xiàng)目成功實(shí)施為目標(biāo)，以監(jiān)管市場(chǎng)主體的違法違約行為為重點(diǎn)，重點(diǎn)包括干預(yù)措施是否恰當(dāng)，有關(guān)信息披露是否真實(shí)，市場(chǎng)主體是否違規(guī)使用了項(xiàng)目資金，是否存在非法轉(zhuǎn)包情形等。在評(píng)估環(huán)節(jié)，如若政府評(píng)估發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)難以控制時(shí)，需要合理劃定相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體，并對(duì)有關(guān)違法違約行為進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定與責(zé)任分配，決定是否需要采取補(bǔ)救措施抑或提前終止項(xiàng)目等。在支付環(huán)節(jié)，政府需準(zhǔn)確確定社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的成功程度，在獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)評(píng)估基礎(chǔ)上確定，包括項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)與預(yù)期目標(biāo)及項(xiàng)目的成功率等。

五、法律制度創(chuàng)新中的政府責(zé)任邊界

共享型政府法律制度創(chuàng)新的設(shè)計(jì)必須防止社會(huì)問題的過度市場(chǎng)化、貨幣化、競(jìng)爭(zhēng)化，防止政府責(zé)任的私人化。共享型政府建構(gòu)的初衷無(wú)非兩點(diǎn)：一是減輕政府財(cái)政壓力，二是激勵(lì)市場(chǎng)主體參與。顯而易見，政府主導(dǎo)下的公私合作更注重前者，因此政府有較大的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)將更多的社會(huì)問題推進(jìn)市場(chǎng)，這是不可取的。因?yàn)樯鐣?huì)效益?zhèn)钦鲗?dǎo)的，那么社會(huì)效益?zhèn)挠行驅(qū)嵤┬枰迩逭?zé)任的邊界。此舉意在解決兩個(gè)問題：第一，防止政府將社會(huì)效益?zhèn)鳛槠滢D(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)供給責(zé)任的工具;第二，防止政府依據(jù)其權(quán)力優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)主體爭(zhēng)利。

（一）政府作為協(xié)議主體的責(zé)任邊界

作為社會(huì)效益?zhèn)瘏f(xié)議主體的政府責(zé)任邊界的探討，主要在于防止地方政府利用社會(huì)效益?zhèn)D(zhuǎn)移責(zé)任，社會(huì)效益?zhèn)瘜?shí)施要防止社會(huì)服務(wù)過度市場(chǎng)化。其一，近年來(lái)公私合作模式的興起導(dǎo)致政府熱衷于進(jìn)行社會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)化改革，然而社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化在經(jīng)濟(jì)效益、公共安全、社會(huì)公平等方面潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)也日益顯現(xiàn)。在實(shí)踐中政府對(duì)公用服務(wù)往往是“一賣了之”，把市場(chǎng)化等同于私有化[24]。事實(shí)上，如果一些政府把不能維系的項(xiàng)目和價(jià)值不大的工程推給社會(huì)， 那么很容易將資金風(fēng)險(xiǎn)傳染到其他經(jīng)濟(jì)部門。其二，當(dāng)前地方政府債務(wù)領(lǐng)域存在一些新的問題，主要是局部地區(qū)償債能力有所弱化、個(gè)別地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)超過警戒線、違法違規(guī)融資擔(dān)?，F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生、一些政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目存在不規(guī)范現(xiàn)象等[25]。

對(duì)于第一個(gè)問題而言，公私合作模式如社會(huì)效益?zhèn)m用存在邊界的問題毋庸置疑，不是所有的社會(huì)服務(wù)都可以外包給市場(chǎng)主體，邊界的確定是政府在參與公私合作中首先要解決的問題。如果此問題處理得不好，把本應(yīng)只能有政府供給的社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)主體，不但會(huì)造成政府的失職，也可能損害社會(huì)公共利益。那么哪些事項(xiàng)可以向市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)移？依國(guó)家任務(wù)理論，應(yīng)區(qū)分公共任務(wù)、國(guó)家任務(wù)與行政任務(wù)。實(shí)際上只有公共任務(wù)才能由公私合作供給，而哪些任務(wù)可以由社會(huì)效益?zhèn)┙o則需在權(quán)衡各種利弊因素的基礎(chǔ)上確定。

對(duì)于第二個(gè)問題，解決之道在于確定省級(jí)以下政府對(duì)本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，對(duì)政府的舉債行為加以規(guī)范，強(qiáng)調(diào)政府的舉債權(quán)法定，并確保其正當(dāng)行使。一方面需要強(qiáng)化地方政府舉債的內(nèi)部約束機(jī)制，另一方面促進(jìn)地方政府舉債約束的外部機(jī)制，監(jiān)督地方政府審慎地實(shí)施公私合作項(xiàng)目進(jìn)行舉債。當(dāng)下需要進(jìn)一步明確地方政府非法舉債的責(zé)任范圍和責(zé)任追求等，將地方政府舉債問題裝進(jìn)制度的籠子里，還需要進(jìn)一步促進(jìn)地方政府舉債的法治化、規(guī)范化，加大對(duì)地方政府舉債問題的教育和指導(dǎo)，促使地方政府堅(jiān)持以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向、增強(qiáng)公共責(zé)任意識(shí)。

（二）政府作為監(jiān)管主體的責(zé)任邊界

社會(huì)效益?zhèn)Y(jié)構(gòu)中政府作為行政主體責(zé)任邊界的探討，實(shí)質(zhì)上可轉(zhuǎn)化為政府行政權(quán)約束問題。行政權(quán)邊界界定的科學(xué)性是依法治國(guó)的理論訴求，亦是彰顯法治國(guó)家建設(shè)成效的重要表征之一。近年來(lái)我國(guó)法治政府建設(shè)效果顯著，行政權(quán)的邊界也逐漸趨于明晰，但是現(xiàn)階段行政權(quán)邊界模糊、權(quán)力越界或沖突問題仍是困擾行政執(zhí)法的主要問題，這些問題也明顯的體現(xiàn)在公私合作中，政府出于自身利益追求而損及市場(chǎng)主體利益的問題，一直是理論界和實(shí)務(wù)界持續(xù)關(guān)注的問題之一。當(dāng)下，行政權(quán)邊界厘定的議題已經(jīng)成為行政法學(xué)界抑或整個(gè)法學(xué)界的研究熱點(diǎn)，如責(zé)任清單制度、權(quán)力清單制度、負(fù)面清單制度等相關(guān)研究，不僅是行政法研究的重要范疇，也是經(jīng)濟(jì)法研究的重要領(lǐng)域。然而，時(shí)下有關(guān)行政權(quán)邊界確定的制度建構(gòu)還不完善，有關(guān)規(guī)定也存在一定的滯后性[26]。

由于社會(huì)效益?zhèn)谖覈?guó)的發(fā)展時(shí)間僅有短短三年，如何有效確定其結(jié)構(gòu)中政府行政權(quán)邊界的問題尚未引起足夠重視，這較為明顯的體現(xiàn)在我國(guó)首例社會(huì)效益?zhèn)小Ｕ谏鐣?huì)效益?zhèn)Y(jié)構(gòu)中的職能，在于確定項(xiàng)目發(fā)展目標(biāo)與計(jì)劃、協(xié)調(diào)社會(huì)效益?zhèn)嘣黧w之間的利益關(guān)系以及滿足社會(huì)效益?zhèn)柚贫刃枨蟮?。但是，由于政府傳統(tǒng)行政干預(yù)體制的思維慣性，我國(guó)政府在扶持和監(jiān)管社會(huì)效益?zhèn)l(fā)展中時(shí)常出現(xiàn)職能越位現(xiàn)象，過分強(qiáng)調(diào)行政主體對(duì)市場(chǎng)主體的替代作用而忽視了市場(chǎng)本身所需要發(fā)揮的“決定性”作用，這種片面強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)效益?zhèn)Y(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)作用的做法，非但不能有效促進(jìn)社會(huì)效益?zhèn)倪M(jìn)一步完善，反而會(huì)在一定程度上限制社會(huì)效益?zhèn)陌l(fā)展，從而完全違背了社會(huì)效益?zhèn)氲某踔?。政府常常以有利于自己的方式干預(yù)社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目，使原本就處在試點(diǎn)階段的社會(huì)效益?zhèn)y以積累市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)，也限制了一部分打算參與社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的市場(chǎng)主體。因?yàn)樯鐣?huì)效益?zhèn)旧砭哂小案唢L(fēng)險(xiǎn)”、“長(zhǎng)周期”等特征，此種情形之下政府再加以不當(dāng)限制，基本上就打消了其他市場(chǎng)主體參與社會(huì)效益?zhèn)囊庠?。申言之，上述問題出現(xiàn)的根本原因在于社會(huì)效益?zhèn)Y(jié)構(gòu)中政府行政責(zé)任違背了其實(shí)施的內(nèi)在邏輯。因此，厘清政府行政權(quán)的邊界，以最大限度地激發(fā)社會(huì)效益?zhèn)恳粋€(gè)主體的主動(dòng)性和積極性，最大程度地發(fā)揮社會(huì)效益?zhèn)恳粋€(gè)主體的作用，從而達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，正是其意義所在。

六、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)效益?zhèn)癁樯鐣?huì)問題治理提供了獨(dú)特的融資機(jī)制，增強(qiáng)了治理措施的可期待性。社會(huì)效益?zhèn)谖覈?guó)成功發(fā)行，很大程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力，也說(shuō)明社會(huì)效益?zhèn)谖覈?guó)有生存土壤。所以，將其作為共享型政府法律制度創(chuàng)新的制度紅利可期。

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（責(zé)任編輯：關(guān)立新）