徐啟程

摘要：會(huì)務(wù)員懲戒的救濟(jì)途徑應(yīng)包括行政救濟(jì)與司法救濟(jì)。比較、借鑒西方國(guó)家已有的較為完備的公務(wù)員懲戒法律救濟(jì)制度，對(duì)確立我國(guó)公務(wù)員權(quán)益保障制度具有重要的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員懲戒;法律救濟(jì)

一、我國(guó)公務(wù)員懲戒的法律救濟(jì)的途徑及缺點(diǎn)

在我國(guó)，行政訴訟和行政復(fù)議被排除在公務(wù)員法律救濟(jì)之外，公務(wù)員的唯一的救濟(jì)方式是提出申訴和申請(qǐng)復(fù)核救濟(jì)?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》規(guī)定，對(duì)涉及本人的人事處理不服的，可以向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的，可以向同級(jí)公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴;也可以不經(jīng)復(fù)核直接提出申訴，對(duì)省級(jí)以下機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出再申訴，其中對(duì)行政處分不服的，可以向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴?！吨腥A人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第37條也有類似規(guī)定，同時(shí)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第12條第三項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定不能提起行政訴訟。

但事實(shí)上，并不能為公務(wù)員懲戒提供有效救濟(jì)，原因如下：

1.救濟(jì)機(jī)關(guān)上缺乏獨(dú)立性和公正性。在我國(guó)處分機(jī)關(guān)本是行政懲戒的決定者，由它再就自己的所作的處分決定進(jìn)行合法與否的裁斷，理論上明顯違背了“任何人不能做自己行為的法官”的自然公正原則，實(shí)踐中常流于走法定程序的過場(chǎng)，其說服力和公正性都令人疑慮。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的救濟(jì)，根據(jù)《行政監(jiān)察法》第23條和第38條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)查結(jié)果，認(rèn)為對(duì)公務(wù)員的行政處分決定明顯不適當(dāng)應(yīng)予糾正的，大多只能以監(jiān)察建議的方式結(jié)案，建議原決定機(jī)關(guān)變更或者撤銷處分決定。而監(jiān)察建議并無強(qiáng)制執(zhí)行力，法律只規(guī)定有關(guān)部門無正當(dāng)?shù)睦碛蓱?yīng)予采納，實(shí)質(zhì)上決定權(quán)仍把握在作出處分的機(jī)關(guān)手中，難保公正。

2.行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)不具有實(shí)際可行性。公務(wù)員違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)由處分決定機(jī)關(guān)決定對(duì)公務(wù)員違紀(jì)的情況進(jìn)行調(diào)查，并將調(diào)查認(rèn)定的事實(shí)及擬給予處分的依據(jù)告知公務(wù)員本人，公務(wù)員有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。但公務(wù)員法在對(duì)公務(wù)員作出不利處理的程序上，只是作了原則性規(guī)定，并未作出具體的程序性規(guī)定。

二、國(guó)外公務(wù)員懲戒處分救濟(jì)制度分析和比較

1.美國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度

《美國(guó)法典》（憲法與行政法卷）對(duì)公務(wù)員的申訴，上訴權(quán)利和程序均做了明確的規(guī)定。第701條規(guī)定：雇員或雇用申請(qǐng)人可對(duì)根據(jù)任何法律、規(guī)則或規(guī)章向考績(jī)制度委員會(huì)申訴的任何處分向該委員會(huì)申訴。申訴人應(yīng)有權(quán)：（1）獲得聽證，該獲得聽證應(yīng)有紀(jì)錄。（2）有律師或其他代表人代理。第702條規(guī)定：因機(jī)關(guān)行為而使其法定權(quán)利受到損害的人，或者受到有關(guān)法律規(guī)定范圍之內(nèi)的機(jī)關(guān)行為不利影響或損害的人，均有權(quán)要求司法審查。第704條規(guī)定：法律規(guī)定的可以復(fù)審的機(jī)關(guān)行為和在法院中沒有其他合適補(bǔ)救方法的最終機(jī)關(guān)行為應(yīng)該接受司法審查。從這些規(guī)定可以看出美國(guó)的公務(wù)員救濟(jì)制度是比較全面的：首先，立法對(duì)可以救濟(jì)的行政處分作出明確規(guī)定，可操作性較強(qiáng)。其次，從救濟(jì)方式看，既有行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)，也有司法救濟(jì)，還有程序性的權(quán)利保障。如聘請(qǐng)代理人的權(quán)利等，為公務(wù)員提供了較為充分的救濟(jì)。

2.英國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度

在英國(guó)，當(dāng)公務(wù)員的權(quán)益因行政機(jī)關(guān)的行為受到侵害或有受侵害威脅時(shí)，有多種的救濟(jì)途徑，分別依據(jù)準(zhǔn)司法程序和司法程序進(jìn)行審理，包括三類救濟(jì)制度：一是議會(huì)救濟(jì);二是行政救濟(jì)，包括通過部長(zhǎng)救濟(jì)和通過行政裁判所救濟(jì);三是司法救濟(jì)。當(dāng)公務(wù)員受到不利處分時(shí)，倘若通過協(xié)商不能解決，可以提交給公務(wù)員上訴委員會(huì)或就業(yè)裁判所依據(jù)準(zhǔn)司法程序進(jìn)行審理。上訴委員會(huì)受理申訴案后，經(jīng)過調(diào)查、辯論等程序，向原處分機(jī)關(guān)提出建議;就業(yè)裁判所對(duì)上訴案的裁決對(duì)原處分機(jī)關(guān)和當(dāng)事人均具有法律上的約束力。英國(guó)的行政裁判所較超脫的法律地位、要求嚴(yán)格質(zhì)證、聽取被懲戒者的申辯等程序，規(guī)則以及擁有實(shí)質(zhì)性裁決職能，都保障救濟(jì)能夠取得類似司法審查的功效。正如丹寧勛爵所言：“這些裁判所不是各部控制下的政府行政機(jī)器的一部分，它們是法律統(tǒng)制下的我國(guó)司法系統(tǒng)的一部分?！?/p>

3.聯(lián)邦德國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度

聯(lián)邦德國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度比較復(fù)雜。由于對(duì)公務(wù)員懲戒的權(quán)力分別由行政機(jī)關(guān)和聯(lián)邦紀(jì)律法院行使，因此，懲戒的申訴也分為兩類：一類是對(duì)由行政機(jī)關(guān)做出的警告，罰款的申訴，由被處分者向做出處分決定行政上級(jí)申訴，申訴期限為兩周。如果被處分者對(duì)行政上級(jí)的審查決定仍不服，可以向聯(lián)邦紀(jì)律法院申訴。第二類是對(duì)聯(lián)邦紀(jì)律法院做出處分的申訴，被處分者不服紀(jì)律法院的處分決定，可以在決定送達(dá)后一個(gè)月內(nèi)向聯(lián)邦行政法院提出申訴。

4.法國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度

法國(guó)公務(wù)員不服懲戒處分可以采取行政上的救濟(jì)手段和審判上的救濟(jì)手段。行政上的救濟(jì)手段包括向有懲戒權(quán)的行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)行政機(jī)關(guān)申訴：如果行政機(jī)關(guān)的懲戒處分和紀(jì)律委員會(huì)的建議不符合，而且適用警告和審誡以外的懲戒時(shí)，公務(wù)員對(duì)這種處分不服，可以向國(guó)家公務(wù)員或地方公務(wù)員最高委員會(huì)申訴。審判上的救濟(jì)手段就是向行政法院提起訴訟，它為撤消之訴和損害賠償之訴。

三、對(duì)完善我國(guó)公務(wù)員懲戒法律救濟(jì)的建議

如何完善公務(wù)員懲戒救濟(jì)制度，筆者提出以下建議：

1.完善公務(wù)員懲戒及救濟(jì)程序

“一個(gè)健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果;一個(gè)不良的法律，如果用一個(gè)健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果”。為了保障公務(wù)員的權(quán)利和利益，必須建立公務(wù)員作出不利處理決定的程序制度和公務(wù)員權(quán)益受到侵害后的救濟(jì)程序制度。

2.建立對(duì)公務(wù)員懲戒的司法救濟(jì)制度。建立對(duì)公務(wù)員懲戒的司法救濟(jì)制度，可以有力加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員懲戒的救濟(jì)。在法律規(guī)范體系方面，可以從以下兩個(gè)方面著手：

（1）由憲法確立司法救濟(jì)權(quán)。修訂憲法時(shí)，可以借鑒日本憲法第32條就有“任何人向法院申訴的權(quán)利，不得被剝奪”的規(guī)定。

（2）擴(kuò)大行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍，完善審判及執(zhí)行。修改行政訴訟法和行政復(fù)議法，將“對(duì)申訴控告的處理決定不服的”直接納入行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍，為公務(wù)員權(quán)利保障開啟司法救濟(jì)之門。如果在現(xiàn)行的司法體制中解決受理機(jī)關(guān)的問題，應(yīng)考慮我國(guó)基層法院更易于受地方行政權(quán)的干擾這一現(xiàn)實(shí)因素。對(duì)于此類行政訴訟，建議以中級(jí)人民法院為一審機(jī)關(guān)，高級(jí)人民法院為二審機(jī)關(guān)。由國(guó)務(wù)院任命的公務(wù)員，其權(quán)利之司法救濟(jì)法院為最高人民法院。其次，要解決行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的銜接問題。最后，要解決判決的執(zhí)行問題。

總之，借鑒國(guó)外相關(guān)法律，將國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員作出的影響公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的具體行政行為納入司法審查范圍，是法治行政的必然要求。