張俊芝，谷杉杉

(中國礦業(yè)大學(xué)(北京)管理學(xué)院，北京 100083)

作為我國基礎(chǔ)且重要的能源行業(yè)，煤炭行業(yè)的發(fā)展直接影響著鋼鐵、電力、化工和建材等下游產(chǎn)業(yè)，而煤炭行業(yè)政策對煤炭行業(yè)的發(fā)展具有重大影響。行業(yè)政策是國家宏觀調(diào)控的重要手段，不同發(fā)展階段政策的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。對煤炭行業(yè)政策的研究，不僅能深入剖析煤炭行業(yè)發(fā)展歷程，獲得經(jīng)驗(yàn)，更能掌握行業(yè)政策變化趨勢，使企業(yè)未雨綢繆，為更好地落實(shí)政策、抓住發(fā)展機(jī)遇提供建議。

文本分析是大數(shù)據(jù)背景下文本挖掘和信息索取的基本渠道。以往的政策研究多聚焦在政策的某一條款，驗(yàn)證政策條款的影響或政策執(zhí)行效果，而文本分析是基于定性研究的定量研究方法，通過對政策文本的分析，推測文本制定者的立場、觀點(diǎn)、價(jià)值和利益，整體上反應(yīng)政策制定者的意圖和目的[1]。

1 煤炭行業(yè)發(fā)展階段簡介

我國煤炭行業(yè)發(fā)展階段大致分為五個(gè)階段[2]見表1。第一階段為1949～1978年，煤炭政策主要傾向于提升煤炭行業(yè)產(chǎn)量；第二階段為1978～1985年，國家對重點(diǎn)煤礦企業(yè)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理，集體辦礦與私人辦礦競相發(fā)展；第三階段為1986～2001年，我國放開了除電煤之外的商品煤價(jià)格，逐漸探索市場經(jīng)濟(jì)；第四階段為2002～2012年，煤炭行業(yè)進(jìn)入空前快速發(fā)展階段，煤炭行業(yè)“黃金十年”由此開啟，同時(shí)超常規(guī)生產(chǎn)導(dǎo)致煤礦安全事故頻發(fā)，煤礦安全生產(chǎn)受到重視；第五階段為2013～2017年，煤炭工業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，由量的增長向質(zhì)的轉(zhuǎn)變，煤炭行業(yè)進(jìn)入產(chǎn)能調(diào)整、安全生產(chǎn)、創(chuàng)新高效、綠色發(fā)展新階段。

表1 煤炭行業(yè)發(fā)展階段及政策特點(diǎn)Table 1 Development stage and policy characteristicsof coal industry

2 煤炭行業(yè)政策分析

2.1 煤炭行業(yè)政策維度的確定

2016年12月22日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國家能源局印發(fā)《煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出建設(shè)集約、安全、高效、綠色的現(xiàn)代煤炭工業(yè)體系。據(jù)此，將煤炭行業(yè)政策分為產(chǎn)能調(diào)整、安全生產(chǎn)、創(chuàng)新高效、綠色發(fā)展四個(gè)維度。通過文本分析中的詞頻分析量化維度取值，為避免統(tǒng)計(jì)結(jié)果不準(zhǔn)確，將每個(gè)維度關(guān)鍵詞控制為7個(gè)，其中的定義及確定的文本分析關(guān)鍵詞見表2。

表2 煤炭行業(yè)政策維度、定義及關(guān)鍵詞Table 2 Policy dimensions,definitions and key wordsof coal industry

2.2 煤炭行業(yè)政策文本的選擇和分析

本文選擇第五階段以來(即2013～2018年)國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國家煤礦安全監(jiān)察局、國家能源局、原環(huán)境保護(hù)部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)7個(gè)部門發(fā)布的，和煤炭行業(yè)有關(guān)的政策文本(共63篇文本，38.69萬字)，運(yùn)用ROST-CM6文本分析軟件對其每年的政策文本從產(chǎn)能調(diào)整、安全生產(chǎn)、創(chuàng)新高效、綠色發(fā)展4方面進(jìn)行詞頻分析，分析政策變化過程，預(yù)測政策變化趨勢，為煤炭行業(yè)更好地落實(shí)政策、抓住發(fā)展機(jī)遇提供建議，為不同政策下治理結(jié)構(gòu)的選擇提供參考依據(jù)。通過ROST-CM6軟件計(jì)算的部分年度政策文本高頻詞見表3，可視化呈現(xiàn)如圖1所示。

根據(jù)文本分析結(jié)果，選取2013～2018年間每年前50個(gè)高頻詞，采用Gephi.0.8.1beta軟件對其網(wǎng)絡(luò)關(guān)系進(jìn)行分析，得到圖2。

2.3 煤炭行業(yè)政策文本分析

根據(jù)煤炭行業(yè)政策關(guān)鍵詞文本分析結(jié)果可知，2013～2018年煤炭行業(yè)政策的側(cè)重點(diǎn)有所變化，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

表3 2013～2018年煤炭行業(yè)政策高頻詞Table 3 High frequency words of coal industry policies from 2013 to 2018

圖1 部分年度政策文本高頻詞可視化呈現(xiàn)Fig.1 Part of the annual policy text high-frequency words visualization

圖2 2013～2018年煤炭行業(yè)政策高頻詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖Fig.2 Relationship network diagram of high-frequency words in coal industry policies from 2013 to 2018

2.3.1 煤炭戰(zhàn)略從總量性去產(chǎn)能，轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性去產(chǎn)能

2013年國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的意見》，提出化解煤炭產(chǎn)能過剩，科學(xué)調(diào)控煤炭總量。從政策關(guān)鍵詞中分析，2013年高頻名詞分別為煤礦、安全、能源，動(dòng)詞為加強(qiáng)、發(fā)展、建設(shè)，可見2013年煤炭行業(yè)產(chǎn)能控制仍處于初級階段，雖然煤炭價(jià)格受到抑制，但是總量減少具有一定的滯后性。2016年煤炭行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革啟動(dòng)，化解產(chǎn)能過剩方案逐一出臺(tái)，產(chǎn)能也作為高頻詞出現(xiàn)在當(dāng)年政策文本中(No.31);2018年煤炭行業(yè)去產(chǎn)能政策取得階段性進(jìn)展，煤炭企業(yè)兼并重組、煤電一體化建設(shè)也有序進(jìn)行，電力、建設(shè)等詞語出現(xiàn)頻率明顯增加。與此同時(shí)，2018年高頻詞中，機(jī)制、保障、交易、市場、合同等詞語頻數(shù)較高，煤炭行業(yè)從總量性去產(chǎn)能轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性去產(chǎn)能，在嚴(yán)格執(zhí)行淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)，優(yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)煤炭中長期合同的簽訂，促進(jìn)煤炭行業(yè)供需動(dòng)態(tài)平衡，穩(wěn)定煤炭產(chǎn)運(yùn)需，保障相關(guān)行業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。

2.3.2 科技創(chuàng)新從高效開采轉(zhuǎn)向清潔利用

2013年化解產(chǎn)能過剩政策提出后，煤炭行業(yè)研發(fā)重點(diǎn)逐漸從高效開采轉(zhuǎn)為如何科學(xué)合理地利用現(xiàn)有資源;2014年國家能源局發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)煤炭安全綠色開發(fā)和清潔高效利用的意見》，明確提出應(yīng)提升煤炭開發(fā)利用水平;隨后2015年印發(fā)《煤炭清潔高效利用行動(dòng)計(jì)劃(2015～2020年)》，將煤炭清潔、高效利用作為主要任務(wù)，同時(shí)向社會(huì)征集煤炭安全綠色開發(fā)和清潔高效利用先進(jìn)技術(shù)與裝備;2016年國務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，大力推進(jìn)煤炭清潔化利用，為貫徹落實(shí)有關(guān)政策，煤炭行業(yè)逐漸著眼于清潔高效利用煤炭資源方面的技術(shù)創(chuàng)新與裝備投入。根據(jù)文本分析結(jié)果，2013年與技術(shù)密切相關(guān)的關(guān)鍵詞為發(fā)展、建設(shè)和能源;2015年變?yōu)槊禾?、發(fā)展和利用;2017年利用、開發(fā)等詞語頻繁出現(xiàn)在政策文本中;2018年在完善鼓勵(lì)煤炭清潔利用技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)，機(jī)制、優(yōu)化、保障等詞語頻率升高，說明在落實(shí)技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)，完善和優(yōu)化創(chuàng)新機(jī)制也是確保技術(shù)創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展的必要條件。

2.3.3 發(fā)展模式由傳統(tǒng)粗放發(fā)展轉(zhuǎn)向綠色可持續(xù)發(fā)展

2013年控制產(chǎn)能以來，煤炭行業(yè)發(fā)展模式由傳統(tǒng)粗放發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向綠色可持續(xù)發(fā)展;2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《2014～2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案的通知》，明確提出加強(qiáng)節(jié)能減排，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級的必由之路；2016年《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中在大力推進(jìn)煤炭清潔化利用的同時(shí)，將對煤碳排放的控制提前，增加清潔能源的供給和使用；2017～2018年，一系列政策的落實(shí)切實(shí)推進(jìn)了煤炭安全綠色開采和清潔高效利用的發(fā)展模式，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)可靠的能源保障。從政策文本分析，2014年開始政策文本中環(huán)境、保護(hù)、環(huán)保、發(fā)展等詞語出現(xiàn)頻率明顯增加;2015年生態(tài)、環(huán)境等詞語頻率排名上升到前10位;2016～2018年環(huán)境、生態(tài)等詞語也一直居于前列，我國煤炭行業(yè)發(fā)展模式由傳統(tǒng)模式有序轉(zhuǎn)向綠色可持續(xù)發(fā)展。

2.3.4 管理重點(diǎn)始終以安全為主

從2013年開始，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局先后頒布了《煤礦礦長保護(hù)礦工生命安全七條規(guī)定》《有限空間安全作業(yè)五條規(guī)定》《企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)公告六條規(guī)定》《強(qiáng)化煤礦瓦斯防治十條規(guī)定》和《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》等規(guī)定和辦法，盡管由于沒有具體監(jiān)管措施和罰則而被廢止或修改，但煤礦的安全生產(chǎn)始終是煤炭行業(yè)政策的重中之重。2017年，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局審議通過了新的《煤礦安全培訓(xùn)規(guī)定》，對煤礦企業(yè)從業(yè)人員安全培訓(xùn)、考核、發(fā)證及監(jiān)督管理進(jìn)行規(guī)定，從2013年完善實(shí)施安全現(xiàn)代化裝備、全面實(shí)現(xiàn)采煤、掘進(jìn)機(jī)械化的操作規(guī)定，到2017年培養(yǎng)安全意識(shí)、安全理念，加強(qiáng)安全文化建設(shè)，安全管理一直是煤炭行業(yè)的管理重點(diǎn)。 政策文本分析中也可以看出，安全一詞出現(xiàn)的頻率始終排在前十位。

3 煤炭行業(yè)政策發(fā)展趨勢及建議

針對2013～2018年政策分析及2019年重要會(huì)議，對已出臺(tái)行業(yè)政策進(jìn)行文本關(guān)鍵詞分析如圖1所示，并根據(jù)2019年煤炭行業(yè)現(xiàn)存政策趨勢分析，對煤炭行業(yè)上市公司生產(chǎn)經(jīng)營提出以下建議。

3.1 安全生產(chǎn)管理是煤炭行業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)

煤炭行業(yè)生產(chǎn)安全一直是煤炭行業(yè)管理重點(diǎn)，也是行業(yè)政策中出現(xiàn)頻率最高的詞語，對2019年已出臺(tái)政策文本分析，安全、責(zé)任制、隱患、監(jiān)管等詞語頻率出現(xiàn)較高，7月6日，國家煤礦安全監(jiān)察局印發(fā)《關(guān)于煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任監(jiān)管監(jiān)察的指導(dǎo)意見》的通知，審查各級煤礦安全主體責(zé)任落實(shí)情況，提升企業(yè)安全管理能力和水平。2019年煤炭行業(yè)整體效益回升，企業(yè)營運(yùn)能力略有好轉(zhuǎn)，但實(shí)現(xiàn)長期脫困仍需要一段時(shí)間，安全生產(chǎn)是企業(yè)長期運(yùn)營的基礎(chǔ)，只有企業(yè)安全管理嚴(yán)密有效，企業(yè)持續(xù)經(jīng)營才得以保障，企業(yè)營運(yùn)能力才能進(jìn)一步提升。

3.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整保證高質(zhì)量是煤炭行業(yè)發(fā)展途徑

煤炭行業(yè)產(chǎn)能調(diào)整已經(jīng)從總量控制轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性調(diào)整，面對新能源、可再生能源的快速發(fā)展，煤炭行業(yè)上市公司面臨著同行業(yè)競爭效應(yīng)和替代能源替代效應(yīng)的雙重壓力，2019年9月23日，山西省發(fā)布能源革命綜合改革試點(diǎn)15項(xiàng)重大舉措，為煤炭行業(yè)上市公司改革提供參考方向，煤炭行業(yè)應(yīng)該以改革促轉(zhuǎn)型，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，徹底淘汰落后產(chǎn)能，盡快改造限制類項(xiàng)目，重點(diǎn)鼓勵(lì)先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)裝備的發(fā)展，加快企業(yè)兼并重組，建立大型現(xiàn)代化煤礦，提高能源供給體系質(zhì)量效益，保證行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。2019年9月26日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議決定2020年1月1日起取消煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對煤炭行業(yè)而言既是機(jī)會(huì)也是挑戰(zhàn)。煤炭行業(yè)上市公司可以借此契機(jī)，通過先進(jìn)技術(shù)、裝備提升煤炭質(zhì)量和生產(chǎn)效率，通過置換產(chǎn)能獲得生產(chǎn)機(jī)會(huì)，在電煤交易市場獲取優(yōu)勢，抓住機(jī)會(huì)，提升企業(yè)營運(yùn)能力。在2019年文本分析中，燃煤、電力、電價(jià)等高頻詞語驗(yàn)證了未來一段時(shí)間，電力將對煤炭行業(yè)具有很大影響。

3.3 創(chuàng)新高效仍是煤炭行業(yè)發(fā)展動(dòng)力

2018～2019年政策高頻詞中均包含市場化、交易、上網(wǎng)、技術(shù)等詞語，體現(xiàn)了目前煤炭行業(yè)發(fā)展新形式。煤礦機(jī)械化、自動(dòng)化、智能化建設(shè)，促進(jìn)了煤礦安全便利生產(chǎn)，成為煤炭工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心技術(shù)支撐。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈的推廣改變了煤炭行業(yè)運(yùn)營模式，煤炭行業(yè)運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)化、信息化、集成化成為煤炭行業(yè)科技創(chuàng)新的主要方向。2019年7月9日，我國第一家國家級煤炭交易中心成立，為建設(shè)煤炭交易市場體系、提升煤炭行業(yè)及上下游企業(yè)運(yùn)行效率提供平臺(tái)，從發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)向發(fā)展煤炭經(jīng)濟(jì)。煤炭行業(yè)科技創(chuàng)新重點(diǎn)也將在生產(chǎn)管理的基礎(chǔ)上，增加煤炭產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)調(diào)高效運(yùn)行。對于企業(yè)本身而言，除了提升生產(chǎn)效益外，還需要提高自身治理和決策效率，構(gòu)筑核心競爭力，與平臺(tái)順利對接，并充分運(yùn)用平臺(tái)提升自身營運(yùn)能力。

3.4 綠色環(huán)保是煤炭行業(yè)發(fā)展目標(biāo)

隨著中國煤炭綠色生態(tài)發(fā)展總構(gòu)想的提出，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和大氣污染防治成為各煤礦生態(tài)文明建設(shè)的主要目標(biāo)，治理、建設(shè)、生態(tài)、環(huán)境保護(hù)等詞語頻繁出現(xiàn)在今年政策文本中，企業(yè)在保證安全綠色開采、清潔高效利用的基礎(chǔ)上，也在探尋環(huán)境友好新模式，如神東煤炭集團(tuán)紅石圈小流域生態(tài)示范區(qū)的嘗試，為綠色礦山提供新思路。公司良好的綠色發(fā)展模式也是公司社會(huì)責(zé)任的一部分，社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)的公司會(huì)為企業(yè)帶來正經(jīng)濟(jì)外部性，首先，企業(yè)強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感能向客戶傳達(dá)積極信號(hào)，使客戶更愿意與之合作；其次，企業(yè)將環(huán)境治理提前至污染防治，降低了治理成本； 最后，優(yōu)質(zhì)的工作環(huán)境也提高

了企業(yè)員工的工作效率，最終從多方面促進(jìn)企業(yè)營運(yùn)能力的提升。