韋寶璽

(1.中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083)

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的人口大國(guó)，資源環(huán)境約束日益趨緊[1-2]，礦產(chǎn)資源、土地資源稀缺與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、公眾需求的矛盾依然存在[3-4]。與此同時(shí)，我國(guó)大多數(shù)礦山處于生態(tài)脆弱區(qū)[5]，在礦山開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中不可避免地會(huì)造成一定程度的土地資源壓占破壞和礦山生態(tài)系統(tǒng)退化，產(chǎn)生負(fù)的外部性[6]。而廢棄礦山生態(tài)修復(fù)不僅能夠使廢棄的礦區(qū)土地恢復(fù)使用功能，而且能夠產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、周邊土地增值等正的外部性。傳統(tǒng)的廢棄礦山生態(tài)修復(fù)以政府財(cái)政預(yù)算投入為主，但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，政府財(cái)政預(yù)算面臨的壓力日益增大，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的資金投入正變得越來(lái)越不足，這突出表明有必要采取創(chuàng)新的機(jī)制為廢棄礦山生態(tài)修復(fù)增加融資渠道[7-8]。由于礦山生態(tài)修復(fù)具有很強(qiáng)的外部性，主要表現(xiàn)為正的外部性，即廢棄礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施主體獲得的經(jīng)濟(jì)利益，遠(yuǎn)小于廢棄礦山生態(tài)修復(fù)給社會(huì)帶來(lái)的利益，導(dǎo)致社會(huì)資金缺乏參與廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的興趣[9]。而社會(huì)資本具有逐利特性，只要廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目能夠產(chǎn)生良好的收益回報(bào)，就會(huì)吸引大量閑置的社會(huì)資本投入其中。因此，亟需創(chuàng)新廢棄礦山投融資機(jī)制，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)多元主體共同參與的廢棄礦山生態(tài)修復(fù)投融資模式。

1 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)成本收益分析

廢棄礦山生態(tài)修復(fù)成本和收益主要包括：準(zhǔn)備階段投資、實(shí)施階段投資、后期階段投資和收益。準(zhǔn)備階段投資，包括交易成本和礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)費(fèi)用等；實(shí)施階段投資，包括項(xiàng)目實(shí)施的業(yè)務(wù)費(fèi)用；后期階段投資和收益，包括項(xiàng)目維護(hù)投資和項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-生態(tài)收益，其中項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益用于長(zhǎng)期運(yùn)行支出和利潤(rùn)(表1)。

表1 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)不同階段投資及收益Table 1 Investment and income in different stagesof abandoned mines ecological restoration

2 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)收益過(guò)程

成功的礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目可以帶來(lái)以下四個(gè)方面的回報(bào)：①生態(tài)效益，包括肥沃的土壤、潔凈的水源、生物多樣性、碳儲(chǔ)存等；②社會(huì)效益，包括增加就業(yè)崗位、提升居民收入、提高凝聚力和參與度等；③經(jīng)濟(jì)效益，包括項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的利潤(rùn)、項(xiàng)目土地開(kāi)發(fā)利用收益、修復(fù)后生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)收益等；④其他收益，包括良好的企業(yè)社會(huì)責(zé)任口碑、創(chuàng)新意識(shí)、組織管理能力等。明確的收益途徑和收益分配方式，可以吸引社會(huì)資本投入廢棄礦山生態(tài)修復(fù)，有助于建立政府、投資者、礦山企業(yè)與土地使用者和社區(qū)居民的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系。

廢棄礦山生態(tài)修復(fù)收益過(guò)程主要包括以下四個(gè)步驟：①獲得廢棄礦山土地，即通過(guò)租賃或特許經(jīng)營(yíng)獲得廢棄礦山土地修復(fù)/使用權(quán)，此階段現(xiàn)金流出主要為支付給土地所有者(國(guó)家或集體)的使用權(quán)費(fèi)用；②廢棄礦山生態(tài)修復(fù)，即將廢棄礦山退化的土地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)并準(zhǔn)備好可持續(xù)利用，現(xiàn)金流入為租賃收入或修復(fù)債券，現(xiàn)金流出為修復(fù)成本；③土地可持續(xù)生產(chǎn)和使用，即將修復(fù)后土地出租用于可持續(xù)生產(chǎn)或使用，現(xiàn)金流入為租賃收入，現(xiàn)金流出為交易費(fèi)用，此外，還包含礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)生的額外收益，現(xiàn)金流入為自愿性和強(qiáng)制性市場(chǎng)收入，如碳排放權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋F(xiàn)金流出為交易成本；④修復(fù)后土地出讓，即將修復(fù)后的礦區(qū)土地返還給業(yè)主或轉(zhuǎn)讓給新的特許公司，現(xiàn)金流入為特許權(quán)出售收益，現(xiàn)金流出為交易費(fèi)用。

3 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)融資工具分析

3.1 傳統(tǒng)融資工具分析

傳統(tǒng)的融資工具主要包括貸款融資和股權(quán)融資，表2列出了貸款融資和股權(quán)融資的優(yōu)勢(shì)和注意事項(xiàng)[9]。

3.2 多元化融資工具

用于廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的資金來(lái)源通常是通過(guò)財(cái)政手段產(chǎn)生的，這些措施包括征稅和收費(fèi)、發(fā)行債券、補(bǔ)貼以及生態(tài)轉(zhuǎn)移支付(通常在地方各級(jí)政府之間進(jìn)行)。同時(shí)，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)也可以通過(guò)多種融資工具的組合來(lái)獲得資金[10-11]。創(chuàng)新的廢棄礦山生態(tài)修復(fù)融資工具，如綠色債券、生態(tài)系統(tǒng)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)、生物多樣性補(bǔ)償(如生態(tài)銀行)、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付、可交易配額、回購(gòu)協(xié)議等，提供了一個(gè)幫助彌合融資和投資之間差距的機(jī)會(huì)[12]。鑒于不存在特定的廢棄礦山生態(tài)修復(fù)融資機(jī)制，所建議的融資工具的選擇依據(jù)是它們通過(guò)一種可能與廢棄礦山生態(tài)修復(fù)相關(guān)的方式提供融資(表3)。

表2 貸款融資和股權(quán)融資對(duì)比Table 2 Comparison of loan financing and equity financing

表3 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)融資工具特點(diǎn)、相關(guān)性及資金來(lái)源Table 3 Characteristics,correlation and funding sources of financing tools for abandoned mines ecological restoration

續(xù)表3

①貸款，借款人與放款人之間的一種資金安排。可以申請(qǐng)優(yōu)惠貸款，通過(guò)低于市場(chǎng)利率或延長(zhǎng)貸款期限，或者兩者相結(jié)合的方式，以比純商業(yè)貸款更優(yōu)惠的條件發(fā)放。②股權(quán)，將股權(quán)條款和條件與廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的效益掛鉤。③贈(zèng)款，其中贈(zèng)款付款與間接(提前交付時(shí))或直接(通過(guò)成果付款)執(zhí)行的結(jié)果掛鉤。④債券，將債權(quán)條款和條件與廢棄礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施過(guò)程中跟蹤的結(jié)果掛鉤。⑤補(bǔ)貼，利用國(guó)內(nèi)預(yù)算補(bǔ)貼商品或服務(wù)的成本，以促進(jìn)吸收建立適應(yīng)能力的技術(shù)或做法。⑥生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(可交易或不可交易)，向保護(hù)和修復(fù)礦山生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的人支付生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)費(fèi)。⑦可交易配額，制定從自然生態(tài)系統(tǒng)中提取貨物(如木材、魚類收獲、野生物種收獲)的配額，以確保其可持續(xù)管理。⑧回購(gòu)協(xié)議是市場(chǎng)開(kāi)發(fā)工具，通常通過(guò)使用認(rèn)證和標(biāo)簽，為可持續(xù)產(chǎn)品和服務(wù)增加價(jià)值和增加市場(chǎng)準(zhǔn)入，例如生態(tài)系統(tǒng)友好型產(chǎn)品的利基市場(chǎng)。⑨擔(dān)保，即融資來(lái)源通過(guò)與績(jī)效交付相關(guān)的擔(dān)保提供收入支持。

4 投融資限制因素

成功的礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本，但廢棄礦山生態(tài)修復(fù)需要大量的資源投入，包括資金、勞動(dòng)力、技術(shù)、組織能力等。同時(shí)，廢棄礦山生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)需要在國(guó)家和地方之間建立聯(lián)系，并協(xié)調(diào)公共利益和私人利益。因此，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)投資的關(guān)鍵問(wèn)題是融資問(wèn)題和協(xié)調(diào)問(wèn)題。

4.1 融資問(wèn)題對(duì)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)投資的限制

1) 啟動(dòng)和維護(hù)成本。在廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的最初幾年，所需費(fèi)用通常很高，而獲得的具體效益很少，由于缺少標(biāo)準(zhǔn)化的成本核算方法，缺少商業(yè)成功案例數(shù)據(jù)庫(kù)和交流平臺(tái)，增加了項(xiàng)目之間的巨大成本差異，導(dǎo)致投資風(fēng)險(xiǎn)增加。

2) 成本收回和投資回報(bào)。研究表明，礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目可以在許多情況下實(shí)現(xiàn)凈收益。然而，準(zhǔn)確估計(jì)收益往往是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)。原因是礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的回報(bào)在形式(公-私、貨幣-非貨幣)、交付地點(diǎn)(本地-國(guó)家乃至全球)和時(shí)間框架(短期-長(zhǎng)期)上各不相同。所有這些都增加了投資風(fēng)險(xiǎn)，提升了較大投資者對(duì)貸款擔(dān)保的不確定性以及對(duì)成本收回和非貨幣回報(bào)(如改善健康狀況和恢復(fù)景觀)的擔(dān)憂。

3) 高風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。礦山生態(tài)修復(fù)投資的高風(fēng)險(xiǎn)和不確定性部分是由于項(xiàng)目投資規(guī)模大、項(xiàng)目時(shí)間跨度長(zhǎng)、缺乏投資記錄、成本不確定性和公共非貨幣回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的存在而造成的，這些風(fēng)險(xiǎn)可分為不同的類別，包括資金風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)等。

4.2 協(xié)調(diào)問(wèn)題對(duì)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)投資的限制

1) 搜索信息成本。要獲得足夠的投資回報(bào)，就需要有效地確定項(xiàng)目目標(biāo)和優(yōu)先次序，并收集礦山生態(tài)系統(tǒng)的生物物理特性及礦區(qū)周邊社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等有關(guān)的信息。本地參與降低了尋找最佳目標(biāo)的成本，但需要有效的組織協(xié)調(diào)，目前尚缺少標(biāo)準(zhǔn)化的方法提高搜索信息的效率。

2) 組織和代表。通常情況下，礦山生態(tài)修復(fù)的利益相關(guān)方都沒(méi)有自發(fā)的組織，在實(shí)地進(jìn)行投資的參與者也沒(méi)有有效地組織利益相關(guān)者，確保他們的利益得到很好的代表，特別是在缺乏地方相關(guān)機(jī)構(gòu)支持的情況下，建立有效的決策和協(xié)調(diào)機(jī)制需要大量額外的投資。

3) 監(jiān)測(cè)管理。為了保證礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目產(chǎn)生回報(bào)，需要建立監(jiān)測(cè)和評(píng)估系統(tǒng)，以監(jiān)測(cè)評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)展情況，進(jìn)行必要的調(diào)整，并促進(jìn)長(zhǎng)期可持續(xù)的項(xiàng)目管理。需要依據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，就如何分配責(zé)任以及如何分擔(dān)礦山生態(tài)修復(fù)的成本和收益達(dá)成一致。

5 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)投融資機(jī)制創(chuàng)新途徑

廢棄礦山生態(tài)修復(fù)投融資機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)是形成市場(chǎng)化、多元化的投融資機(jī)制。應(yīng)充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用和中介組織的推動(dòng)作用，創(chuàng)新公眾參與工作機(jī)制，為廢棄礦山生態(tài)修復(fù)提供良好的政策環(huán)境、優(yōu)秀的中介服務(wù)、穩(wěn)定的公眾支持，降低修復(fù)的投資、維護(hù)、協(xié)調(diào)成本以及風(fēng)險(xiǎn)，從而吸引社會(huì)資本通過(guò)市場(chǎng)化方式投入廢棄礦山生態(tài)修復(fù)，打造多元化的融資工具和投資模式(圖1)。

圖1 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)投融資機(jī)制創(chuàng)新途徑Fig.1 Innovative ways of investment and financing mechanism for abandoned mines ecological restoration

5.1 充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用

作為廢棄礦山生態(tài)修復(fù)投融資所處環(huán)境的監(jiān)管者，國(guó)家和地方政府在促進(jìn)投融資方面應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)作用。堅(jiān)定的政治承諾、明確的土地所有權(quán)和使用權(quán)安排以及收益途徑，是動(dòng)員社會(huì)資本進(jìn)行廢棄礦山生態(tài)修復(fù)投資的關(guān)鍵因素。政府應(yīng)努力發(fā)揮政策、收益和資金的引導(dǎo)作用，在以下方面為廢棄礦山生態(tài)修復(fù)創(chuàng)造有利的環(huán)境：①制定和實(shí)施有效的廢棄礦山生態(tài)修復(fù)計(jì)劃；②明確廢棄礦山生態(tài)修復(fù)收益途徑、降低投資風(fēng)險(xiǎn)(尤其是政策風(fēng)險(xiǎn))，促進(jìn)社會(huì)相關(guān)捐助者和投資者參與；③建立協(xié)調(diào)機(jī)制，整合不同來(lái)源的資金，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的利益取舍，與當(dāng)?shù)乩尕P(guān)方建立長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系；④建立廢棄礦山生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)基金，專項(xiàng)基金重點(diǎn)用于廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、區(qū)域地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性、場(chǎng)地適宜性等調(diào)查評(píng)價(jià)，劃分優(yōu)先治理區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，并向社會(huì)公開(kāi)信息。

5.2 吸引社會(huì)資本投入

社會(huì)資本投入廢棄礦山生態(tài)修復(fù)是經(jīng)濟(jì)下行壓力下的必然選擇，可以在廢棄礦山生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)方面發(fā)揮重要作用。社會(huì)資本可以靈活地選擇一系列融資工具并組合使用，能夠適應(yīng)廣泛的廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目目標(biāo)、投資風(fēng)險(xiǎn)和收益回報(bào)。在尋求社會(huì)資本投入廢棄礦山生態(tài)修復(fù)時(shí)，應(yīng)選擇在礦山生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)方面感興趣并看重中長(zhǎng)期利益的投資者，以保證廢棄礦山生態(tài)修復(fù)投資的穩(wěn)定性。吸引社會(huì)資本投入廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵條件包括：①明確說(shuō)明廢棄礦山生態(tài)修復(fù)投資能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和非經(jīng)濟(jì)效益；②確定降低投資風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略；③明確說(shuō)明成功的廢棄礦山生態(tài)修復(fù)商業(yè)案例和投資模式；④制定識(shí)別可投資項(xiàng)目的方法。

5.3 發(fā)揮中介組織推動(dòng)作用

支持和培育中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮中介組織在廢棄礦山生態(tài)修復(fù)投融資方面的協(xié)調(diào)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、咨詢服務(wù)、金融服務(wù)等方面的推動(dòng)作用。支持區(qū)域和地方公私伙伴關(guān)系平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，建立由多方利益相關(guān)者平臺(tái)推動(dòng)的有效協(xié)調(diào)，激發(fā)地方一級(jí)自下而上的動(dòng)力。建立匯集先進(jìn)技術(shù)和成功案例的廢棄礦山生態(tài)修復(fù)數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，宣傳先進(jìn)技術(shù)，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，反思失敗教訓(xùn)，促進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)知識(shí)共享。建立專業(yè)的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，為廢棄礦山生態(tài)修復(fù)提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、適應(yīng)性管理等咨詢服務(wù)，為廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目投融資提供信息，降低信息搜索成本。支持和發(fā)展綠色融資計(jì)劃，為廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目提供便捷的融資服務(wù)，支持可以投資和擴(kuò)大規(guī)模的當(dāng)?shù)?中小)企業(yè)融資。

5.4 鼓勵(lì)當(dāng)?shù)孛癖姽餐瑓⑴c

當(dāng)?shù)孛癖娛菑U棄礦山生態(tài)修復(fù)的核心利益相關(guān)者。開(kāi)展有針對(duì)性的宣傳活動(dòng)可以提高社區(qū)和居民對(duì)恢復(fù)退化生態(tài)系統(tǒng)重要性的認(rèn)識(shí)，創(chuàng)新公眾參與工作機(jī)制，鼓勵(lì)全過(guò)程參與，這對(duì)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的支持至關(guān)重要。當(dāng)?shù)孛癖姽餐瑓⑴c，可以降低廢棄礦山生態(tài)修復(fù)投融資的民眾支持風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)傳統(tǒng)生態(tài)知識(shí)更為了解，這些知識(shí)和實(shí)踐是通過(guò)在生產(chǎn)和生活活動(dòng)中的長(zhǎng)期觀測(cè)獲得的，尤其是在創(chuàng)造更健康的礦山生態(tài)系統(tǒng)、增加生物多樣性和提高生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力方面更具發(fā)言權(quán)，社區(qū)的參與有利于降低廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。此外，當(dāng)?shù)孛癖姂?yīng)當(dāng)參與到項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)測(cè)全過(guò)程，以提供項(xiàng)目后期維護(hù)和成效監(jiān)測(cè)服務(wù)。這些都可以從不同的方面促進(jìn)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目投融資。