高 陽，羅 玲，梅 丹，王 倩，陳 騏，艾 娟，趙龍梅

(1.自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.延長(zhǎng)油田股份有限公司靖邊采油廠，陜西 靖邊 718500；3.中國(guó)石油煤層氣有限責(zé)任公司，北京 100028)

2014年，我國(guó)開始推動(dòng)以能源供給、能源體制為代表的能源革命，要求建立統(tǒng)一開放和競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，強(qiáng)化資源配置中市場(chǎng)因素的決定性作用。油氣作為國(guó)家發(fā)展的重要能源，緊跟改革步伐，實(shí)行石油天然氣勘查開采管理改革[1]。油氣礦業(yè)權(quán)出讓作為油氣勘查開采的前提，是油氣管理和改革的基礎(chǔ)之一。開展油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，能夠?qū)崿F(xiàn)多方共贏。從國(guó)家角度來講，油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓能夠促進(jìn)勘探開發(fā)，維護(hù)國(guó)家權(quán)益。對(duì)于空白區(qū)，希望通過出讓，吸引企業(yè)投資，獲得區(qū)塊資料，了解區(qū)塊前景，甚至獲得發(fā)現(xiàn)；對(duì)于已有資料的地區(qū)，希望通過出讓，能夠獲得更大的發(fā)現(xiàn)或者產(chǎn)出。從地方政府角度來講，油氣勘探開發(fā)能夠帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展(稅收)、就業(yè)，有的地區(qū)可能形成支柱產(chǎn)業(yè)。從企業(yè)角度來講，油氣勘探開發(fā)是合理投資的路徑之一，有望達(dá)到穩(wěn)定獲利。我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)公開組織了多輪次的油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，取得經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也存在一些問題，本文針對(duì)這些問題，提出完善我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)出讓的意見建議。

1 我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓梳理

自2011年起，原國(guó)土資源部開始在一定范圍內(nèi)組織油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，截至2019年，自然資源部(原國(guó)土資源部)已成功公開組織11輪油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，在常規(guī)油氣、煤層氣、頁巖氣方面進(jìn)行了多次探索，多輪出讓采用了招標(biāo)、拍賣、掛牌等不同的競(jìng)爭(zhēng)出讓方式(表1～3)。礦業(yè)權(quán)人不再是單一的國(guó)有石油公司，而是包括能源類國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)及其他類型的企業(yè)，共有39家企業(yè)通過競(jìng)爭(zhēng)獲得了61個(gè)油氣礦業(yè)權(quán)，現(xiàn)階段我國(guó)出讓的礦業(yè)權(quán)全部為探礦權(quán)。

表1 常規(guī)油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓Table 1 Competitive refer of conventional oil and gas prospecting rights

表2 頁巖氣探礦權(quán)出讓Table 2 Competitive refer of shale gas prospecting rights

表3 煤層氣探礦權(quán)出讓Table 3 Competitive refer of coalbed methane prospecting rights

續(xù)表3

2 現(xiàn)階段我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓特點(diǎn)

2.1 由“申請(qǐng)?jiān)谙取钡健案?jìng)爭(zhēng)出讓”

油氣礦業(yè)權(quán)過去由國(guó)家一級(jí)管理，長(zhǎng)期采用“申請(qǐng)?jiān)谙取钡臒o償出讓方式，取得油氣礦業(yè)權(quán)的企業(yè)必須擁有石油天然氣勘查開采資質(zhì)，因此我國(guó)絕大多數(shù)的油氣礦業(yè)權(quán)為有資質(zhì)的中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油及延長(zhǎng)油田所有。

為體現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，原國(guó)土資源部自2006年起，逐步實(shí)行面向全國(guó)企業(yè)的油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓。 2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，明確礦業(yè)權(quán)全國(guó)范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)出讓，嚴(yán)格限制協(xié)議出讓[2]。

2.2 由“無償取得”到“有償取得”

《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》(國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào))發(fā)布前，油氣礦業(yè)權(quán)一直采用“無償取得”的方式，方案發(fā)布后，自2017年起，在礦業(yè)權(quán)出讓階段征收礦業(yè)權(quán)出讓收益。依據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》(財(cái)綜〔2017〕35號(hào))有關(guān)規(guī)定，山西省、貴州省等煤層氣和頁巖氣的礦業(yè)權(quán)出讓將按照金額或者率的方式繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益[3-4]。

2.3 探索競(jìng)爭(zhēng)方式，積累出讓經(jīng)驗(yàn)

11輪公開的油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，采用了招標(biāo)、拍賣和掛牌等多種形式。拍賣和掛牌的競(jìng)爭(zhēng)出讓方式，操作相對(duì)較為簡(jiǎn)單，出讓收益報(bào)價(jià)較高者，獲得油氣礦業(yè)權(quán)。招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)出讓方式，聘請(qǐng)?jiān)u標(biāo)專家評(píng)議投標(biāo)者的勘查實(shí)施方案或承諾工作量，得分高者，獲得油氣礦業(yè)權(quán)。通過這幾種方式的實(shí)踐，完成了對(duì)招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓模式的初步探索，為后續(xù)出讓奠定基礎(chǔ)。

2.4 加大退出，盤活區(qū)塊

區(qū)塊是油氣礦業(yè)權(quán)出讓的基礎(chǔ)。截至2018年底，全國(guó)共有石油天然氣(含煤層氣、頁巖氣)探礦權(quán)924個(gè)，面積309.46萬km2；采礦權(quán)774個(gè)，面積16.49萬km2[5]。大部分含油氣盆地已被登記，因此盤活區(qū)塊是保障區(qū)塊來源的重要手段之一。從2013年起，自然資源部(原國(guó)土資源部)加大監(jiān)督力度，考核油氣礦業(yè)權(quán)人最低勘查投入，運(yùn)用合理的行政手段，依法督促油氣礦業(yè)權(quán)人盤活區(qū)塊、遏制“圈而不探”現(xiàn)象。

多輪次的油氣礦業(yè)權(quán)出讓規(guī)定了在勘查期滿時(shí)，如果礦業(yè)權(quán)人未能按競(jìng)爭(zhēng)時(shí)的承諾完成勘查投入，須按未完成比例退出相應(yīng)面積。貴州省頁巖氣和山西省煤層氣的出讓，都規(guī)定如果礦業(yè)權(quán)人未能完成承諾工作量的30%，則退出全部面積，勘查許可證將會(huì)被吊銷。

2.5 放開準(zhǔn)入，拓展市場(chǎng)主體

受石油天然氣勘查開采資質(zhì)限制，過去只有中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油和延長(zhǎng)石油四家石油企業(yè)能夠獲取油氣礦業(yè)權(quán)，其他社會(huì)資本無法進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，油氣資源上游市場(chǎng)不能形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。近年來，我國(guó)逐步降低了油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域的資質(zhì)門檻，不再以石油天然氣勘查開采資質(zhì)為唯一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而注重企業(yè)的資金實(shí)力及技術(shù)實(shí)力，關(guān)注企業(yè)凈資產(chǎn)或注冊(cè)資本以及油氣勘查開采經(jīng)驗(yàn)等。準(zhǔn)入資質(zhì)的放開，使得更多的市場(chǎng)主體能夠參與油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，競(jìng)得油氣礦業(yè)權(quán)。2020年1月，自然資源部規(guī)定，只要在中華人民共和國(guó)境內(nèi)注冊(cè)凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按照規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)。

2.6 一級(jí)管理，煤層氣下放管理

油氣資源由于其特殊的工業(yè)地位，我國(guó)一直以來采取國(guó)家一級(jí)管理的政策，由自然資源部(原國(guó)土資源部)負(fù)責(zé)組織油氣礦業(yè)權(quán)出讓和審批登記。2016年，原國(guó)土資源部公布《國(guó)土資源部關(guān)于委托山西省國(guó)土資源廳在山西省行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施部分煤層氣勘查開采審批登記的決定》，允許山西省進(jìn)行部分煤層氣的勘查開采審批登記工作。

3 當(dāng)前我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓存在的問題

雖然我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)行了多輪次的油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，在打破油氣上游壟斷，引進(jìn)多種經(jīng)濟(jì)成分方面取得了一定的進(jìn)展，契合礦業(yè)權(quán)管理改革的精神，是油氣勘查開采管理的進(jìn)步。 但是，在取得進(jìn)步且引起較大社會(huì)反響的同時(shí)，也存在著企業(yè)盲目報(bào)價(jià)、礦業(yè)權(quán)人履約難、獲得重大發(fā)現(xiàn)難等一系列的問題。

3.1 區(qū)塊品質(zhì)不高

北美的部分國(guó)家的出讓區(qū)塊多為滾動(dòng)勘探或者老油田改造等相對(duì)成熟的區(qū)塊，總體資源條件優(yōu)越，勘探開發(fā)潛力大。我國(guó)出讓的區(qū)塊以非常規(guī)勘探為主，具有油氣發(fā)現(xiàn)的可開發(fā)區(qū)塊有限，且多數(shù)位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，技術(shù)難度大，不易取得勘探開發(fā)突破。

3.2 缺少出讓規(guī)劃

我國(guó)目前的油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，沒有前期的規(guī)劃，多數(shù)是按照部或者省廳的工作計(jì)劃進(jìn)行出讓的。一方面難以形成長(zhǎng)期、穩(wěn)定、有序的出讓，不能形成良性的油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)；另一方面也使得有意向參與競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)無從下手，無法有針對(duì)性地開展計(jì)劃性工作。由于缺少出讓規(guī)劃，不能定期進(jìn)行出讓，企業(yè)獲得礦業(yè)權(quán)機(jī)會(huì)少，容易導(dǎo)致企業(yè)在終于有機(jī)會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，為了獲取礦業(yè)權(quán)而盲目過高的報(bào)價(jià)，擾亂礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)。

3.3 企業(yè)盲目承諾或報(bào)價(jià)

以幾次出讓為例：2012年頁巖氣招標(biāo)出讓，19個(gè)區(qū)塊的中標(biāo)人承諾3年內(nèi)勘查承諾投入為128億左右，區(qū)塊面積共1.95萬km2;2015年新疆常規(guī)油氣招標(biāo)出讓，3個(gè)區(qū)塊的中標(biāo)人承諾3年內(nèi)勘查投入為85億左右，區(qū)塊面積0.75萬km2;2017年貴州正安頁巖氣拍賣，成交價(jià)為12.9億元，區(qū)塊面積約700 km2。出讓時(shí)這些區(qū)塊的勘探開發(fā)前景并不明朗，存在明顯的報(bào)價(jià)過高現(xiàn)象，不僅給企業(yè)帶來資金投入的壓力，也為政府的后期監(jiān)管帶來困難。

3.4 探礦權(quán)人履約難

出讓時(shí)，對(duì)礦業(yè)權(quán)人有最低勘查投入的要求。依據(jù)不同輪次的出讓特點(diǎn)，有的對(duì)資金投入有要求，有的對(duì)工作量有要求，但大多數(shù)企業(yè)勘探工作進(jìn)展緩慢，違約現(xiàn)象存在，給政府監(jiān)管帶來一定難度。

從企業(yè)角度分析，存在以下問題：①迫切進(jìn)入油氣上游領(lǐng)域的熱情過高，盲目報(bào)價(jià)，后期難以履約；②對(duì)區(qū)塊潛力認(rèn)識(shí)不足，缺少從事油氣領(lǐng)域的工作經(jīng)驗(yàn)，前景預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確；③有的企業(yè)想進(jìn)行概念炒作，為上市公司服務(wù)，中標(biāo)后不能積極開展勘探開發(fā)工作；④經(jīng)濟(jì)原因，企業(yè)資金鏈斷掉，無法繼續(xù)投入。

從政府角度分析，存在以下問題：①區(qū)塊多位于空白區(qū)或企業(yè)認(rèn)為沒有勘探開發(fā)潛力的退出區(qū)，位于成熟盆地外，資源條件差，勘探風(fēng)險(xiǎn)高，區(qū)塊的先天條件不足，企業(yè)開展工作存在一定難度；②目前出讓的區(qū)塊，出讓組織部門提供給礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人的資料太少，申請(qǐng)人難以判斷區(qū)塊潛力；③關(guān)于出讓、改革的信息不明朗，政策不穩(wěn)定，導(dǎo)致有的企業(yè)為抓住機(jī)會(huì)進(jìn)入勘探開發(fā)領(lǐng)域而過高報(bào)價(jià)；④投資環(huán)境不穩(wěn)定，有的要件審批時(shí)間過長(zhǎng)，影響勘探開發(fā)進(jìn)程。

4 完善我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓制度的建議

4.1 加大出讓前期地質(zhì)調(diào)查及資料公開力度

出讓中需要加大對(duì)擬出讓區(qū)塊的調(diào)查力度，建立開放的資料收集、流轉(zhuǎn)和共享體系，保證信息對(duì)稱，便于申請(qǐng)人能夠細(xì)致完整地收集區(qū)塊前期資料，合理評(píng)估區(qū)塊風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值，進(jìn)而選擇合適的出讓方式方法。

4.2 逐步建立合理的區(qū)塊出讓規(guī)劃

科學(xué)、合理的油氣區(qū)塊出讓規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)本國(guó)資源基礎(chǔ)、勘探開發(fā)市場(chǎng)環(huán)境，包括區(qū)塊潛力、價(jià)值評(píng)估、潛在投資群體、區(qū)塊出讓程序、方式、評(píng)標(biāo)原則、監(jiān)管體系、環(huán)境影響評(píng)估等多項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容，并通過完善的組織實(shí)施和保障措施最終實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)。油氣區(qū)塊出讓規(guī)劃應(yīng)及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境、技術(shù)進(jìn)步、更新的地質(zhì)認(rèn)識(shí)等信息及時(shí)調(diào)整并完善規(guī)劃，保障規(guī)劃的科學(xué)性，有秩序有計(jì)劃地組織油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓。

4.3 合理選擇油氣勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓比選規(guī)則

1) 考慮招標(biāo)、拍賣和掛牌的特點(diǎn)。在操作方面，采用招標(biāo)的方式出讓，評(píng)比勘查實(shí)施方案，優(yōu)點(diǎn)是能夠綜合考慮投標(biāo)者的能力，缺點(diǎn)是評(píng)標(biāo)相對(duì)復(fù)雜，考驗(yàn)評(píng)標(biāo)專家的綜合實(shí)力，并且存在出現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)的可能。采用拍賣或掛牌的方式出讓，價(jià)高者得，優(yōu)點(diǎn)是規(guī)則明確，操作簡(jiǎn)單易行，缺點(diǎn)是只考慮經(jīng)濟(jì)原因，沒有考慮企業(yè)的綜合實(shí)力。在稅費(fèi)方面，采用招標(biāo)方式的出讓，轉(zhuǎn)為采礦權(quán)以后才繳納出讓收益，政府在探礦權(quán)階段無稅收收入，若沒有勘探發(fā)現(xiàn)，則企業(yè)沒有損失；采用拍賣或掛牌方式的出讓，在探礦權(quán)階段需要繳納至少20%的出讓收益。對(duì)于政府而言，尤其是地方政府，可能更加傾向于采用拍賣或掛牌方式的出讓，但對(duì)企業(yè)而言，若無發(fā)現(xiàn)，則損失前期投入。因此在出讓時(shí)，需要組織部門綜合考慮出讓的需求以及預(yù)期目標(biāo)，選擇出讓方式。

2) 根據(jù)區(qū)塊勘查風(fēng)險(xiǎn)高低選擇出讓方式。由于當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)地質(zhì)條件好、勘探開發(fā)潛力大的地區(qū)已經(jīng)被石油公司登記，因此，更應(yīng)在出讓時(shí)考慮每個(gè)區(qū)塊的勘查風(fēng)險(xiǎn)，理性選擇出讓方式。對(duì)于勘查風(fēng)險(xiǎn)低的區(qū)塊，可以采用拍賣或掛牌的方式進(jìn)行出讓；對(duì)于勘查風(fēng)險(xiǎn)高的區(qū)塊，可以采用招標(biāo)的方式進(jìn)行出讓。

在判斷勘查風(fēng)險(xiǎn)高低時(shí)，建議綜合考慮以下影響因素。①區(qū)塊地質(zhì)條件與勘探開發(fā)前景。若區(qū)塊已有前期工作，且可以通過計(jì)算得到預(yù)測(cè)儲(chǔ)量，建議采用拍賣或掛牌的方式進(jìn)行出讓；若無法得到預(yù)測(cè)地質(zhì)儲(chǔ)量，建議采用招標(biāo)的方式進(jìn)行出讓。②前期地質(zhì)資料的豐富程度。③地表?xiàng)l件：包括地形、交通等，同時(shí)也需要考慮地理位置因素，比如新疆，冬天時(shí)間比較長(zhǎng)，歇工期長(zhǎng)，能夠施工的時(shí)間相對(duì)較短。④社會(huì)條件：如當(dāng)?shù)卣鞍傩帐欠裰С值取?/p>

3) 調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益的繳納方式?！兜V產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》與《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理辦法》出臺(tái)以后，出讓收益的繳納方式成為礦業(yè)權(quán)出讓的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)出讓，采用招標(biāo)方式出讓的，在采礦權(quán)階段，按國(guó)家規(guī)定的出讓收益基準(zhǔn)率繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益；采用拍賣和掛牌方式出讓的，以金額的方式繳納出讓收益，首期至少應(yīng)繳納出讓收益的20%，才能取得勘查許可制，剩余部分在轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后分期繳納。①在后續(xù)的出讓過程中，建議拍賣和掛牌也可以采取競(jìng)爭(zhēng)出讓收益率的方式，即以出讓收益基準(zhǔn)率為“底價(jià)”，承諾的“率”高者得。②當(dāng)前礦業(yè)權(quán)出讓收益繳納規(guī)定了用出讓收益率和金額兩種繳納方式，建議可以采用“金額+率”的繳納方式。當(dāng)區(qū)塊整體條件較好時(shí)，出讓時(shí)可規(guī)定，在探礦權(quán)階段以金額方式繳納出讓收益，在采礦權(quán)階段以率的方式繳納出讓收益；當(dāng)區(qū)塊整體條件較差時(shí)，出讓時(shí)可規(guī)定，在探礦權(quán)階段不繳納出讓收益，在采礦權(quán)階段以金額的方式繳納出讓收益。