賴世剛

(同濟大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，上海 200092)

提要：基于復(fù)雜城市系統(tǒng)中的規(guī)劃其目的是內(nèi)生適應(yīng)自組織的演變，而不是外生控制該系統(tǒng)的觀點，從城鎮(zhèn)發(fā)展過程論述國土空間系統(tǒng)的特性，并從規(guī)劃與國土空間復(fù)合的復(fù)雜巨系統(tǒng)的視角試析國土空間規(guī)劃的必要性。舉出3個國土空間規(guī)劃的必要性：解決城市發(fā)展動態(tài)失靈的問題、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)/社經(jīng)/生態(tài)系統(tǒng)間的發(fā)展以及解決快速城鎮(zhèn)化時間壓縮的問題。另外，基于一般性規(guī)劃理論不可能的論述所衍生出的一貫論，探討我國國土空間體系中的多規(guī)合一及一張藍(lán)圖的構(gòu)想的適用性，并提出合理的政策應(yīng)對建議。具體建議可通過制度與規(guī)劃信息系統(tǒng)的設(shè)計，一方面協(xié)調(diào)多規(guī)編制的計劃決策，另一方面協(xié)助不同主體從事空間決策的商議，亦即根據(jù)規(guī)劃信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)來設(shè)計組織間規(guī)劃協(xié)調(diào)的機制。最后提出一基于城市復(fù)雜性的規(guī)劃理論框架，作為我國國土空間規(guī)劃制訂與施行的參考依據(jù)。

一、前言

自從改革開放以來，我國城市發(fā)展歷經(jīng)快速的城鎮(zhèn)化進程，使得既有的城市規(guī)劃體系面臨著極大的挑戰(zhàn)。有鑒于此，中共中央、國務(wù)院于2019年5月9日發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱(若干意見》)，勾畫了我國未來國土空間發(fā)展的宏偉遠(yuǎn)景。一時之間，有關(guān)國土空間規(guī)劃體系編制及實施的討論層出不窮，但是針對國土空間規(guī)劃的理論論證相對比較少。本文的目的在于拋磚引玉，就我國實施國土空間規(guī)劃的理論依據(jù)作一初步的探討，以就教學(xué)界先進。縱觀《若干意見》的內(nèi)容，不難看出我國國土空間規(guī)劃體系建立在兩個主要構(gòu)想之上：多規(guī)合一與一張藍(lán)圖。因此，本文就這兩個構(gòu)想進行較深入的理論探討。西方幅員相近的先進國家如美國，并沒有實施全國性的國土空間規(guī)劃，因此有必要先針對此類規(guī)劃的正當(dāng)性做一些梳理。本文在展開論述之前，有兩個概念常被混淆而必須厘清：計劃(plans)與規(guī)劃(planning)以及法規(guī)(regulations)與計劃(plans)。計劃是名詞，而規(guī)劃是動詞；規(guī)劃是產(chǎn)生計劃的過程，而計劃是規(guī)劃的產(chǎn)品。法規(guī)通過權(quán)利的分配來影響人的行為，具有強制性，而計劃通過信息的分享來影響人的行為，不具有強制性，兩者不可混為一談。

二、國土空間系統(tǒng)的特性與規(guī)劃的必要性

由于遞增報酬(increasing returns)的關(guān)系，城市規(guī)模不斷地增長。理論上，在均質(zhì)的平原上而且沒有科技及交通成本的限制下，人口的遷移最終會形成一個唯一的超大城市；而實際上，由于地景的變化以及科技和交通成本的限制，我們看到了大小不一的城鎮(zhèn)及聚落分散各地。但是每個國家都有一個超大城市形成，這個事實間接證明了上述的觀點。然而，超大城市是如何形成的？以1 000萬人口的超大城市為例，如果該城市是由每個個人所組成，而每個人遷移到該城市的平均概率是0.5，那么該超大城市形成的概率便是0.510 000 000，幾乎等于零。但是為何世界上卻仍有超大城市的出現(xiàn)？原因在于組成超大城市的是區(qū)塊，不是個人。假設(shè)這個超大城市是由10個100萬人口的區(qū)塊所組成，而每個區(qū)塊組成超大城市的概率也是0.5，那么這個超大城市形成的概率便增為0.51 000 000×0.510=0.51 000 010，這個概率雖然不高，但顯然比由個人組成的超大城市高出許多。因此，國土空間系統(tǒng)具有階層性，階層間與階層中的互動程度不同，是幾乎可分解系統(tǒng)(nearly decomposable system)[1]。

設(shè)想有一個流動的城市，在那里人和建筑物都能夠無成本自由移動。城市因決策互動的關(guān)系，能夠迅速進入一個動態(tài)均衡的狀態(tài)，但非靜態(tài)均衡，使得每個人都對其所在的位置感到滿意。然而在現(xiàn)實生活中，無論是人還是建筑物的移動，都需要花費成本。也就是說，人和建筑物的動態(tài)調(diào)整存在摩擦，這種動態(tài)調(diào)整具有典型的4個“i”的特性，即相關(guān)性(interdependence)、不可分割性(indivisibility)、不可逆性(irreversibility)和不可完全預(yù)見性(imperfect foresight)[2]。在存在摩擦的條件下，城市不可能夠達成理想的均衡狀態(tài)，而是不斷地演化，形成一個充滿著驚奇與問題的復(fù)雜系統(tǒng)。在日常生活中，城市系統(tǒng)的這些諸如住房質(zhì)量惡化、空氣污染和土地棄置等問題隨處可見。因此，規(guī)劃在面對復(fù)雜系統(tǒng)時有它的必要性[3]，這是國土空間規(guī)劃編制與實施的理由之一。

國土空間基本上包括城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)、社經(jīng)活動系統(tǒng)及生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。此三者皆為復(fù)雜系統(tǒng)[4]，它們之間的互動構(gòu)成了國土空間復(fù)合的復(fù)雜巨系統(tǒng)。其中，城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)是物質(zhì)環(huán)境系統(tǒng)，包括城鎮(zhèn)、土地及建筑；社經(jīng)活動系統(tǒng)是社會環(huán)境系統(tǒng)，包括市場、社會及政治；生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是自然生態(tài)系統(tǒng)，包括生態(tài)、園林及耕地，此三系統(tǒng)皆具有自組織能力，但是此三系統(tǒng)運作的機制不同，應(yīng)通過規(guī)劃加以協(xié)調(diào)，減少問題的產(chǎn)生，這是國土空間規(guī)劃編制與實施的理由之二。

我國自改革開放以來，城鎮(zhèn)化的特點可理解為時間壓縮(time compression)下的城市發(fā)展[5]。時間壓縮下的規(guī)劃比正常情況下的規(guī)劃投資要更多，也就是規(guī)劃應(yīng)更為頻繁，但也有上限。城市規(guī)劃投資的過與不及，都不恰當(dāng)。城市發(fā)展在正常情況下，可視為決策情況(decision situations)、問題(problems)、解決之道(solutions)、決策者(decision makers)以及區(qū)位(locations)等相對獨立的川流在時間上的流轉(zhuǎn)，并在一定的限制條件下發(fā)生碰撞而產(chǎn)生出決策[6]。當(dāng)時間壓縮時，不但這些元素的量加速增加，它們流轉(zhuǎn)的速度也不斷增加。我們可以期待，在時間壓縮下，問題不斷地產(chǎn)生，即使決策快速制定，但是卻無法解決問題，于是問題的積累阻礙了整個城市系統(tǒng)的運作。在時間壓縮下的城市化過程中，規(guī)劃的投資必須在時間及空間的密度上較正常情況下有所增強，方能適切地解決問題。我們可以看到，我國政府所編制的空間規(guī)劃在改革開放前后并沒有多大的差異，顯見規(guī)劃投資量的不足，這是國土空間規(guī)劃編制與實施的理由之三。

最后，傳統(tǒng)認(rèn)為規(guī)劃是外生以控制復(fù)雜城市系統(tǒng)，其實規(guī)劃是內(nèi)生于復(fù)雜城市系統(tǒng)以適應(yīng)自組織的過程[7]，兩者共同演化。我們之所以會認(rèn)為規(guī)劃是外生的，主要是因為規(guī)劃科技的進步，使得我們以為規(guī)劃可以控制復(fù)雜系統(tǒng)。最明顯的例子莫過于北京市的城市總體規(guī)劃，設(shè)定了城市建設(shè)邊界，企圖控制城市的增長，但結(jié)果卻是不令人滿意的[8]。因此，國土空間規(guī)劃不應(yīng)視為是控制國土空間系統(tǒng)的工具，而是引導(dǎo)國土空間系統(tǒng)的發(fā)展。計劃縱然因為國土空間系統(tǒng)的復(fù)雜性而制定；而國土空間系統(tǒng)復(fù)雜性的自發(fā)秩序，也因規(guī)劃而賴以維持，兩者互為因果。

三、多規(guī)合一與一張藍(lán)圖

西方學(xué)者早已指出要建立規(guī)劃的完整而一般性理論是不可能的[9-10]，因此建立單一規(guī)劃適用所有的情況也是不可能的。然而，Donaghy及Hopkins提出了規(guī)劃一貫論觀點(coherentism)以回應(yīng)規(guī)劃的不可能定理[11]。他們認(rèn)為規(guī)劃應(yīng)該是因時因地制宜，而不必尋求放諸四海皆準(zhǔn)的大一統(tǒng)的規(guī)劃。此外，傳統(tǒng)的預(yù)期效用理論(expected utility theory)認(rèn)為效用是一個不變的絕對概念；實際上效用會視決策當(dāng)時的情況而改變，我們稱這樣的效用為權(quán)變效用(contingent utility)，而所有的決策是在一定的情境架構(gòu)下追求權(quán)變效用的最大化，我們稱這樣的行為解釋為框架理性[12]。因此，甲地的規(guī)劃不見得適合乙地的發(fā)展，也就是說多規(guī)不一是個常態(tài)，多規(guī)合一才是特例。勉強地將不同機能的計劃制約在同一個框架下，不但違反國土空間復(fù)合的復(fù)雜巨系統(tǒng)的自然演變特性，反而更容易促成土地空間的錯用。比如，某塊基地，從生態(tài)的視角適合作濕地涵養(yǎng)使用，但是從經(jīng)濟發(fā)展的觀點，卻適合作住宅開發(fā)使用，此時沖突的利益必須因地制宜地協(xié)調(diào)取舍，而不是進行統(tǒng)一的規(guī)范。

一貫論的主要觀點是要打破行動理由恒定論(covering law)的解釋，而認(rèn)為行動的理由乃視采取行動的當(dāng)時情況，所做的事后解釋[13]。這個概念與曼德邦所提出的完全一般規(guī)劃理論的不可能性是一致的[10]。曼德邦認(rèn)為一完整且一般性的規(guī)劃理論應(yīng)包括所有與規(guī)劃過程相關(guān)的敘述，這些過程發(fā)生的環(huán)境以及結(jié)果。而且這個理論應(yīng)包括所有與過程種類、環(huán)境與結(jié)果相關(guān)的命題。曼德邦的結(jié)論是，這種理論不可能存在。根據(jù)Hurley的一貫論以及Mandelbaum的不可能理論，Donaghy及Hopkins提出一貫主義的規(guī)劃理論，認(rèn)為每一個計劃所面對的情境不盡相同，而計劃制訂不在追求行動理由的恒定論解釋，而在于追求計劃一貫性的邏輯[11]。

這個概念與筆者所提出的框架理性(framed rationality)有異曲同工之妙。框架理性認(rèn)為人們的偏好判斷會因問題框架呈現(xiàn)方式的不同而有所差異。相同的報酬在不同問題框架下，它的評價會有所不同[12]。計劃可視為一組框架，因此即使針對同一結(jié)果進行偏好判斷，不同的計劃因框架的差異，將導(dǎo)致不同的偏好判斷結(jié)果。由此可知，計劃之間的不協(xié)調(diào)是一個常態(tài)。在城市的發(fā)展過程中會有許多計劃產(chǎn)生，例如交通、住房、土地及基礎(chǔ)設(shè)施等等。這些計劃之間往往產(chǎn)生沖突，例如同一塊土地，交通計劃建議做道路使用，住房計劃建議做住房使用，土地計劃建議做商業(yè)使用，而基礎(chǔ)設(shè)施計劃建議做污水處理廠使用。城市規(guī)劃的重點不在追求這些計劃的一致性(consistency)，而實際上這些計劃的制訂因框架理性的關(guān)系也不可能達到一致性。我們應(yīng)在從事土地開發(fā)的同時，提供相關(guān)計劃的信息，以作為制定最終土地使用決策的參考。

按照這個邏輯展開，目前我國國土空間規(guī)劃推行的多規(guī)合一包括土地規(guī)劃、城市規(guī)劃以及環(huán)境規(guī)劃等，恐難達到總體的一致性而完全沒有沖突。國土空間是復(fù)合的復(fù)雜巨系統(tǒng)，而相應(yīng)的多元規(guī)劃或許比單一規(guī)劃反而更能解決問題。規(guī)劃單位應(yīng)視計劃間的矛盾為常態(tài)，因而努力的方向應(yīng)該是建立計劃信息系統(tǒng)(information system of plans)，當(dāng)有關(guān)單位在審批某一筆土地的使用時，該系統(tǒng)能及時地提供相關(guān)計劃的信息，作為該單位最終制定土地使用決策的參考，否則一味追求計劃的一致性，反而有走回計劃經(jīng)濟的老路之嫌。

大規(guī)模的規(guī)劃具有集體財(collective goods)或是公共財(public goods)的特性，因為一旦公布了，它們的消費不具競爭性也不具排他性[2]。因此，如前所述，土地、城市與環(huán)境等的規(guī)劃投資與編制往往不足。此外，快速的城市化更需要高密度的規(guī)劃，造成了規(guī)劃投資與編制趕不上城市發(fā)展的腳步。筆者認(rèn)為多規(guī)合一降低了規(guī)劃投資與編制的水平，反而更促成了規(guī)劃的不足。規(guī)劃應(yīng)該因時因地制宜，而且當(dāng)規(guī)劃帶來的利益大于規(guī)劃的成本時，規(guī)劃便有必要制定。因此，在多規(guī)不一的常態(tài)下，我們認(rèn)為必須通過制度的設(shè)計，協(xié)調(diào)各種規(guī)劃投資與編制的決策，以降低規(guī)劃制定的交易成本(transaction costs)?？尚械姆椒ㄊ峭ㄟ^信息科技(information technology)，建立計劃信息系統(tǒng)，將土地、城市及環(huán)境的規(guī)劃信息加以整合，并通過有效的組織設(shè)計以使用多規(guī)信息系統(tǒng)，進而協(xié)助行政單位日?？臻g決策的制定。

另外，一張藍(lán)圖的規(guī)劃，是設(shè)計(design)，而設(shè)計只有在面對少數(shù)人參與及確定性的情況下，才能發(fā)生作用。當(dāng)面對多數(shù)人參與及不確定性充斥的情況下，比如國土空間規(guī)劃，必須應(yīng)用戰(zhàn)略(strategy)的思考方式[2]。在戰(zhàn)略的思考方式下，計劃是一組視情況而定的決策，是信息。政府通過信息的釋放來改變開發(fā)商及民眾的行為，進而引導(dǎo)國土空間系統(tǒng)的發(fā)展。當(dāng)然，國土空間系統(tǒng)的管理，僅僅靠規(guī)劃是不夠的，其他如行政、法規(guī)以及治理，都是國土空間系統(tǒng)管理的手法，其目的皆在尋求國土空間復(fù)合的復(fù)雜巨系統(tǒng)的有序發(fā)展。重點是國土空間發(fā)展這樣復(fù)合的復(fù)雜巨系統(tǒng)不應(yīng)該也不能夠由一個計劃來控制，而應(yīng)是包含許多內(nèi)生的大小不一、因地因時制宜的計劃來適應(yīng)系統(tǒng)自組織的演變趨勢[7]。

四、基于城市復(fù)雜性的規(guī)劃理論

綜合以上論述，本節(jié)介紹一基于城市復(fù)雜性的規(guī)劃理論框架，作為我國國土空間規(guī)劃制訂與施行的參考依據(jù)，詳細(xì)論述請參見Lai[7]。

(一)有摩擦的城市(frictional city)

如第二節(jié)所述，城市不可能達到均衡狀態(tài)，而是不斷演化。

(二)復(fù)雜性理論

復(fù)雜性理論解釋了一個有無數(shù)互動要素所構(gòu)成的系統(tǒng)如何產(chǎn)生、運行以及帶來影響[14]。通過微觀的局部互動，復(fù)雜系統(tǒng)能夠自組織形成一個宏觀樣式。由于4個“i”的特性，有摩擦的城市是復(fù)雜系統(tǒng)的一個典型表現(xiàn)，就像一個瀑布，從遠(yuǎn)處看像是靜態(tài)的，但在近處看卻充滿著細(xì)節(jié)的變化。交通流和地塊群都以類似的一種有秩序的方式，通過個體的不斷互動而涌現(xiàn)為一種動態(tài)穩(wěn)定的整體形態(tài)。與4個“i”一起，復(fù)雜性理論說明了規(guī)劃在有摩擦的城市中能發(fā)生作用[3]。

(三)規(guī)劃的邏輯

要應(yīng)對因四個“i”的特性而產(chǎn)生的城市問題，一種方式是在制定當(dāng)前的決策時，通過協(xié)調(diào)相關(guān)決策來制定和使用規(guī)劃，進而影響城市的發(fā)展。制訂和使用規(guī)劃是有其邏輯的，即考慮城市中的諸多利益相關(guān)者及其互動，包括地方政府、開發(fā)商、土地所有/使用者以及規(guī)劃師。根據(jù)4個“i”的特性來制訂和使用規(guī)劃就像在河中劃獨木舟，你需要不斷地規(guī)劃和行動，否則將會被河水帶到你不想去的地方[2]。

(四)規(guī)劃行為

規(guī)劃的邏輯引發(fā)了規(guī)劃行為，以完成計劃的制定和使用[2]。例如，我們能提出并回答以下問題：我們?nèi)绾伍_發(fā)工具幫助規(guī)劃師在制定當(dāng)前的城市發(fā)展決策時考慮相關(guān)決策？規(guī)劃師如何與某個計劃所想要實現(xiàn)的共同利益/公共利益結(jié)成聯(lián)盟？在為垃圾焚燒廠等鄰避設(shè)施選址時規(guī)劃師應(yīng)采用何種策略？

(五)基于城市復(fù)雜性的規(guī)劃理論框架

以上所有想法可以表現(xiàn)為圖1基于城市復(fù)雜性的規(guī)劃理論的概念框圖。以最簡單的方式來描述就是，基于4個“i”的特性，復(fù)雜性理論和規(guī)劃的邏輯分別形成了城市復(fù)雜性和規(guī)劃行為的基礎(chǔ)。城市復(fù)雜性和規(guī)劃行為通過規(guī)劃的機制彼此互動，從而形成了城市環(huán)境。

圖1 基于城市復(fù)雜性的規(guī)劃理論框架

五、結(jié)論與討論

我國制定國土空間規(guī)劃編制的規(guī)范，這是完善國土空間管理的第一步，其他的配套機制還包括行政、法規(guī)以及治理。縱觀我國國土空間規(guī)劃體系，主要建立在兩個構(gòu)想之上——多規(guī)合一及一張藍(lán)圖。國土空間規(guī)劃如同在湍急的河川上劃獨木舟，考慮行動在時間與空間上的關(guān)系并將規(guī)劃與問題做一個有效的結(jié)合[2]。這意味著規(guī)劃是一個動態(tài)的觀念，不適合以僵硬的藍(lán)圖式規(guī)劃牽制國土空間復(fù)合的復(fù)雜巨系統(tǒng)的發(fā)展。從規(guī)劃理論的觀點出發(fā)，筆者認(rèn)為多規(guī)合一及一張藍(lán)圖限縮了規(guī)劃投資與編制的水平，反而更促成了規(guī)劃的不足。此外，多規(guī)無法也不宜完全合一，簡單合一并非理性選擇。但是，建議可通過制度與規(guī)

劃信息系統(tǒng)的設(shè)計，一方面協(xié)調(diào)多規(guī)編制決策，另一方面協(xié)助不同主體從事空間決策的制定。國土空間規(guī)劃應(yīng)聚焦如何引導(dǎo)發(fā)展，而不是控制發(fā)展；規(guī)劃與國土空間復(fù)合的復(fù)雜巨系統(tǒng)之間的關(guān)系是互動且共同演化的。國土空間規(guī)劃是幾乎可分解系統(tǒng)[1]，可分解成不同范疇的計劃，而不是一張藍(lán)圖，以促成城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)、社經(jīng)活動系統(tǒng)及生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展。最后，我國國土空間規(guī)劃必須建立在穩(wěn)固的理論基礎(chǔ)上，本文嘗試提出一基于城市復(fù)雜性的規(guī)劃理論框架，以作為國土空間規(guī)劃制訂與施行的參考依據(jù)。