呂建偉,羅小利,張 博

(1.中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083)

對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行科學(xué)合理的勘查、開(kāi)發(fā)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要意義。礦業(yè)權(quán)分為探礦權(quán)和采礦權(quán)，礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人在經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)獲取探礦權(quán)采礦權(quán)后，方可進(jìn)行礦產(chǎn)資源的勘查開(kāi)采活動(dòng)，因此，對(duì)礦業(yè)權(quán)的管理是我國(guó)礦產(chǎn)資源管理的核心內(nèi)容之一，而高效的礦業(yè)權(quán)行政審批登記效率是礦業(yè)健康發(fā)展的基本保障。

2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于簡(jiǎn)化和優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》，要求在簡(jiǎn)化優(yōu)化審批流程方面務(wù)必取得突破性進(jìn)展[1]，管理部門(mén)要不斷提高政府公共服務(wù)水平，提高審批登記效率。在現(xiàn)行法律制度體系下，如何進(jìn)一步精簡(jiǎn)礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料、優(yōu)化礦業(yè)權(quán)審批流程，是提高礦業(yè)權(quán)行政審批登記效率的兩條路徑，本文重點(diǎn)就礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料進(jìn)行了梳理分析，提出了通過(guò)進(jìn)一步精簡(jiǎn)優(yōu)化礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料，提高審批效率的相關(guān)建議。

1 礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料簡(jiǎn)述

礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料由《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件、礦業(yè)權(quán)審批登記服務(wù)指南等確定。以1998年《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)為基礎(chǔ)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，礦業(yè)權(quán)管理不斷完善規(guī)范，為進(jìn)一步強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)審批登記管理，要求申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)資料也不斷增多，2015年原國(guó)土資源部的審批服務(wù)指南明確了礦業(yè)權(quán)審批登記中需提交申請(qǐng)資料247個(gè)。為進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)要求，2017年，原國(guó)土資源部印發(fā)了《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料的通知》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕15號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“15號(hào)文”)，對(duì)礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料進(jìn)行了適當(dāng)精簡(jiǎn)，共設(shè)定探礦權(quán)申請(qǐng)資料18類(lèi)，采礦權(quán)申請(qǐng)資料25類(lèi)。按每一類(lèi)登記事項(xiàng)所需提交的申請(qǐng)資料統(tǒng)計(jì)，15號(hào)文共設(shè)定探礦權(quán)10類(lèi)登記事項(xiàng)申請(qǐng)資料共78個(gè)，平均接近8個(gè)，其中，申請(qǐng)資料最多的是探礦權(quán)新立和轉(zhuǎn)讓變更登記事項(xiàng)，為11個(gè)，最少的是油氣試采登記事項(xiàng)，為3個(gè)(圖1)；采礦權(quán)9類(lèi)登記事項(xiàng)申請(qǐng)資料105個(gè)，平均接近12個(gè)，其中，申請(qǐng)資料最多的是采礦權(quán)新立登記事項(xiàng)，為18個(gè)，最少的是采礦權(quán)注銷(xiāo)登記事項(xiàng)，為8個(gè)(圖2)。

圖1 探礦權(quán)不同類(lèi)型登記事項(xiàng)申請(qǐng)資料數(shù)量情況圖Fig.1 Quantity of application materials for differenttypes of registration items of exploration rights

圖2 采礦權(quán)不同類(lèi)型登記事項(xiàng)申請(qǐng)資料數(shù)量情況圖Fig.2 Quantity of application materials for differenttypes of registration items of mining rights

2 礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料設(shè)置研究

《行政許可法》第十二條規(guī)定了有限自然資源開(kāi)發(fā)利用需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可；《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記；據(jù)此，明確了探礦權(quán)采礦權(quán)的行政許可法律屬性。《物權(quán)法》將探礦權(quán)、采礦權(quán)納入用益物權(quán)篇章，據(jù)此明確了礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)法律屬性。礦業(yè)權(quán)兼具行政許可和用益物權(quán)屬性[2]。礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料的設(shè)置也是圍繞礦產(chǎn)資源管理機(jī)關(guān)的相關(guān)管理目標(biāo)而不斷豐富和完善的，由申請(qǐng)人依據(jù)管理機(jī)關(guān)設(shè)定的申請(qǐng)資料提供后，供管理機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，審查合格的準(zhǔn)予登記，登記后礦業(yè)權(quán)人可以在批準(zhǔn)的礦區(qū)內(nèi)開(kāi)展正常工作、生產(chǎn)工作，其生產(chǎn)、工作秩序也受法律保護(hù)，不能隨意被影響和破壞，這體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)的行政許可屬性，保障相對(duì)人正常開(kāi)展工作；登記后權(quán)屬清晰的礦業(yè)權(quán)受法律保護(hù)，不受侵犯，體現(xiàn)的是礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性，也是產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要原則，保障市場(chǎng)主體安心參與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)。結(jié)合上述相關(guān)法律規(guī)定，筆者認(rèn)為，國(guó)家進(jìn)行礦業(yè)權(quán)登記，主要實(shí)現(xiàn)如下管理目標(biāo)：一是準(zhǔn)入審查；二是保障國(guó)家權(quán)益；三是確權(quán)登記，就此產(chǎn)生的申請(qǐng)資料設(shè)置分述如下。

2.1 準(zhǔn)入審查

礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人取得礦業(yè)權(quán)方可開(kāi)展勘查開(kāi)采工作，并非任何人都有資格成為礦業(yè)權(quán)人，國(guó)家為了保障礦產(chǎn)資源的合理勘查開(kāi)采，避免出現(xiàn)資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境破壞等行為，需要對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行準(zhǔn)入審查，具體體現(xiàn)在對(duì)申請(qǐng)資格的準(zhǔn)入材料，如申請(qǐng)登記書(shū)、企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照、符合國(guó)家限制及政策調(diào)控申請(qǐng)條件的證明材料等，對(duì)合理勘查開(kāi)發(fā)的準(zhǔn)入材料，如經(jīng)專(zhuān)家評(píng)審的勘查實(shí)施方案、開(kāi)發(fā)利用方案等，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的準(zhǔn)入材料，如經(jīng)專(zhuān)家評(píng)審的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告等。

2.2 保障國(guó)家權(quán)益

礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，《礦產(chǎn)資源法》明確了國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度，就此設(shè)置了諸如礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、資源補(bǔ)償費(fèi)、價(jià)款、出讓收益等一系列的保障國(guó)家權(quán)益的有償處置類(lèi)型，隨著管理的不斷改革，我國(guó)目前執(zhí)行礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)+出讓收益并行的有償處置制度。而有償處置的基礎(chǔ)是礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，管理機(jī)關(guān)為了保障國(guó)家權(quán)益，在登記礦業(yè)權(quán)時(shí)，要求申請(qǐng)人提交經(jīng)評(píng)審備案的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量相關(guān)證明文件和礦業(yè)權(quán)已完成有償處置的證明材料等申請(qǐng)資料供審查。

2.3 確權(quán)登記

在符合準(zhǔn)入條件、國(guó)家權(quán)益充分保障的基礎(chǔ)上，管理機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)放勘查許可證和采礦許可證，賦予礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人開(kāi)展勘查開(kāi)采工作的權(quán)利，成為礦業(yè)權(quán)人，礦業(yè)權(quán)人持上述合法證件，其權(quán)益受法律保護(hù)?？紤]到礦業(yè)權(quán)人會(huì)有名稱(chēng)變更、轉(zhuǎn)讓變更等正常變化情形，設(shè)置了變更名稱(chēng)的證明文件、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同等申請(qǐng)資料，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)在上述內(nèi)容變化后，提交申請(qǐng)，登記管理機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)申請(qǐng)資料變更礦業(yè)權(quán)人登記信息，這些申請(qǐng)材料是為了保障權(quán)屬明晰，不產(chǎn)生爭(zhēng)議而設(shè)置。

筆者認(rèn)為，當(dāng)下進(jìn)一步激發(fā)礦業(yè)市場(chǎng)活力是我國(guó)礦業(yè)權(quán)制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一，深化礦業(yè)權(quán)審批登記制度改革，需要在滿(mǎn)足上述登記管理需求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究刪減、合并礦業(yè)權(quán)的申請(qǐng)資料，壓縮登記時(shí)間，這對(duì)降低企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本有重要作用，可以起到優(yōu)化礦業(yè)市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)礦業(yè)市場(chǎng)活力的作用。

3 礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料存在的問(wèn)題

3.1 申報(bào)礦業(yè)權(quán)所需申請(qǐng)資料多

礦業(yè)權(quán)19類(lèi)審批登記事項(xiàng)共設(shè)定183個(gè)申請(qǐng)材料，平均每類(lèi)審批登記事項(xiàng)需申請(qǐng)人提交近10個(gè)申請(qǐng)資料，以采礦權(quán)新立申請(qǐng)為例，需申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料有18個(gè)，每多1個(gè)申請(qǐng)材料，對(duì)礦業(yè)權(quán)人而言，就多1個(gè)前置環(huán)節(jié)，會(huì)增加申報(bào)的經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本。

3.2 備齊所有申請(qǐng)資料所需時(shí)間長(zhǎng)

以采礦權(quán)新立登記為例，實(shí)際工作中，礦業(yè)權(quán)人從劃定礦區(qū)范圍后開(kāi)始準(zhǔn)備申請(qǐng)資料，到備齊能夠滿(mǎn)足采礦權(quán)新立登記的全部申請(qǐng)資料一般需要2年左右的時(shí)間，據(jù)初步了解，涉及的開(kāi)發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告等，準(zhǔn)備時(shí)間較長(zhǎng)，而這些資料中有些還是串聯(lián)關(guān)系，如開(kāi)發(fā)利用方案需在儲(chǔ)量評(píng)審備案后方可進(jìn)行，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案需依托開(kāi)發(fā)利用方案才能編制評(píng)審等，每一類(lèi)報(bào)告均需經(jīng)過(guò)管理機(jī)關(guān)組織的專(zhuān)家的評(píng)審，進(jìn)一步延長(zhǎng)準(zhǔn)備申請(qǐng)資料的時(shí)間，這在當(dāng)今資金成本不斷增加、市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)環(huán)境下，疊加等待批準(zhǔn)時(shí)間內(nèi)政策變化等因素，對(duì)礦業(yè)企業(yè)開(kāi)展礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)了不少障礙和困擾[3]。

3.3 礦業(yè)權(quán)審批登記附加了不應(yīng)有的管理職責(zé)

部分礦業(yè)權(quán)監(jiān)管依托礦業(yè)權(quán)審批，在礦業(yè)權(quán)審批中，通過(guò)要求申請(qǐng)人編制提供相關(guān)申請(qǐng)資料，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)人依法依規(guī)合理勘查開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源和履行相關(guān)義務(wù)，在過(guò)去的礦產(chǎn)資源監(jiān)管中發(fā)揮了重要作用，但也體現(xiàn)出事中事后監(jiān)管的弱化[4]，將監(jiān)管的要求加載在礦業(yè)權(quán)審批中，如通過(guò)地質(zhì)資料匯交憑證申請(qǐng)資料來(lái)督促礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人履行地質(zhì)資料匯交義務(wù)等，增加了礦業(yè)權(quán)人辦證周期，給企業(yè)帶來(lái)了負(fù)擔(dān)，礦業(yè)權(quán)審批登記有待“減負(fù)”。

4 簡(jiǎn)化申請(qǐng)資料精簡(jiǎn)的建議

15號(hào)文自2018年3月實(shí)施以來(lái)，取得了一定的效果，但根據(jù)礦產(chǎn)資源管理本身需求和國(guó)務(wù)院深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的相關(guān)要求，申請(qǐng)資料的精簡(jiǎn)尚有一定空間，有必要對(duì)現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料進(jìn)行梳理，完善相關(guān)制度建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)申請(qǐng)資料的精簡(jiǎn)。對(duì)此，提出如下幾項(xiàng)礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料精簡(jiǎn)的建議。

4.1 對(duì)礦產(chǎn)資源勘查技術(shù)問(wèn)題，放權(quán)市場(chǎng)主體去管理

勘查實(shí)施方案的設(shè)置是為了推動(dòng)礦產(chǎn)資源合理勘查，降低勘查投資風(fēng)險(xiǎn)，提高勘查工作質(zhì)量，《國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查實(shí)施方案管理工作的通知》(國(guó)土資廳發(fā)〔2010〕29號(hào))明確了需有相關(guān)資質(zhì)的單位編制、需評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)等要求，為滿(mǎn)足上述要求，申請(qǐng)人在申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)登記時(shí)，需提交勘查合同、勘查實(shí)施方案和評(píng)審意見(jiàn)書(shū)等申請(qǐng)資料。就上述設(shè)置目標(biāo)而言，同屬于探礦權(quán)人的核心關(guān)切利益之一，刪減上述要求并不會(huì)對(duì)管理目標(biāo)帶來(lái)實(shí)際影響，且不少探礦權(quán)人反饋評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的勘查實(shí)施方案，在現(xiàn)實(shí)操作中往往會(huì)因現(xiàn)實(shí)客觀條件的變化而改變，一定程度上失去了其管理的意義，建議對(duì)礦產(chǎn)資源勘查技術(shù)問(wèn)題，放權(quán)市場(chǎng)主體，精簡(jiǎn)相關(guān)申請(qǐng)資料。

4.2 進(jìn)一步減少監(jiān)管依托登記事項(xiàng)

對(duì)礦業(yè)權(quán)依托登記開(kāi)展監(jiān)管的問(wèn)題，隨著中央加強(qiáng)事中事后監(jiān)管要求的深入，建議逐步完善，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，市場(chǎng)主體是各類(lèi)法人組織，履行法定義務(wù)要以法人組織為著眼點(diǎn)[5]：一是對(duì)于地質(zhì)資料匯交的義務(wù)，《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》已經(jīng)明確了履行該義務(wù)的相關(guān)要求，如匯交時(shí)間節(jié)點(diǎn)、規(guī)范、程序等，可在日常監(jiān)管中加強(qiáng)此方面工作實(shí)現(xiàn)；二是對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)義務(wù)與土地復(fù)墾等義務(wù)，建議探索以法人為主體的監(jiān)管模式，強(qiáng)化主體責(zé)任，推動(dòng)逐漸與礦業(yè)權(quán)登記脫鉤管理。

4.3 加快推進(jìn)“三合一”方案制度的實(shí)施

進(jìn)一步探索破解因申請(qǐng)串聯(lián)而導(dǎo)致的準(zhǔn)備時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，在以往管理中，開(kāi)發(fā)利用方案、礦山環(huán)境保護(hù)方案、土地復(fù)墾方案分別編制審查，且后兩個(gè)方案需根據(jù)評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的開(kāi)發(fā)利用方案編制，并進(jìn)行專(zhuān)家審查；2016年，原國(guó)土資源部印發(fā)的《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案編報(bào)有關(guān)工作的通知》(國(guó)土資規(guī)〔2016〕21號(hào))要求礦山環(huán)境保護(hù)方案、土地復(fù)墾方案合二為一[6]。目前，部分省份已經(jīng)開(kāi)始執(zhí)行上述三個(gè)方案統(tǒng)一編制統(tǒng)一審查的規(guī)定，建議進(jìn)一步加快推進(jìn)該制度全國(guó)實(shí)施，進(jìn)一步壓縮申請(qǐng)資料準(zhǔn)備時(shí)間。

4.4 進(jìn)一步精簡(jiǎn)注銷(xiāo)申請(qǐng)資料

礦業(yè)權(quán)退出登記是礦業(yè)權(quán)閉環(huán)管理的重要一環(huán)，目前依申請(qǐng)注銷(xiāo)的管理模式下，申請(qǐng)人需要編制諸如勘查項(xiàng)目完成報(bào)告、采礦項(xiàng)目閉坑報(bào)告等申請(qǐng)資料，實(shí)踐中這些資料在登記過(guò)程內(nèi)的參考意義和價(jià)值并不是很大，目前，大量的保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)、過(guò)期礦業(yè)權(quán)、政策性退出礦業(yè)權(quán)等亟需退出，進(jìn)一步精簡(jiǎn)注銷(xiāo)申請(qǐng)資料，無(wú)疑對(duì)礦業(yè)權(quán)注銷(xiāo)管理有重要的意義。

4.5 進(jìn)一步精簡(jiǎn)轉(zhuǎn)讓變更登記申請(qǐng)資料

目前，我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中，設(shè)立了一級(jí)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)和二級(jí)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，國(guó)家出讓礦業(yè)權(quán)即礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓即礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)。筆者認(rèn)為，管理機(jī)關(guān)在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理中需做到保障資源的合理開(kāi)發(fā)利用，保障國(guó)家權(quán)益不受損害，保障礦業(yè)權(quán)權(quán)屬明晰等。具體在操作過(guò)程中要能滿(mǎn)足有償處置到位，保障礦業(yè)權(quán)出讓收益(價(jià)款)依法依規(guī)征收，權(quán)屬清晰到位，保障礦業(yè)權(quán)登記中權(quán)屬清晰明確，避免權(quán)屬糾紛的出現(xiàn)。對(duì)于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的轉(zhuǎn)讓價(jià)格、是否投產(chǎn)滿(mǎn)1年、勘查程度等要素，屬于礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)自行判斷礦業(yè)權(quán)交易可行性行為，應(yīng)放手市場(chǎng)去管理，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，在登記中對(duì)上述相關(guān)申請(qǐng)材料進(jìn)行刪減。

4.6 與中央改革相適應(yīng)，精簡(jiǎn)如國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意的批準(zhǔn)文件申請(qǐng)資料

《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》放開(kāi)石油、天然氣、煤層氣勘查開(kāi)采外商投資限制。按照黨中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)改革要求,自然資源部印發(fā)的《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7號(hào))開(kāi)放了油氣勘查開(kāi)采市場(chǎng)，無(wú)論內(nèi)外資公司，符合注冊(cè)在境內(nèi)、凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣要求，均有資格申請(qǐng)取得油氣礦業(yè)權(quán)。按照上述要求，符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體并不需要也非全部能獲取國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意的批準(zhǔn)文件，上述申請(qǐng)材料已與油氣管理要求不符，刪除該申請(qǐng)材料符合中央改革要求。