? 北京青年政治學院現(xiàn)代管理學院 于澤浩

加快養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，滿足廣大老年人日益增長的多元化、多層次養(yǎng)老服務需求，迫切需要理清養(yǎng)老服務政策推進的著力點。習近平總書記在黨的十九大報告中提出：“（要）構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結合，加快老齡事業(yè)和產業(yè)發(fā)展”，這為新時代發(fā)展中國特色養(yǎng)老事業(yè)指明了方向。養(yǎng)老服務體系建設應充分發(fā)揮家庭在養(yǎng)老中的基礎性作用，在社會上形成良好的敬老、愛老氛圍，大力發(fā)展社會化養(yǎng)老服務業(yè)，實現(xiàn)家庭、社會、服務業(yè)有效整合。伴隨著家庭養(yǎng)老資源的弱化，如何構建社會化養(yǎng)老服務體系成為要務，養(yǎng)老服務是服務人的工作，必須要以老年人生存和發(fā)展需求為中心，解決養(yǎng)老服務發(fā)展過程中面臨的問題和障礙，圍繞老年人需求，形成科學、高效、精準的方向引領。

養(yǎng)老服務體系建設進程加快

伴隨著有針對性的養(yǎng)老服務政策出臺，我國養(yǎng)老服務設施建設步伐也逐步加快，基本養(yǎng)老服務功能得到持續(xù)鞏固，養(yǎng)老布局得到合理化發(fā)展，形成了初步的養(yǎng)老服務體系框架。

養(yǎng)老服務設施發(fā)展迅速。養(yǎng)老服務設施是養(yǎng)老服務政策中公共服務和集中養(yǎng)老服務的載體。2000年以后，機構養(yǎng)老服務迅速發(fā)展，特別是公辦民營和公建民營的民辦非企業(yè)機構。根據(jù)2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，截至2019年末，全國有養(yǎng)老服務機構3.4萬個，養(yǎng)老服務床位761.4萬張。我國養(yǎng)老服務設施發(fā)展雖快，但無論是結構、功能還是服務都還有待調整和完善。比如，在數(shù)量上、規(guī)模上，都存在城市領先于農村，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展不平衡；總體床位數(shù)量增長迅速，但結構不合理，護理型床位比例偏低和專業(yè)化護理水平不高，缺少區(qū)域消費市場細分。

基本養(yǎng)老服務功能不斷鞏固?；攫B(yǎng)老服務是養(yǎng)老服務體系中實現(xiàn)老年福利制度安排的重要體現(xiàn)。我國養(yǎng)老服務主要體現(xiàn)在兩方面，一是公共養(yǎng)老服務設施建設和公共養(yǎng)老服務網(wǎng)絡建設，解決所有老年人養(yǎng)老服務需求的帶有普適化福利特征的服務。二是解決因各種原因面臨生活困難的困境老年人，帶有托底性福利特征的服務?；攫B(yǎng)老服務功能體現(xiàn)著整個養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，養(yǎng)老服務業(yè)市場不發(fā)育，老年人及家庭就不能從中得到市場競爭降價的紅利，專業(yè)水平低，公共服務水平不可能高，因而基本養(yǎng)老服務的發(fā)展與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展密不可分，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)達可以提升基本養(yǎng)老服務水平。

養(yǎng)老服務布局日趨合理。落實“居家養(yǎng)老為基礎，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構養(yǎng)老為補充”，實現(xiàn)就地化養(yǎng)老已成多地發(fā)展共識，各地加快了嵌入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的養(yǎng)老機構建設，以形成機構為中心輻射居家服務的產業(yè)布局。與此同時，社會化養(yǎng)老服務的功能和水平還有待提高。一方面，現(xiàn)階段的區(qū)域化導向有利于提升轄區(qū)服務；另一方面，從長遠看則需要打破區(qū)域壁壘，實現(xiàn)優(yōu)質資源的快速流通。應看到有些老年人普遍面臨的難題還未有效解決，困境老年人的保障和服務水平較低，養(yǎng)老服務有效供給的導向機制仍需完善。

養(yǎng)老服務應向內涵式發(fā)展轉變

在養(yǎng)老服務發(fā)展進程中，一些問題也突顯出來，資源有待整合、擴容更應提質、服務有待精準定位，以實現(xiàn)向內涵式發(fā)展轉變。

從分散資源走向整合。養(yǎng)老服務涉及多個部門，部門之間業(yè)務劃分，導致養(yǎng)老服務政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。應增強政策的涵蓋性，還應對整個養(yǎng)老服務作全局性審視和分析。整個養(yǎng)老服務的中心是老年人，服務的依據(jù)是老年人養(yǎng)老需求，加強以老年人為中心的服務機制是構建養(yǎng)老服務體系的基點。因而，需要對老年人及其動態(tài)需求進行動態(tài)的分類，再通過高效的運作機制，將服務傳遞到老年人周邊、床邊和身邊。以評估為例，老年人評估是養(yǎng)老機構服務能力評估、服務專業(yè)化評估、服務滿意度評估的中心，其他評估都是圍繞老年人需求評估為中心的外部支撐，因此做好老年人需求分類、精準需求對接，做好動態(tài)需求變化分析與銜接，形成以之為中心的運作機制是現(xiàn)有服務由分散走向整合的基礎。

從重擴容走向重提質。我國養(yǎng)老服務政策為在限期內實現(xiàn)設定目標必然會出現(xiàn)量大于質的現(xiàn)象，表現(xiàn)為硬件服務強于軟性服務、機械性服務先于專業(yè)性服務、服務體系不完善、養(yǎng)老服務設施功能不合理。因此，今后應側重養(yǎng)老服務設施功能的匹配，以社區(qū)老年人需求為中心，精準對接需求，以解決基層最突出、最普遍、最急迫的服務，普惠化養(yǎng)老服務與托底化養(yǎng)老服務相結合，統(tǒng)籌兼顧。

由粗放走向精準。引領服務向著科學性、專業(yè)化、人性化高效發(fā)展是大勢所趨，應不斷充實與形成良性供需機制，以老年人為中心，評估老年人需求，滿足老年人動態(tài)需求。老年人需求是動態(tài)變化的，社會化養(yǎng)老服務環(huán)境也是不斷發(fā)展變化的，必然要求養(yǎng)老服務精準化。我國還處于人口老齡化發(fā)展初期，養(yǎng)老服務發(fā)展的宏觀指導性強，落實質量有待提高，政策執(zhí)行面臨的障礙多，精準性不強，計劃性福利與動態(tài)需求變化之間難免有脫節(jié)現(xiàn)象，應加強調研分析和試點，以提高前瞻性。

養(yǎng)老服務仍需加強頂層設計

未來我國養(yǎng)老服務在發(fā)展規(guī)則制定、需求精準分類、有效激勵創(chuàng)新方面有待進一步加強頂層設計，將養(yǎng)老服務送上發(fā)展快車道。

加強養(yǎng)老服務市場發(fā)展的軌道設計。養(yǎng)老服務政策體系建設初期導向性特征明顯，應加強理論指導，養(yǎng)老服務理論基礎有偏差，可能導致極大的浪費，并錯失發(fā)展良機。因而正確和高效的軌道設計是內涵式養(yǎng)老服務體系發(fā)展的基礎，從化繁為簡來看，頂層的軌道設計應把該管的管好，不該管的交由市場。該管的就是加強養(yǎng)老服務市場化發(fā)展的規(guī)劃和邊界制定，引導企業(yè)誠信經(jīng)營、提升服務傳遞效率、提倡服務主體競爭、擴大老年人對服務的自主選擇。

構建基于個案分析的精準分類體系。我國養(yǎng)老服務供給的目標是滿足老年人的動態(tài)需求變化。老年人有穩(wěn)定的需求，也有變化的需求，精準分類是實現(xiàn)有效供給的基礎。需要熟悉社區(qū)情況的養(yǎng)老專員結合動態(tài)數(shù)據(jù)和需求實際，按分類標準對轄區(qū)老年人需求進行分類把握，將市場上的養(yǎng)老服務對接到老年人及家庭。

形成養(yǎng)老服務業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的有效激勵機制。當前我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展還處在摸著石頭過河的階段，老年人消費能力有限、產業(yè)基礎薄弱、市場發(fā)育緩慢、專業(yè)化程度較低，全面放開養(yǎng)老服務市場后，一是要鼓勵養(yǎng)老服務經(jīng)營主體在服務形式、內容、模式上創(chuàng)新，激發(fā)企業(yè)和社會組織活力；二是形成有效激勵機制，以刺激供給主體形成發(fā)展動力，吸引多方資源進入養(yǎng)老服務市場。