■文 / 張文松

“生態(tài)損害”在法學上多詮釋為“對環(huán)境本身之損害”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）認為，生態(tài)環(huán)境損害是“環(huán)境要素和生物要素的不利改變及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”所形成的“破壞+污染”復合型損害。這對海洋生態(tài)損害的界定有重要的導向意義。故所謂海洋生態(tài)損害，是指因環(huán)境污染或破壞行為導致海洋生態(tài)環(huán)境在物理、化學或生物特性等方面發(fā)生可觀察的或可測量的不利改變及海洋生態(tài)系統(tǒng)功能的失衡或退化。德國學者克雷斯蒂安·馮·巴爾認為，生態(tài)損害超越了個人環(huán)境權益之損害，其賠償所涉及的環(huán)境要素或生物要素屬于公眾共用物，應歸公法管轄，唯有國家才具有索賠主體資格。在利益法學上，海洋生態(tài)損害是海洋生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)功能滿足公眾生存與發(fā)展的公共利益受損的法律事實，即“海洋公益損害”。由此抽象出海洋生態(tài)環(huán)境“權益—損害—救濟”的邏輯進路，勾勒出海洋生態(tài)損害政府索賠權的法學邏輯走向。

一、海洋生態(tài)損害政府索賠權的法律定位

海洋生態(tài)損害賠償作為海洋環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要切入點，其索賠目標實現(xiàn)的關鍵在于政府索賠權的優(yōu)化配置。海洋生態(tài)環(huán)境的公眾共用物屬性使其承載的公共利益不能簡單套用傳統(tǒng)私法中的救濟模式，政府的索賠主體資格應回歸至以維護海洋環(huán)境公益為宗旨的公法視域中尋求合法性支持，方符合海洋生態(tài)損害賠償制度建構的內(nèi)在規(guī)律。從憲法角度看，《憲法》第9條、10條、26條構成了中國“環(huán)境憲法體系”的核心內(nèi)容，標志著中國憲法環(huán)境條款在一定程度上具備憲法規(guī)范的自洽性?！稇椃ā?第26條第1款作為憲法環(huán)保目標條款，構成政府環(huán)保義務的憲法依據(jù)，也大大強化了海洋生態(tài)損害政府索賠權的制度規(guī)范性。由此而言，《憲法》 第9條第1款規(guī)定的“自然資源國家所有權”實際上是政府運用環(huán)境行政權履行憲法規(guī)定的預防和救濟海洋生態(tài)環(huán)境的法定職責，而非普通的民事賠償請求權。

從部門法的角度看，《環(huán)境保護法》第6條第2款規(guī)定了地方各級人民政府的環(huán)境質(zhì)量責任，由此與《海域使用管理法》第3條規(guī)定的“國務院代表國家行使海域所有權”形成內(nèi)在契合。在國外，美國1980年頒布的《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》（CERCLA）和1990年頒布的《油污法》（OPA）均委托總統(tǒng)、州政府作為海洋生態(tài)環(huán)境保護的托管人，在海洋生態(tài)受損時制定海洋生態(tài)修復計劃，并向責任人提起索賠。1994年國際海事委員會（CMI）通過的 《國際海事委員會油污損害指南》明確規(guī)定，擁有自然資源所有權的主體及自然資源管理者是油污損害的索賠主體。由上觀之，賦予政府海洋生態(tài)損害索賠權并非是為了實現(xiàn)海洋環(huán)境資源的最大化利用，而是憲法和法律為維護海洋環(huán)境公益授權給政府的一種嚴格且具體的國家責任。

二、國家機構改革下海洋生態(tài)損害政府索賠權的變遷

源于《海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海環(huán)法》）授權的海洋生態(tài)損害政府索賠權，整體呈現(xiàn)出“分散式監(jiān)管+分工式索賠”的特征，直接影響了國家索賠效果。新一輪國家機構改革中海洋環(huán)境保護權限的集中配置，為中國構建集中式索賠模式的海洋生態(tài)索賠體制提供了契機。

1.海洋生態(tài)損害政府索賠權的配置現(xiàn)狀

《海環(huán)法》第5條和第89條第2款從權力配置與權限歸屬兩個層面構建出海洋生態(tài)損害政府索賠權的基本框架。一是該法第5條確定了海洋環(huán)境監(jiān)管權的分工，即國務院環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等部門按各自的管轄海域行使海洋環(huán)境監(jiān)管權；省級人民政府確定縣級以上地方人民政府海洋環(huán)境監(jiān)管部門的權責，從而形成“條塊分割”的海洋監(jiān)管體制。二是該法第89條第2款以第5條為基礎，由前述海洋環(huán)境監(jiān)管主體分別對管轄海域內(nèi)“污染和破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為行使索賠權”，由此形成以監(jiān)管權責為基礎，不同主體分別行使索賠權的格局。

但是，《海環(huán)法》并沒有明確不同索賠主體之間具體的權限配置。為此，原國家海洋局于2014年10月2日印發(fā)《海洋生態(tài)環(huán)境損害國家損失索賠辦法》（以下簡稱《索賠辦法》）進行了細化規(guī)定。第一，就央地之間索賠權限的劃分而言，《索賠辦法》 第4條規(guī)定由國家海洋局行使地方管轄海域以外的海域、國家與地方交叉管轄的海域以及跨行政區(qū)海域的海洋生態(tài)損害索賠權。第二，地方各級人民政府海洋監(jiān)管部門的索賠權基本形成兩種模式：一種是集中授權模式，即將索賠權集中授權給某一行政主體。例如，《廣東省實施 〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉辦法》第34條將海洋生態(tài)損害索賠權集中授權給海洋漁業(yè)部門。另一種是承襲 《海環(huán)法》的分散索賠模式，由各海洋環(huán)境監(jiān)管部門行使索賠權。例如，《浙江省海洋環(huán)境保護條例》《廈門市海洋環(huán)境保護若干規(guī)定》等均采取這種模式，未具體劃分相互之間的索賠權限。

2.海洋生態(tài)損害政府索賠權的演變

2018年3月21日中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《機構改革方案》），將國家海洋環(huán)境保護的相關職能整合至新組建的生態(tài)環(huán)境部與自然資源部。生態(tài)環(huán)境部享有原國家海洋局的海洋生態(tài)保護職權，并組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，履行海洋污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責。自然資源部保留“國家海洋局”牌子，履行國家所有海洋自然資源與生態(tài)修復以及海洋自然保護區(qū)管理職責，從而使中國海洋環(huán)境保護體制發(fā)生根本變化。自然資源部擁有國家海洋局牌子，生態(tài)環(huán)境部享有實質(zhì)性的海洋環(huán)保職權，二者誰可作為“國家海洋行政主管部門”擁有原國家海洋局承擔的海洋生態(tài)損害索賠權，直接關系到國家索賠工作的運行與推進。

三、海洋生態(tài)損害政府索賠權的重構

在新一輪國務院機構改革下，當前 《海環(huán)法》確定的分散化索賠模式已不再適用海洋生態(tài)損害索賠實踐，建立以生態(tài)環(huán)境部為索賠主體的集中式索賠模式以維護國家海洋公共利益勢在必行。

1.明確海洋生態(tài)損害政府索賠的權限配置

多數(shù)情況下，政府在海洋環(huán)境保護中充當“元治理”角色，以避免海洋成為其他主體肆意污染的“公地”。故而，政府作為海洋生態(tài)損害索賠主導者的角色不可取代。由此，實現(xiàn)碎片化索賠向集中式索賠的演變，不僅凸顯政府在海洋保護中的主導作用，而且有助于提高海洋生態(tài)損害索賠的效率。海洋生態(tài)損害索賠對象雖是“海洋生態(tài)環(huán)境本身”，但海洋資源卻是不可分割的組成部分，《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2017〕23號）也是以海洋生態(tài)環(huán)境和自然資源為基點確立索賠主體的資格。因此，海洋生態(tài)損害政府索賠權應以這兩大要素為基點配置生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的索賠格局。

《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設機構、人員編制規(guī)定》 （廳字 〔2018〕70號）第3條規(guī)定，由生態(tài)環(huán)境部“指導實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋生態(tài)環(huán)境保護工作”。《關于國務院機構改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機關職責調(diào)整問題的決定》（國發(fā)〔2018〕17號）規(guī)定，由新組建或者劃入職責的行政機關承擔原有行政機關的職責。由此可知，海洋損害索賠權理應由生態(tài)環(huán)境部行使。同時《自然資源部職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》 （廳字 〔2018〕69號）第3條規(guī)定，自然資源部“履行全民所有的海洋自然資源資產(chǎn)所有者職責”。故當海洋自然資源受損時應由自然資源部進行索賠。由此建立以生態(tài)環(huán)境部為主，自然資源部等行政部門協(xié)調(diào)配合的海洋生態(tài)損害“集中式索賠”模式。如若該損害同時導致海洋自然資源及其他損失時，由生態(tài)環(huán)境部指揮協(xié)調(diào)，自然資源部與其他行政部門配合支持，以實現(xiàn)海洋生態(tài)損害索賠目標。同時，各省級人民政府結合本行政區(qū)域海洋保護實踐，構建有地方特色的海洋生態(tài)損害索賠機構。例如，山東省組建隸屬于自然資源廳的海洋局與海洋發(fā)展委員會，以強化對海洋生態(tài)保護與資源利用的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。在中央機構改革框架下，地方各級人民政府的海洋生態(tài)損害索賠權的劃分已以自然資源、生態(tài)環(huán)境的二分替代之前“陸海二分”架構，這為地方政府集中實施海洋生態(tài)損害索賠權奠定了基礎。

2.塑造海洋生態(tài)損害賠償?shù)亩嘣?lián)動機制

海洋生態(tài)損害關系到海洋自然資源的損失及其生態(tài)系統(tǒng)功能的發(fā)揮。在新一輪機構改革之下，海洋生態(tài)損害賠償作為政府海洋環(huán)保職責中的一環(huán)，應在完善央地之間索賠權的基礎上，建立由各級生態(tài)環(huán)境主管部門為主，同級自然資源主管部門為輔，其他部門參與的聯(lián)動機制，使其與海洋環(huán)境監(jiān)管和海洋修復三種職權協(xié)調(diào)配合，才能形成完整的海洋生態(tài)保護鏈條。例如，在2011年康菲溢油事故中，原國家海洋局依法對康菲公司等提出海洋生態(tài)損害賠償?shù)耐瑫r，原農(nóng)業(yè)部在山東、河北、遼寧等地方海洋主管部門的配合下對溢油事故造成的海洋漁業(yè)資源損失進行索賠。

此外，海洋生態(tài)損害賠償制度的目的之一是以司法權彌補海洋環(huán)境行政權之不足，以海洋環(huán)境公益訴訟的方式拓寬海洋生態(tài)環(huán)境保護的渠道。但海洋生態(tài)損害案件大多具有案情復雜性、取證專業(yè)性、主體涉外性等特征，往往需要政治、外交等部門的協(xié)調(diào)配合，故應由檢察機關提起海洋環(huán)境公益訴訟。例如，2019年5月21日，中國首例海洋環(huán)境民事公益訴訟案件就是由舟山市人民檢察院向?qū)幉êＪ路ㄔ禾崞鸬摹５@并非意味著檢察機關在海洋生態(tài)損害索賠中起主導作用，而是通過司法救濟適時發(fā)揮其在海洋環(huán)境保護中的積極作用，從而形成行政權與司法權的合力機制，以提高索賠效率。

結語

賦予政府海洋生態(tài)損害索賠權之目的在于保護海洋公益。新一輪國務院機構改革中自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的海洋環(huán)境保護權限分工為建立海洋生態(tài)損害集中索賠模式奠定了基礎。未來海洋生態(tài)損害賠償制度的優(yōu)化方向建立在進一步明晰政府索賠權的基礎上，完善與海洋環(huán)境公益訴訟之間的銜接，使海洋生態(tài)損害賠償統(tǒng)一到中國生態(tài)環(huán)境損害索賠制度之中，實現(xiàn)對海洋生態(tài)環(huán)境的全面、綜合保護。