張心悅 孫鐸 趙宇航

【摘? 要】論文從當前新冠病毒肺炎疫情切入，以《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》為分析藍本，采用內容分析法，通過工具分類、內容編碼、統(tǒng)計描述等剖析我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置政策工具的缺失和沖突。論文從縱、橫兩個維度分析發(fā)現(xiàn)，政策工具的分布在數(shù)量和具體的組合結構上都存在差異，在此基礎上對未來的政策導向提出合理化建議。

【Abstract】The paper starts from the current COVID-19 epidemic， uses the "National Emergency Plan for Public Health Emergencies" as the analysis blueprint， uses content analysis method to analyze the lack and conflicts of China's emergency disposal policy instruments for public health emergencies through instruments classification， content coding， and statistical description. The paper analyzes the two dimensions of vertical and horizontal and finds that the distribution of policy instruments is different in quantity and specific combination structure. Based on this， the paper puts forward reasonable suggestions for future policy orientation.

【關鍵詞】政策工具;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;應急處置;內容分析;政策文本

【Keywords】policy instruments; public health emergencies; emergency disposal; content analysis; policy text

【中圖分類號】D630.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2020）09-0088-03

1 引言

2019年末蔓延的新冠肺炎疫情引發(fā)了全國性的防控疫情行動，從2020年1月23日起多個省份先后啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應。突發(fā)公共衛(wèi)生事件會對人民生命財產安全及社會穩(wěn)定產生嚴重危害，且突發(fā)事件具有很強的意外性和群體性。由于其公共衛(wèi)生屬性，其社區(qū)危害性也較大。建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制應是我國當前公共衛(wèi)生體系建設領域急需解決的重點工作。

2 問題提出

2003年非典暴發(fā)，黨和國家高度重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置工作。為了削弱突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的危害、保障人民群眾的身體健康、維護正常的社會秩序，黨和國家有必要加強突發(fā)應急處置能力建設，指導并規(guī)范突發(fā)應急處置工作。

綜合現(xiàn)有成果發(fā)現(xiàn)，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置政策雖有一定的進步，但仍存在不足：在研究方法方面，現(xiàn)有研究主要運用定性研究方法，缺少量化分析研究、量化研究與定性分析的結合，因此，限制了研究成果的理論解釋力，降低了研究成果的指導價值。為進一步提升我國突發(fā)事件應急處理能力，有必要將公共政策學領域的政策工具理論引入突發(fā)事件應急處置政策研究進行系統(tǒng)分析，以探求政策內容中的政策工具的使用，并重點回應以下問題：當前我國的突發(fā)事件應急處置政策包含哪些政策工具;如何評價當前政策的合理性;如何調整政策工具以實現(xiàn)政策的優(yōu)化等，以探求政策發(fā)展變化趨勢，明確政策改進方向。

3 研究設計

3.1 研究視角：政策工具

公共政策學者豪利特（M·Howlett）和拉梅什（M·Ramesh）在《公共政策研究》（1995）一書中提出要依據(jù)強制性程度的高低對政策工具進行歸類，本文繼承其將政策工具概括為三類的思想：①強制性工具。它利用國家或政府的權威和強制力，迫使目標群體和個人不采取或采取某種行動。為了實現(xiàn)其政策目標，政府可以通過選擇直接提供管制公共企業(yè)等方式或手段來履行職能。②自愿性工具。其特點就是政府不參與或很少參與，目標群體在自愿的基礎上完成任務。政府在許多公共問題上往往不作為或不主動介入，將其交由社會處理，因為它認為志愿者組織、市場或家庭這些主體可以很好地自己處理這些問題。③混合性工具。混合性政策工具融合了強制性和自愿性政策工具的某些優(yōu)勢及特點。這類政策工具雖然允許政府在一定程度上干預非政府部門行為者的活動，但最終決策權仍要歸屬私營部門?；旌闲哉吖ぞ咧饕ㄒ?guī)勸、信息傳播、產權拍賣、補貼、征稅和使用者付費。

3.2 研究方法與樣本

本文采用的內容分析法是一種將研究內容進行系統(tǒng)的、定量的描述的研究方法。采用內容分析法，可以將相關政策內容轉化為適合量化分析的文本單元，從而實現(xiàn)對我國重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置政策較為系統(tǒng)、客觀的解析。由于涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置的政策文本數(shù)量較多，有必要在保證樣本代表性的前提下選擇合適的政策文本進行進一步分析。本文選擇《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》（以下簡稱《應急預案》）作為政策文本進行內容分析，《應急預案》是于2006年02月26日依據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律制定的應急預案。其編制目的是有效預防、控制、消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的惡劣影響，規(guī)范各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處理情況，從而最大限度地削弱突發(fā)公共衛(wèi)生事件對公眾人身健康、財產等造成的危害。此制度政策文本內容涵蓋面較廣，作為對我國重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急處置政策分析的文本較有代表性。

4 政策工具視角下的二維分析框架

本文從工具和要素出發(fā)，構建政策工具分析的二維分析框架，對《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》政策文本進行政策編碼和歸類，以全面分析政策工具的選擇和組合。其中，橫向維度代表《應急預案》的政策工具類型，縱向維度代表《應急預案》的建設要素。

4.1 橫向維度：基本政策工具維度

本文根據(jù)《應急預案》政策的特點，并結合學者豪利特（M·Howlett）和拉梅什（M·Ramesh）的思想，將《應急預案》中的政策工具分為強制性政策工具、自愿性政策工具和混合性政策工具。

4.2 縱向維度：建設要素維度

本文根據(jù)《應急預案》中出現(xiàn)的措施和途徑，并結合已有研究對突發(fā)公共衛(wèi)生事件構成要素的分析，將《應急預案》建設要素劃分為物資保障、技術保障、經費保障、通信交通保障、法律保障、宣傳教育、制度體系保障七個方面。

5 基于政策工具的《應急預案》政策文本內容分析

根據(jù)此政策工具二維分析框架，對《應急預案》政策內容分析單元進行編碼歸類，量化分析政策文本中各類政策工具的使用結構和建設要素的受重視程度。

5.1 《應急預案》政策文本內容編碼

本文以內容分析為研究方法，以《應急預案》的文本內容為基本分析單元，進行編碼和內容分析，最終形成編碼表，如表1所示。

5.2 《應急預案》的橫向維度分析

根據(jù)橫向維度的分類要求，對完成編碼的《應急預案》內容進行分析單元分類，結果如表2所示。

由表2可知，根據(jù)定量統(tǒng)計分析，政策工具在基本類型維度上的分布呈現(xiàn)出明顯的范疇化特征。強制性政策工具使用34次，占87%?；旌闲哉吖ぞ呤褂?次，占比13%。自愿性政策工具則為0次。強制性政策工具的使用次數(shù)大致是混合性政策工具的6.8倍。強制性政策工具中管制性工具使用頻率最高，高達94%。直接提供和公共企業(yè)各自占比3%?；旌闲哉吖ぞ咧行畔⑴c勸誡使用比例最高，為80%。補貼性工具使用比例為20%。稅收和使用者付費、產權拍賣沒有使用。值得注意的是，在《應急預案》中并未發(fā)現(xiàn)自愿性政策工具的使用。

5.3 《應急預案》的縱向維度分析

在政策工具維度分析基礎上，對《應急預案》內容進行定量分析，得到政策工具在要素維度上的分布結果，如表3所示。

由表3可知，政策工具在不同建設要素維度的分布上呈現(xiàn)明顯分異，大致可分為三類。第一類是經常使用的要素，即“制度體系保障”和“技術保障”，與之對應的政策工具的使用次數(shù)分別為14次和6次，占比分別為50%和21%;第二類是較多使用的要素，包括“宣傳教育”和“經費保障”，與之對應的政策工具的使用次數(shù)分別為3次和2次，占比分別為11%和7%;第三類是較少使用的要素，包括“物資保障”“通信運輸保障”和“法律保障”，使用頻率均為1次，占比均為4%。第一類政策工具占比最高，第一類政策工具的使用頻率為第二類政策工具的4倍，為第三類政策工具的6.7倍。

6 結論與建議

6.1 研究結論

政策工具不僅是實現(xiàn)政策目標的基本手段，也是進行政策分析的有效途徑。以政策工具的視角對我國《應急預案》的39項政策文本進行的內容分析，能夠清晰地呈現(xiàn)當前我國重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置政策工具的缺失和沖突。

第一，從政策工具維度來看，強制性政策工具使用比例最高，體現(xiàn)出政府為應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件做出的積極努力。然而，在強制性政策工具中管制工具占比較高，由于管制性政策極具強制性，故管制政策在執(zhí)行時會投入大量資源以制衡可能遭受的巨大抵抗?；旌闲哉吖ぞ咻^少使用，且內部結構不均，集中在信息與規(guī)勸，對補貼、稅收和使用者付費、產權拍賣的工具重視度不夠。自愿性政策工具目前是空白，這說明在很少或幾乎沒有政府干預的情況下，家庭與社區(qū)、志愿者組織和市場對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急積極性不高，或對應急處置有盲區(qū)。第二，從建設要素維度來看，積極應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要多個要素的系統(tǒng)推進和全面提升。目前，在七方面建設要素中，政府更注重“制度體系保障”和“技術保障”，其次是“宣傳教育”“經費保障”，而在“物資保障”“通信交通保障”“法律保障”方面嚴重缺乏，這三方面直接涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后人民群眾的財產安全、聯(lián)絡需求以及合法權益，因此，加快這三方面應急預案政策的出臺是必然選擇。第三，從二者交叉綜合來看，建設要素維度突出的“制度體系保障”和“技術保障”“經費保障”“物資保障”“通信交通保障”“法律保障”更多地依賴于政策工具維度的強制性政策工具，而混合性政策工具對各要素的貢獻力度有限，僅支持“宣傳教育”，而以社會為主導的自愿性工具更是缺失對應急政策的相應責任承擔。

6.2 政策建議

政策工具的合理組合和相互作用必然會提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對處置能力。因此，為提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置政策的實施效果，構建較為合理完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置政策體系，需要結合不同政策工具的屬性和應用情況進行政策工具的優(yōu)化組合。

第一，優(yōu)化強制性政策工具，發(fā)揮政策影響力。首先，細化和明確管制政策，注重完善策略性措施的落實細節(jié)，不斷完善公共衛(wèi)生應急管理體系。各省、自治區(qū)、直轄市要根據(jù)《應急預案》和當?shù)赝话l(fā)公共衛(wèi)生事件的具體發(fā)展蔓延情況，制定防控的具體措施政策條例;其次，在執(zhí)行管制政策時執(zhí)政人員要注意方式方法，以防受制者的暴力抵抗;最后，注重對強制性政策工具中公共企業(yè)和直接提供兩方面的投入，加大公共財政支出，進一步優(yōu)化財政支出結構，大力盤活財政存量資金，加大醫(yī)療衛(wèi)生投入力度，優(yōu)先保障防控經費需求。第二，調整混合性政策工具結構，形成政策推動力。面對混合性政策工具內部結構的不平衡問題，首先，堅持發(fā)揮信息規(guī)勸工具的重要作用，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件來臨時及時通過政府或社會組織傳播科學、正確的防控信息，對人們進行勸導;其次，可對防控重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的人員采取補貼福利政策;最后，加快出臺突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的稅費優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮稅收職能作用，統(tǒng)籌推進防控和助力經濟復蘇發(fā)展。

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