賈文銳

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件;能力

突發(fā)事件的含義及特點(diǎn)突發(fā)事件的含義

2006年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》認(rèn)為“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件?！?007年8月通過的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)突發(fā)事件的定義是“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。”

突發(fā)事件的特點(diǎn)

突發(fā)性和緊急性：突發(fā)事件爆發(fā)的時(shí)間、地點(diǎn)、方式及程度等無法預(yù)測(cè)，爆發(fā)的原因、發(fā)展趨勢(shì)及事態(tài)影響難以估量，突發(fā)事件的突發(fā)性和緊急性需要領(lǐng)導(dǎo)者馬上做出決策，使損失降到最低，如恐怖事件、自然災(zāi)害等。

高度的不確定性：突發(fā)事件不可預(yù)測(cè)，這種不確定的特殊情況在很短的時(shí)間內(nèi)便會(huì)帶來很大影響，還容易造成社會(huì)恐慌，甚至造成世界性的危害。

危害性：危害性是突發(fā)事件的本質(zhì)特征，突發(fā)事件對(duì)人的生命財(cái)產(chǎn)安全造成危害，特別是使社會(huì)公眾在心理層面產(chǎn)生普遍的恐慌和不安全感。

復(fù)雜性：突發(fā)事件的引發(fā)因素可能是單一的，也可能是多樣的，起因的多樣性決定了突發(fā)事件的復(fù)雜性。另外，突發(fā)事件在表現(xiàn)形式上各有特點(diǎn)，非常復(fù)雜，難以遵循常規(guī)程序進(jìn)行處理，突發(fā)事件的前因后果不再是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，事件的影響可能混合出現(xiàn)，難以預(yù)測(cè)和控制。

提升突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力

地方政府作為公共事務(wù)的管理者，必須承擔(dān)其相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道義，這就要求地方政府在突發(fā)事件造成危害的情況下明確自己的主體地位，承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)公共安全的責(zé)任，必須提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力。妥善處理和應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，領(lǐng)導(dǎo)干部需要具備以下幾種能力：

提升預(yù)案管理能力

預(yù)案是預(yù)先制定的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的行動(dòng)方案，是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的基礎(chǔ)性工作，關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的質(zhì)量、效率和執(zhí)政者的執(zhí)政能力。我國(guó)已經(jīng)形成了以總體應(yīng)急預(yù)案為總綱，包括政府專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方政府、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案、重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案體系，為突發(fā)事件的處置提供了指導(dǎo)規(guī)范，但已有的應(yīng)急預(yù)案仍然存在模塊化、公式化、固定化等問題，難以滿足形勢(shì)發(fā)展對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提出的要求，需要領(lǐng)導(dǎo)干部提升預(yù)案管理能力，增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的可操作性。

首先，預(yù)案編制要多部門、多層次人員參與。預(yù)案的編制需要編制機(jī)關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)或其代表、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)工作人員、關(guān)聯(lián)部門的工作人員、應(yīng)急救援組織（企業(yè)、專家）、相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)專家、法學(xué)和管理學(xué)專家、企業(yè)代表、志愿者（組織）、相關(guān)非政府組織代表或人民群眾代表等多各部門和層次的人員參與。預(yù)案編制方式需要從以往“以部門為本”的編制方式向“以突發(fā)事件為本”的編制方式轉(zhuǎn)變，預(yù)案的編制應(yīng)圍繞突發(fā)事件展開，保證在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中做到協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)。

其次，調(diào)整預(yù)案的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。應(yīng)急預(yù)案一般由適用范圍、法律依據(jù)、指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、職能分工、組織機(jī)構(gòu)、啟動(dòng)條件與分級(jí)、操作要求、物資儲(chǔ)備、責(zé)任與獎(jiǎng)懲、密級(jí)等級(jí)、文本形式等要素組成。很多預(yù)案在制定過程中沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐赜蚣安块T特色進(jìn)行有針對(duì)性地設(shè)計(jì)，地方預(yù)案照搬國(guó)家總體預(yù)案，各部門互相借鑒，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中不斷需要緊急決策開展救援工作，難以達(dá)到理想的應(yīng)對(duì)結(jié)果。市級(jí)以下應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容可以分成應(yīng)急預(yù)案和具體操作方案兩大部分，具體操作方案能夠保證預(yù)案的操作性，包括各項(xiàng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施之間的邏輯順序，每項(xiàng)措施的執(zhí)行人及其職責(zé)，完成這些職責(zé)的各種科學(xué)輔助方法（如應(yīng)急資源的配置方法，人員疏散模型，每種方案的網(wǎng)絡(luò)圖等）。

最后，加強(qiáng)預(yù)案的演練和公開。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該是動(dòng)態(tài)和開放的，要定期或不定期地進(jìn)行演練，在演練過程中檢驗(yàn)預(yù)案，根據(jù)實(shí)際情況不斷修改、完善預(yù)案，提高政府機(jī)關(guān)處置突發(fā)事件的實(shí)戰(zhàn)能力。任何預(yù)案都不是一勞永逸的，要根據(jù)客觀實(shí)際情況不斷地進(jìn)行修改完善，短的修改周期應(yīng)該在三個(gè)月左右，長(zhǎng)的修改周期一般不超過兩年。

提升決策能力?

突發(fā)事件來勢(shì)兇猛、發(fā)展快，已知的信息較少且?guī)в懈叨鹊牟淮_定性，在這種情況下做出決策，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力和心理素質(zhì)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的決策是一種非程序化決策，有時(shí)候冒著很大的風(fēng)險(xiǎn)，決策時(shí)需要克服危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)中的“管理者效應(yīng)”，即決策者制定的決策難免僵化或過于受限于具體的數(shù)據(jù)，出現(xiàn)以下幾種決策反應(yīng)：

鴕鳥式反應(yīng)：這是一種自以為是式的決策反應(yīng)。鴕鳥的一個(gè)特性就是遇到危險(xiǎn)時(shí)把頭埋入草堆中，以為自己看不見就是安全的。這種決策反應(yīng)是指領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時(shí)像鴕鳥一樣將頭扎到土里，自以為是，不顧事實(shí)與情況的變化，從自我的想象出發(fā)做出決策，采取相應(yīng)的處置措施。

兔子式反應(yīng)：兔子處于生物鏈的最低端，天敵很多，天生膽小、敏感，外界一旦發(fā)生變化，它們就會(huì)以最快的速度飛奔出去。在這種決策反應(yīng)中，突發(fā)事件一發(fā)生，決策者就變得驚慌失措，僅僅依靠現(xiàn)有的的信息馬上做出決策，這樣容易引發(fā)難以收拾的后果。

出租車式反應(yīng)：即向第一輛出租車伸手，雖然第一輛出租車未必就是最好的。這種決策反應(yīng)是在突發(fā)事件發(fā)生后，看到一個(gè)方案就立刻做出決策，不考慮這個(gè)方案是否是最好的、最合適的，這種反應(yīng)往往在事情比較緊急的情況下容易出現(xiàn)。

常規(guī)的決策需要遵循科學(xué)、民主、依法決策的原則，經(jīng)過調(diào)查論證、專家咨詢、集體決策等程序，并建立科學(xué)的決策機(jī)制。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的決策屬于非常規(guī)決策，需要決策者進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)和評(píng)估。突發(fā)事件發(fā)生后領(lǐng)導(dǎo)干部需要組織人員收集第一手的情報(bào)信息，對(duì)情報(bào)信息進(jìn)行研判，對(duì)形勢(shì)做出評(píng)估和判斷，為決策提供科學(xué)依據(jù)。在確定信息的基礎(chǔ)上，對(duì)事件整體情況及社會(huì)危害、影響等進(jìn)行綜合評(píng)估后提出相應(yīng)的對(duì)策，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。