關(guān)鍵詞：內(nèi)部行政行為;外化;指導(dǎo)案例

作者簡介：烏日娜（1996—）女，內(nèi)蒙古赤峰市人，蒙古族，上海師范大學(xué)研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

法院判決思路分析

在本案中，一審法院于終審法院對于案件裁判的爭議點(diǎn)在于安縣人民政府作出的《關(guān)于同意收回永陽東路與塔山中路部分地塊國有土地使用權(quán)的批復(fù)》（以下簡稱《來安縣政府批復(fù)》）這一內(nèi)部行政行為是否可訴，從指導(dǎo)案例提煉的裁判理由可知，終審法院對于本案的思路大致如下，首先，認(rèn)定《來安縣政府批復(fù)》為內(nèi)部行政行為，并認(rèn)定內(nèi)部行政行為一般不屬于行政訴訟受案范圍。其次，終審法院指出由于兩個(gè)方面的愿意導(dǎo)致這一內(nèi)部行為具有可訴性：其一，來安縣人民政府作出批復(fù)后，來安縣國土資源行政主管部門沒有制作并送達(dá)對外發(fā)生效力的法律文書，即直接交來安縣土地儲備中心根據(jù)該批復(fù)實(shí)施拆遷補(bǔ)償安置行為，對原土地使用權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響;其二，原土地使用權(quán)人也通過申請政府信息公開知道了該批復(fù)的內(nèi)容，并對批復(fù)提起了行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定時(shí)也告知了訴權(quán)，該批復(fù)已實(shí)際執(zhí)行并外化為對外發(fā)生法律效力的具體行政行為。由此可知，最高人民法院對于內(nèi)部行政行為可訴性的態(tài)度為，對于內(nèi)部行政行為的可訴性應(yīng)當(dāng)辯證的看待，一般來說內(nèi)部行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍，但如果內(nèi)部行政行為已經(jīng)“付諸實(shí)施”“對相對人產(chǎn)生實(shí)際影響”或者“通過職務(wù)行為將內(nèi)容外化”則應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍，換言之，內(nèi)部行政行為不可訴為規(guī)則，那么本案就是規(guī)則的例外。

外化的內(nèi)部行為可訴性探析

在這一指導(dǎo)案例當(dāng)中，爭議的聚焦點(diǎn)在于內(nèi)部行為外化后是否具有可訴性。要想解決可訴性問題的前提是我們首先要清楚內(nèi)部行政行為外化這一概念。行政行為按照作出該行為所針對對象的不同，分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為，其中內(nèi)部行政行為作用的對象是行政主體內(nèi)部，行為的內(nèi)容涉及對行政主體自身機(jī)構(gòu)的配置和運(yùn)行，如對自身內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立、增加、減少、合并、改名等，也涉及對其內(nèi)部工作人員的監(jiān)督和管理，如對內(nèi)部人員的獎(jiǎng)懲和任免等。不難看出，內(nèi)部行政行為的效力僅僅及于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，目的是為了使行政主體更好地進(jìn)行內(nèi)部管理，優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員配置，提高行政效率。一般來說，由于內(nèi)部行政行為對外部的行政相對人的權(quán)利和義務(wù)并不產(chǎn)生實(shí)際的影響，所以應(yīng)當(dāng)由行政主體內(nèi)部自主決定，而法院不會(huì)干涉。

但是，隨著“內(nèi)部行政行為外化”這一提法的出現(xiàn)，內(nèi)部行政行為原來所固有的形象被逐漸打破了。在傳統(tǒng)行政法理論看來，內(nèi)部行政行為是不可訴的。但隨著行政事務(wù)處理的日漸復(fù)雜，對于內(nèi)部行為的概念界定模糊常常導(dǎo)致一些有內(nèi)部行為表象但實(shí)質(zhì)是外部行為的行政行為被行政訴訟的大門排除在外，導(dǎo)致相對人的權(quán)益不能得很好的保護(hù)。例如本案中批復(fù)，同級行政機(jī)關(guān)間的公函、建議等內(nèi)部行政行為是否可訴這一問題已經(jīng)成為實(shí)踐中的一大問題。

外化的概念。在行政法學(xué)領(lǐng)域，外化一詞有兩種含義。一種是在成立意義上使用，一種是在獨(dú)立意義上使用。從成立意義上來說，外化是行政行為成立的必要條件，行政行為通過一定的途徑和方式對外發(fā)生影響，該行為才成立。也就是說這種外化其實(shí)類似于意思表示，只有在行政主體將行政行為的內(nèi)容和意圖傳達(dá)給相對人時(shí)，該行政行為才真正成立。從獨(dú)立意義上來說，外化對行政行為本身的成立與否并沒有影響，只是決定效力的范圍是否由內(nèi)向外擴(kuò)展。筆者認(rèn)為，按照第一種意義去理解，如果沒有實(shí)現(xiàn)外化，行政行為的就不成立顯然不太合理，因?yàn)樾姓袨槭切姓黧w依據(jù)法定職權(quán)和程序作出的，在該行為作出時(shí)即包含了一種意思表示，因此，該行政行為在作出時(shí)即成立，不需要以外化為必要條件。所以，相比之下，第二種意義下的外化更為準(zhǔn)確，作出時(shí)已經(jīng)成立的行政行為在外化后，對外部的行政相對人發(fā)生效力。

綜上所述，我們大概可以得出這樣一個(gè)定義：內(nèi)部行政行為外化，是指內(nèi)部行政行為通過特定的方式對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因此對外產(chǎn)生作用的過程。由于內(nèi)部行政行為存在外化的可能，使得其本身不再純粹，不再是僅僅影響行行政主體內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員的行為，而是可能對外部的行政相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響，從而出現(xiàn)了內(nèi)部行政行為發(fā)生對外效力的情形。

外化的構(gòu)成要件。對于外化的判斷，我們需要從它的構(gòu)成要件入手，進(jìn)行逐一分析，看它是否能滿足所有的要求。一般來說，外化的構(gòu)成要件主要包括以下幾點(diǎn)：主體要素，即作出該內(nèi)部行政行為的主體是依法設(shè)立的，具有一定的行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)或者組織。內(nèi)容要件，即該內(nèi)部行政行為的作出是行政主體為了履行一定的行政職責(zé)而進(jìn)行的，內(nèi)容是要進(jìn)行行政管理或者提供社會(huì)公共服務(wù)。意思要件，即該內(nèi)部行政行為通過一定的途徑和方式使行內(nèi)容讓行政相對人知曉，并作出要將內(nèi)容付諸實(shí)踐的意思表示。后果要件，即該行政行為的作出對公民法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際的影響。從上述四點(diǎn)出發(fā)，我們就可以對一個(gè)內(nèi)部行政行為是否已經(jīng)外化有一個(gè)較為科學(xué)的判斷。然而，準(zhǔn)確把握上述構(gòu)成要件，需要對其中的重點(diǎn)問題進(jìn)行逐一分析。

外化的主體。從上面對外化的構(gòu)成要素的論述不難看出，外化的主體是行政主體，這里包括了行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織和行政機(jī)關(guān)委托的其他組織或個(gè)人。外化由于可能經(jīng)過多個(gè)行政主體來實(shí)現(xiàn)，就存在了同體外化和異體外化兩種可能。當(dāng)作出內(nèi)部行政行為的行政主體和將該行為的內(nèi)容與實(shí)施意圖傳達(dá)給行政相對人的行政主體相同時(shí)即為同體外化（對于聯(lián)合作出的內(nèi)部行政行為，只要是其中一個(gè)或幾個(gè)主體將意思表示傳達(dá)與外的，也可以認(rèn)定為同體外化），反之則為異體外化。但是，不論兩個(gè)主體是否相同，都能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部行政行為外化的過程，使該行為發(fā)生外部效力。

外化的途徑。內(nèi)部行政行為要實(shí)現(xiàn)外化需要讓行政相對人知曉其內(nèi)容，而其知曉的途徑和方式多種多樣，這個(gè)問題的研究，我國學(xué)者大概總結(jié)出了以下幾種：行政機(jī)關(guān)在作出內(nèi)部行政行為后的通知行為，比如說下級行政機(jī)關(guān)在收到上級行政機(jī)關(guān)的批示或答復(fù)后，將其內(nèi)容告知行政相對人;行政相對人通過行政主體的執(zhí)行行為知曉，比如說行政主體將其內(nèi)部行政行為作為執(zhí)行依據(jù)，對行政相對人實(shí)施相應(yīng)的措施;行政相對人通過報(bào)紙、媒體、申請行政信息公開或者其他行政主體等途徑了解到內(nèi)部行政行為的相關(guān)內(nèi)容，而該行為的作出將會(huì)對自己的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。從上述內(nèi)容中我們可以看出，外化的途徑和方式應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性，如果是行政相對人通過走后門、托關(guān)系等不正當(dāng)?shù)姆绞降弥藘?nèi)部行政行為的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)對自己不利，即提起訴訟，則法院不予受理，因?yàn)榇藭r(shí)內(nèi)部行政行為還沒有真正外化，所以不具有可訴性。由此可見，內(nèi)部行政行為外化的途徑和方式多種多樣，只要使用正當(dāng)方法為行政相對人所知曉，即完成了外化的過程。

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