劉星妍 王有鴻 李夢(mèng)玲 石博晗

摘 要：在脫貧攻堅(jiān)的大背景下，貴州省是全國(guó)脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，承擔(dān)著專項(xiàng)治理、精準(zhǔn)脫貧、防止返貧重要的使命。文章以貴州省扶貧領(lǐng)域近9年來的貪腐犯罪案件為調(diào)查樣本，利用中國(guó)裁判文書網(wǎng)公開的案例對(duì)有關(guān)案件進(jìn)行詳細(xì)分析，并提取出重要數(shù)據(jù)，對(duì)該類犯罪的特征進(jìn)行精準(zhǔn)分析。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)貴州省的扶貧領(lǐng)域存在小官貪腐現(xiàn)象突出、行賄受賄嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)扶貧和兜底保障正受到貪腐犯罪的蠶食。為此本文就資金周轉(zhuǎn)、專項(xiàng)整治、監(jiān)督體系等方面提出了對(duì)策，力爭(zhēng)為我國(guó)脫貧大業(yè)提供數(shù)據(jù)支撐和理論參考，助力脫貧攻堅(jiān)。

關(guān)鍵詞：扶貧;貪腐;犯罪

本論文受貴州大學(xué)SRT項(xiàng)目資金和貴州大學(xué)法學(xué)院資助。

一、前言

2015年11月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的沖鋒號(hào)已經(jīng)吹響，要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)。貴州是全國(guó)貧困人口最多、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)最重的省份，是全國(guó)脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)和決戰(zhàn)區(qū)。孫志剛書記也提出，以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。貴州作為全國(guó)脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，把實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量脫貧作為當(dāng)前的重要政治任務(wù)。目前，貴州省積極響應(yīng)決勝全面建成小康社會(huì)的任務(wù)，并貫徹落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平總書記關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的系列重要講話、批示精神，從2018年到2020年持續(xù)開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項(xiàng)治理，堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)持重遏制、強(qiáng)高壓、長(zhǎng)震懾，促進(jìn)貴州省各級(jí)黨委、政府以及相關(guān)職能部門認(rèn)真履行脫貧攻堅(jiān)的重大政治責(zé)任，為確保到2020年貴州省現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧提供堅(jiān)強(qiáng)有力的紀(jì)律保障。

扶貧工作涉及的農(nóng)業(yè)、教育、生態(tài)、就業(yè)等諸多領(lǐng)域，無一領(lǐng)域不與人民的基本生活捆綁在一起，若扶貧領(lǐng)域的“廉潔細(xì)胞”受到損害，則國(guó)家的幫扶政策不能下沉，群眾的獲得感、幸福感將減少，黨在人民心中的形象可能動(dòng)搖，反腐的利劍直指扶貧領(lǐng)域的貪腐犯罪是民心所向。本文根據(jù)2013年至2019年中國(guó)裁判文書網(wǎng)公布的貴州省扶貧領(lǐng)域的貪腐案件，對(duì)案件的主觀和客觀方面的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并對(duì)其中哦哥的相互關(guān)系、變化規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)等進(jìn)行分析。結(jié)合總體數(shù)量特征對(duì)案件進(jìn)行系統(tǒng)化化分析，并試圖給出對(duì)策。

二、扶貧領(lǐng)域貪腐犯罪的特征分析

1、“小官貪腐”現(xiàn)象突出

數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，涉案主體（犯罪人）數(shù)量為381，村兩委的工作人員數(shù)量達(dá)到115人，約占比30%，這表明小官貪腐現(xiàn)象為扶貧領(lǐng)域的突出特征。造成這一現(xiàn)象的因素大致可以歸為幾點(diǎn)：其一，農(nóng)村涉及扶貧款項(xiàng)多。農(nóng)村涉及到的扶貧項(xiàng)目和資金較多，這意味著村兩委的工作人員與扶貧款項(xiàng)的距離近、接觸多，貪腐概率極大增加。其二，犯罪主體的個(gè)人因素。村干部的薪酬主要是基礎(chǔ)職務(wù)補(bǔ)貼和績(jī)效補(bǔ)貼等，薪資水平相對(duì)較低，這是物質(zhì)層面貪腐的一大誘因;基層工作人員大部分法制意識(shí)較淡薄，廉潔意識(shí)也有一定欠缺，這是意識(shí)層面的一大誘因。其三，基層相應(yīng)的監(jiān)督存在較大缺口?！袄匣ⅰ焙么?，“蒼蠅”難拍。在實(shí)踐中到農(nóng)村實(shí)際情況的調(diào)查核實(shí)不到位，流于形式的監(jiān)督給了下級(jí)弄虛作假的空間;且一般而言部門內(nèi)部的人員不僅不積極監(jiān)督，甚至可能出現(xiàn)抱團(tuán)犯罪的現(xiàn)象;群眾監(jiān)督不到位，村民大多文化程度較低，且如今以留守農(nóng)村的多為中老年人居多，對(duì)國(guó)家征用土地后的補(bǔ)貼或其他補(bǔ)助資金等的發(fā)放缺乏清晰的認(rèn)知和了解。

2、行賄、受賄之風(fēng)猖獗

根據(jù)貪腐手段方面的統(tǒng)計(jì)與分析，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)明顯的特征，即行賄、受賄占比高，且賄賂型貪腐手段往往與其他的貪腐手段有著千絲萬縷的聯(lián)系，可謂是其他諸多犯罪手段的催化劑。在案情涉及多種貪腐手段的案件中，行賄、受賄或索賄往往與非法申報(bào)、虛假驗(yàn)收等犯罪手段密切牽連，后者是基于前者產(chǎn)生的非法利益而進(jìn)行，多表現(xiàn)在貪腐主體收受賄賂后為他人提供幫助，譬如在扶貧項(xiàng)目的招標(biāo)上“走后門”、虛假申報(bào)補(bǔ)助資金等。但是在我國(guó)目前反腐反貪的高壓形勢(shì)下，不少扶貧領(lǐng)域的官員往往選擇更加隱蔽的形式進(jìn)行參與賄賂類犯罪。譬如“合作入股”型賄賂。這種情形往往是官員干部，參與了某企業(yè)、公司或合作社的成立、管理、經(jīng)營(yíng)、分紅等環(huán)節(jié)，但由于干部不能夠經(jīng)商辦企業(yè)，此類案件的被告人常使用妻子、兒女或其他親戚的名義入股經(jīng)營(yíng)公司。由此我們應(yīng)當(dāng)看見行賄、受賄的猖獗已經(jīng)嚴(yán)重侵蝕了扶貧領(lǐng)域的清廉。官員收受賄賂后，一旦欲望的閘門被打開，公權(quán)私用便會(huì)成為常態(tài)。如果放任賄賂行為蔓延，將導(dǎo)致人民群眾對(duì)黨委政府工作的信任感下降，極其不利于社會(huì)安定，消除貧困的目標(biāo)更是難以實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)觿∝毟粌蓸O分化。

3、腐敗“蛀蟲”蠶食產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目

產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目是推進(jìn)脫貧、防止返貧的重要方法，經(jīng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，在2013年至2019年的303件文書樣本中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧領(lǐng)域扶貧的貪腐行為共存在126次，占比34.52%。相對(duì)于其他項(xiàng)目而言，兜底保障占19.73%;生態(tài)保護(hù)扶貧占8.49%，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目涉及的案件數(shù)量更多，資金龐大，在扶貧進(jìn)程中受到阻礙更常見。在涉及產(chǎn)業(yè)扶貧的貪腐犯罪中，手段集中，多涉及行賄，虛假申報(bào)，非法驗(yàn)收等等，貪腐犯罪如“蛀蟲”一樣成多樣式，涉及廣，貪腐深的情形侵害到產(chǎn)業(yè)扶貧的每一個(gè)環(huán)節(jié)。另外，產(chǎn)業(yè)扶貧中貪腐犯罪往往涉及多個(gè)生產(chǎn)生活領(lǐng)域，犯罪貪腐來源多樣交織。如2019年里有30件扶貧領(lǐng)域的貪腐案件，常見于產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧里，如玉山鎮(zhèn)龍?bào)创濉坝曷队?jì)劃”、擴(kuò)繁種羊項(xiàng)目、精品水果項(xiàng)目專項(xiàng)扶貧資金、種養(yǎng)牛項(xiàng)目國(guó)家資金等等，涉及到了種植業(yè)、畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目作為中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定中提出的重要扶貧方略、精準(zhǔn)扶貧脫貧方法中的有效的措施，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒锤ぷ鞯闹匾暋?/p>

4、針對(duì)對(duì)兜底保障的貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重

在國(guó)務(wù)院2016年印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中，兜底保障單獨(dú)成章提出，是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的重要內(nèi)容和有力保障。在2013年至2019年貴州省扶貧領(lǐng)域貪腐案件中，貪腐來源為兜底保障的就占到19.73%;此類貪腐的主要手段有虛報(bào)材料騙、侵吞、挪用等。主要涉及危房改造補(bǔ)助資金、農(nóng)村居民最低生活保障金、孤兒基本生活保障金、高齡補(bǔ)貼款等多種扶貧款項(xiàng)。主要原因可歸結(jié)為兜底保障扶貧在政策宣傳、受助資格識(shí)別、資金發(fā)放使用等過程中存在問題。其一，群眾對(duì)具體兜底保障項(xiàng)目不了解，對(duì)具體辦理要求和條件不熟悉，給群眾主動(dòng)申報(bào)造成困難，出現(xiàn)了補(bǔ)助應(yīng)補(bǔ)而未補(bǔ)的情況，給貪腐創(chuàng)造機(jī)會(huì);其二，群眾對(duì)具體兜底保障項(xiàng)目及其具體辦理要求和條件不了解，出現(xiàn)了很多優(yōu)親厚友的“人情保”、“關(guān)系保”等貪腐現(xiàn)象;其三，兜底保障資金發(fā)放使用不嚴(yán)格，監(jiān)管不到位，貪污侵占、虛報(bào)冒領(lǐng)、截留私分、二次分配、等違法違紀(jì)問題頻發(fā)。

5、發(fā)生區(qū)域的集中和下沉

經(jīng)過數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，貴州省扶貧領(lǐng)域貪腐案件發(fā)生區(qū)域呈現(xiàn)出兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)。一個(gè)特點(diǎn)是空間上的集中。黔東南州和黔南州比較突出，分別有57件和47件。貴陽市和貴安新區(qū)則數(shù)量較少，分別有9件和1件。主要原因是三地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同。農(nóng)村居民人均可支配收入存在差距;由城鎮(zhèn)化率也可看出農(nóng)村居民占比懸殊。而由于各地貧困程度不同，扶貧力度和物資投入也有所區(qū)別，在其中更貧困地區(qū)產(chǎn)生貪腐情況的可能性隨之更大。[1]另一個(gè)特點(diǎn)是區(qū)域?qū)蛹?jí)的下沉。縣級(jí)及以下行政區(qū)占大多數(shù)，村（社區(qū)）的貪腐案件尤其突出。一方面是由于縣級(jí)及以下行政區(qū)的扶貧任務(wù)與貧困群眾的接觸更加密切。另外，縣級(jí)以下行政區(qū)的紀(jì)檢監(jiān)察部門的組織架構(gòu)不夠改善、監(jiān)察能力有待提升也是重要原因。對(duì)區(qū)域的分析，如果僅從直觀數(shù)據(jù)上得出結(jié)論，例如“黔東南州比貴陽市更腐敗”，這樣的觀點(diǎn)是不準(zhǔn)確的。因?yàn)閮H從貪腐案件數(shù)量上判斷腐敗程度，而不考察社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、官員發(fā)展途徑、人民群眾實(shí)際感受，得出的結(jié)論是不全面的。所以，我們應(yīng)當(dāng)從客觀的角度理性地看待貪腐案件的地域分布。

三、新時(shí)代扶貧領(lǐng)域的未來展望

1、簡(jiǎn)化資金流轉(zhuǎn)，實(shí)行?？顚Ｓ?/p>

扶貧項(xiàng)目類資金，涉及環(huán)節(jié)多，無論是項(xiàng)目申報(bào)，項(xiàng)目撥款，項(xiàng)目驗(yàn)收等等，每一個(gè)環(huán)節(jié)都容易受到侵害。扶貧項(xiàng)目資金權(quán)責(zé)劃往往劃分不清。在實(shí)際扶貧項(xiàng)目資金的運(yùn)作來看，很多機(jī)關(guān)部門在立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收和資金撥付等環(huán)節(jié)都有管理權(quán)，職能交叉、多頭管理的后果就是在責(zé)、權(quán)、利等因素影響下，推諉扯皮現(xiàn)象在部門之間時(shí)有發(fā)生，這樣就造成資金漏洞缺口大，容易發(fā)生貪腐現(xiàn)象。因此本文提出以下對(duì)策：其一，減少扶貧款項(xiàng)發(fā)放的流轉(zhuǎn)途徑。盡量減少相關(guān)扶貧款項(xiàng)的流轉(zhuǎn)途徑，并避免以現(xiàn)金形式發(fā)放資金等。通過類似手段增大村兩委工作人員與扶貧款項(xiàng)之間的距離，減少與資金的接觸機(jī)會(huì)，以此降低貪腐犯罪的可能性。其二，完善資金管理使用制度。采取?？顚Ｓ?、專項(xiàng)管理、專賬核算的原則，在五級(jí)財(cái)政基礎(chǔ)上，探索由縣級(jí)財(cái)政直接打款給補(bǔ)助群眾，采取“一折通”發(fā)放方式，減少中間環(huán)節(jié)，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部貪腐、截留現(xiàn)象，加強(qiáng)復(fù)核、審計(jì)，密切監(jiān)管資金使用情況。[2]其三，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金、救災(zāi)救濟(jì)補(bǔ)助等扶貧資金分配、使用和反饋的制度建設(shè)。要對(duì)直接關(guān)系群眾利益的扶貧資金實(shí)行更為嚴(yán)格的財(cái)政制度，加強(qiáng)外部管理和審計(jì)，使資金流向清晰可查，落地實(shí)效有所反饋。

2、重視基層意見，加強(qiáng)思想教育

基層工作是我國(guó)扶貧事業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是孕育希望的肥沃土壤，基層不勞、地動(dòng)山搖?；鶎尤罕姷拿裆y題、群眾訴求理應(yīng)得到基層一線干部的重視，基層群眾的法治思想教育、扶貧政策宣傳等工作也應(yīng)落到實(shí)處。其一，主動(dòng)下訪了解基層群眾的意見反饋。扶貧實(shí)踐中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的歸屬引人關(guān)注，若這些權(quán)利過于集中，那么相關(guān)工作人員濫用職權(quán)、權(quán)錢交易的發(fā)生概率將大大增加，這時(shí)候保障基層群眾的監(jiān)督權(quán)十分重要。只有重視群眾的訴求，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，找到線索，遏制貪腐惡習(xí)。因此，下訪理應(yīng)成為扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)中的常態(tài)化工作方式。二是加強(qiáng)對(duì)基層群眾的思想政治教育。培養(yǎng)群眾的政治參與意識(shí)，強(qiáng)化民主監(jiān)督主體的獨(dú)立性，破除封建宗法觀念和影響，積極主動(dòng)地參與到對(duì)官員腐敗的監(jiān)督中去。由監(jiān)督部門定期下鄉(xiāng)進(jìn)行扶貧知識(shí)以及有關(guān)法律法規(guī)的宣傳，加強(qiáng)對(duì)村民民主監(jiān)督意識(shí)、維權(quán)意識(shí)的培養(yǎng)。其三，要進(jìn)行落實(shí)政策宣傳。就兜底保障項(xiàng)目而言，應(yīng)當(dāng)列出清單、畫好流程，增加群眾對(duì)政策知曉率，做到家喻戶曉，讓群眾對(duì)應(yīng)該享有的補(bǔ)助心中有數(shù)，引導(dǎo)群眾如實(shí)表達(dá)自身所需，使補(bǔ)助申請(qǐng)更加便利和普及，做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)，不給貪腐留出空間。

3、整合監(jiān)督力量，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

為取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利，就必須夯實(shí)監(jiān)督的力量。隨著時(shí)代的發(fā)展，新類型的腐敗層出不窮，監(jiān)督機(jī)制也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，不斷提升監(jiān)督的質(zhì)量與功效。完善協(xié)同機(jī)制、整合監(jiān)督力量、突出貪腐重點(diǎn)、抓住監(jiān)管盲點(diǎn)顯得尤其重要。其一，整合聯(lián)動(dòng)多方力量對(duì)貪腐案件進(jìn)行查辦。貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的紀(jì)檢力量相對(duì)薄弱，人民對(duì)于政務(wù)新聞關(guān)注力度不夠，因此群眾的聲音往往難以被相關(guān)工作人員聽進(jìn)去。對(duì)扶貧領(lǐng)域的監(jiān)督力量整合規(guī)劃、統(tǒng)籌利用顯得尤其重要。上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)作辦案的能夠高效地調(diào)查案件，一定程度上避免了人情的干擾，對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處分當(dāng)下愈發(fā)頻繁、隱蔽的行賄、受賄行為有借鑒意義。其二，要做到精準(zhǔn)階段，避免出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。就涉農(nóng)項(xiàng)目而言，應(yīng)當(dāng)建立完善的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成“不能腐”機(jī)制，聘用專業(yè)人員對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收，防止虛假非法侵占與驗(yàn)收。明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門監(jiān)管具體路徑，明確各部門的職能與監(jiān)管范圍，規(guī)范項(xiàng)目資金級(jí)財(cái)務(wù)管理制度，改變財(cái)物管理局面。設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，評(píng)估檢測(cè)，針對(duì)不同的扶貧情況，制定相應(yīng)的任務(wù)與時(shí)限，防止虛假非法的申報(bào)與驗(yàn)收。

四、結(jié)語

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的沖鋒號(hào)已經(jīng)吹響，伴隨著扶貧投入的加大，部門和基層權(quán)力增大，紀(jì)檢監(jiān)察、司法檢察、群眾監(jiān)督機(jī)制卻相對(duì)滯后，相繼發(fā)生了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）扶貧系統(tǒng)不同層級(jí)的貪腐案件，極大地威脅到了我國(guó)的政治生態(tài)環(huán)境。立足于脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上，平穩(wěn)有序地推進(jìn)扶貧工作迫在眉睫，懲治扶貧領(lǐng)域的腐敗亂想方能為扶貧工程保駕護(hù)航。扶貧工作當(dāng)準(zhǔn)確把控扶貧的弱點(diǎn)與漏洞，精準(zhǔn)失策，監(jiān)督的力量要深入基層、對(duì)資金的監(jiān)管應(yīng)環(huán)環(huán)相扣、重視廉政建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，保護(hù)人民群眾的生活福祉。概言之，扶貧領(lǐng)域的貪腐現(xiàn)象依舊存在且向更加隱蔽的形式轉(zhuǎn)變，扶貧領(lǐng)域的貪腐犯罪的懲治尚存在許多“難點(diǎn)”、“痛點(diǎn)”，因此我們既要維系扶貧資金流轉(zhuǎn)路徑的安全，又要實(shí)現(xiàn)資金分配的精準(zhǔn);既要聚焦扶貧領(lǐng)域的監(jiān)督短板，又要健全各個(gè)層級(jí)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò);既要重視扶貧項(xiàng)目的宣傳教育，又要保持群眾意見反饋渠道的暢通。

參考文獻(xiàn)

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[2] 鄭智超.凈化農(nóng)村政治生態(tài)的關(guān)鍵之舉——芻議設(shè)置村級(jí)紀(jì)檢委員之必要[J].廈門特區(qū)黨校學(xué)報(bào)，2019（04）：49-54.