劉星妍 王有鴻 李夢(mèng)玲 石博晗
摘 要:在脫貧攻堅(jiān)的大背景下,貴州省是全國(guó)脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng),承擔(dān)著專項(xiàng)治理、精準(zhǔn)脫貧、防止返貧重要的使命。文章以貴州省扶貧領(lǐng)域近9年來的貪腐犯罪案件為調(diào)查樣本,利用中國(guó)裁判文書網(wǎng)公開的案例對(duì)有關(guān)案件進(jìn)行詳細(xì)分析,并提取出重要數(shù)據(jù),對(duì)該類犯罪的特征進(jìn)行精準(zhǔn)分析。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)貴州省的扶貧領(lǐng)域存在小官貪腐現(xiàn)象突出、行賄受賄嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)扶貧和兜底保障正受到貪腐犯罪的蠶食。為此本文就資金周轉(zhuǎn)、專項(xiàng)整治、監(jiān)督體系等方面提出了對(duì)策,力爭(zhēng)為我國(guó)脫貧大業(yè)提供數(shù)據(jù)支撐和理論參考,助力脫貧攻堅(jiān)。
關(guān)鍵詞:扶貧;貪腐;犯罪
本論文受貴州大學(xué)SRT項(xiàng)目資金和貴州大學(xué)法學(xué)院資助。
一、前言
2015年11月,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的沖鋒號(hào)已經(jīng)吹響,要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)。貴州是全國(guó)貧困人口最多、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)最重的省份,是全國(guó)脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)和決戰(zhàn)區(qū)。孫志剛書記也提出,以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。貴州作為全國(guó)脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng),把實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量脫貧作為當(dāng)前的重要政治任務(wù)。目前,貴州省積極響應(yīng)決勝全面建成小康社會(huì)的任務(wù),并貫徹落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平總書記關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的系列重要講話、批示精神,從2018年到2020年持續(xù)開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項(xiàng)治理,堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍,堅(jiān)持重遏制、強(qiáng)高壓、長(zhǎng)震懾,促進(jìn)貴州省各級(jí)黨委、政府以及相關(guān)職能部門認(rèn)真履行脫貧攻堅(jiān)的重大政治責(zé)任,為確保到2020年貴州省現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧提供堅(jiān)強(qiáng)有力的紀(jì)律保障。
扶貧工作涉及的農(nóng)業(yè)、教育、生態(tài)、就業(yè)等諸多領(lǐng)域,無一領(lǐng)域不與人民的基本生活捆綁在一起,若扶貧領(lǐng)域的“廉潔細(xì)胞”受到損害,則國(guó)家的幫扶政策不能下沉,群眾的獲得感、幸福感將減少,黨在人民心中的形象可能動(dòng)搖,反腐的利劍直指扶貧領(lǐng)域的貪腐犯罪是民心所向。本文根據(jù)2013年至2019年中國(guó)裁判文書網(wǎng)公布的貴州省扶貧領(lǐng)域的貪腐案件,對(duì)案件的主觀和客觀方面的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì),并對(duì)其中哦哥的相互關(guān)系、變化規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)等進(jìn)行分析。結(jié)合總體數(shù)量特征對(duì)案件進(jìn)行系統(tǒng)化化分析,并試圖給出對(duì)策。
二、扶貧領(lǐng)域貪腐犯罪的特征分析
1、“小官貪腐”現(xiàn)象突出
數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明,涉案主體(犯罪人)數(shù)量為381,村兩委的工作人員數(shù)量達(dá)到115人,約占比30%,這表明小官貪腐現(xiàn)象為扶貧領(lǐng)域的突出特征。造成這一現(xiàn)象的因素大致可以歸為幾點(diǎn):其一,農(nóng)村涉及扶貧款項(xiàng)多。農(nóng)村涉及到的扶貧項(xiàng)目和資金較多,這意味著村兩委的工作人員與扶貧款項(xiàng)的距離近、接觸多,貪腐概率極大增加。其二,犯罪主體的個(gè)人因素。村干部的薪酬主要是基礎(chǔ)職務(wù)補(bǔ)貼和績(jī)效補(bǔ)貼等,薪資水平相對(duì)較低,這是物質(zhì)層面貪腐的一大誘因;基層工作人員大部分法制意識(shí)較淡薄,廉潔意識(shí)也有一定欠缺,這是意識(shí)層面的一大誘因。其三,基層相應(yīng)的監(jiān)督存在較大缺口?!袄匣ⅰ焙么?,“蒼蠅”難拍。在實(shí)踐中到農(nóng)村實(shí)際情況的調(diào)查核實(shí)不到位,流于形式的監(jiān)督給了下級(jí)弄虛作假的空間;且一般而言部門內(nèi)部的人員不僅不積極監(jiān)督,甚至可能出現(xiàn)抱團(tuán)犯罪的現(xiàn)象;群眾監(jiān)督不到位,村民大多文化程度較低,且如今以留守農(nóng)村的多為中老年人居多,對(duì)國(guó)家征用土地后的補(bǔ)貼或其他補(bǔ)助資金等的發(fā)放缺乏清晰的認(rèn)知和了解。
2、行賄、受賄之風(fēng)猖獗
根據(jù)貪腐手段方面的統(tǒng)計(jì)與分析,可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)明顯的特征,即行賄、受賄占比高,且賄賂型貪腐手段往往與其他的貪腐手段有著千絲萬縷的聯(lián)系,可謂是其他諸多犯罪手段的催化劑。在案情涉及多種貪腐手段的案件中,行賄、受賄或索賄往往與非法申報(bào)、虛假驗(yàn)收等犯罪手段密切牽連,后者是基于前者產(chǎn)生的非法利益而進(jìn)行,多表現(xiàn)在貪腐主體收受賄賂后為他人提供幫助,譬如在扶貧項(xiàng)目的招標(biāo)上“走后門”、虛假申報(bào)補(bǔ)助資金等。但是在我國(guó)目前反腐反貪的高壓形勢(shì)下,不少扶貧領(lǐng)域的官員往往選擇更加隱蔽的形式進(jìn)行參與賄賂類犯罪。譬如“合作入股”型賄賂。這種情形往往是官員干部,參與了某企業(yè)、公司或合作社的成立、管理、經(jīng)營(yíng)、分紅等環(huán)節(jié),但由于干部不能夠經(jīng)商辦企業(yè),此類案件的被告人常使用妻子、兒女或其他親戚的名義入股經(jīng)營(yíng)公司。由此我們應(yīng)當(dāng)看見行賄、受賄的猖獗已經(jīng)嚴(yán)重侵蝕了扶貧領(lǐng)域的清廉。官員收受賄賂后,一旦欲望的閘門被打開,公權(quán)私用便會(huì)成為常態(tài)。如果放任賄賂行為蔓延,將導(dǎo)致人民群眾對(duì)黨委政府工作的信任感下降,極其不利于社會(huì)安定,消除貧困的目標(biāo)更是難以實(shí)現(xiàn),甚至?xí)觿∝毟粌蓸O分化。
3、腐敗“蛀蟲”蠶食產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目
產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目是推進(jìn)脫貧、防止返貧的重要方法,經(jīng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析,在2013年至2019年的303件文書樣本中,產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧領(lǐng)域扶貧的貪腐行為共存在126次,占比34.52%。相對(duì)于其他項(xiàng)目而言,兜底保障占19.73%;生態(tài)保護(hù)扶貧占8.49%,產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目涉及的案件數(shù)量更多,資金龐大,在扶貧進(jìn)程中受到阻礙更常見。在涉及產(chǎn)業(yè)扶貧的貪腐犯罪中,手段集中,多涉及行賄,虛假申報(bào),非法驗(yàn)收等等,貪腐犯罪如“蛀蟲”一樣成多樣式,涉及廣,貪腐深的情形侵害到產(chǎn)業(yè)扶貧的每一個(gè)環(huán)節(jié)。另外,產(chǎn)業(yè)扶貧中貪腐犯罪往往涉及多個(gè)生產(chǎn)生活領(lǐng)域,犯罪貪腐來源多樣交織。如2019年里有30件扶貧領(lǐng)域的貪腐案件,常見于產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧里,如玉山鎮(zhèn)龍?bào)创濉坝曷队?jì)劃”、擴(kuò)繁種羊項(xiàng)目、精品水果項(xiàng)目專項(xiàng)扶貧資金、種養(yǎng)牛項(xiàng)目國(guó)家資金等等,涉及到了種植業(yè)、畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目作為中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定中提出的重要扶貧方略、精準(zhǔn)扶貧脫貧方法中的有效的措施,應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒锤ぷ鞯闹匾暋?/p>
4、針對(duì)對(duì)兜底保障的貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重
在國(guó)務(wù)院2016年印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中,兜底保障單獨(dú)成章提出,是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的重要內(nèi)容和有力保障。在2013年至2019年貴州省扶貧領(lǐng)域貪腐案件中,貪腐來源為兜底保障的就占到19.73%;此類貪腐的主要手段有虛報(bào)材料騙、侵吞、挪用等。主要涉及危房改造補(bǔ)助資金、農(nóng)村居民最低生活保障金、孤兒基本生活保障金、高齡補(bǔ)貼款等多種扶貧款項(xiàng)。主要原因可歸結(jié)為兜底保障扶貧在政策宣傳、受助資格識(shí)別、資金發(fā)放使用等過程中存在問題。其一,群眾對(duì)具體兜底保障項(xiàng)目不了解,對(duì)具體辦理要求和條件不熟悉,給群眾主動(dòng)申報(bào)造成困難,出現(xiàn)了補(bǔ)助應(yīng)補(bǔ)而未補(bǔ)的情況,給貪腐創(chuàng)造機(jī)會(huì);其二,群眾對(duì)具體兜底保障項(xiàng)目及其具體辦理要求和條件不了解,出現(xiàn)了很多優(yōu)親厚友的“人情保”、“關(guān)系保”等貪腐現(xiàn)象;其三,兜底保障資金發(fā)放使用不嚴(yán)格,監(jiān)管不到位,貪污侵占、虛報(bào)冒領(lǐng)、截留私分、二次分配、等違法違紀(jì)問題頻發(fā)。
5、發(fā)生區(qū)域的集中和下沉
經(jīng)過數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析,貴州省扶貧領(lǐng)域貪腐案件發(fā)生區(qū)域呈現(xiàn)出兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)。一個(gè)特點(diǎn)是空間上的集中。黔東南州和黔南州比較突出,分別有57件和47件。貴陽市和貴安新區(qū)則數(shù)量較少,分別有9件和1件。主要原因是三地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同。農(nóng)村居民人均可支配收入存在差距;由城鎮(zhèn)化率也可看出農(nóng)村居民占比懸殊。而由于各地貧困程度不同,扶貧力度和物資投入也有所區(qū)別,在其中更貧困地區(qū)產(chǎn)生貪腐情況的可能性隨之更大。[1]另一個(gè)特點(diǎn)是區(qū)域?qū)蛹?jí)的下沉。縣級(jí)及以下行政區(qū)占大多數(shù),村(社區(qū))的貪腐案件尤其突出。一方面是由于縣級(jí)及以下行政區(qū)的扶貧任務(wù)與貧困群眾的接觸更加密切。另外,縣級(jí)以下行政區(qū)的紀(jì)檢監(jiān)察部門的組織架構(gòu)不夠改善、監(jiān)察能力有待提升也是重要原因。對(duì)區(qū)域的分析,如果僅從直觀數(shù)據(jù)上得出結(jié)論,例如“黔東南州比貴陽市更腐敗”,這樣的觀點(diǎn)是不準(zhǔn)確的。因?yàn)閮H從貪腐案件數(shù)量上判斷腐敗程度,而不考察社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、官員發(fā)展途徑、人民群眾實(shí)際感受,得出的結(jié)論是不全面的。所以,我們應(yīng)當(dāng)從客觀的角度理性地看待貪腐案件的地域分布。
三、新時(shí)代扶貧領(lǐng)域的未來展望
1、簡(jiǎn)化資金流轉(zhuǎn),實(shí)行??顚S?/p>
扶貧項(xiàng)目類資金,涉及環(huán)節(jié)多,無論是項(xiàng)目申報(bào),項(xiàng)目撥款,項(xiàng)目驗(yàn)收等等,每一個(gè)環(huán)節(jié)都容易受到侵害。扶貧項(xiàng)目資金權(quán)責(zé)劃往往劃分不清。在實(shí)際扶貧項(xiàng)目資金的運(yùn)作來看,很多機(jī)關(guān)部門在立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收和資金撥付等環(huán)節(jié)都有管理權(quán),職能交叉、多頭管理的后果就是在責(zé)、權(quán)、利等因素影響下,推諉扯皮現(xiàn)象在部門之間時(shí)有發(fā)生,這樣就造成資金漏洞缺口大,容易發(fā)生貪腐現(xiàn)象。因此本文提出以下對(duì)策:其一,減少扶貧款項(xiàng)發(fā)放的流轉(zhuǎn)途徑。盡量減少相關(guān)扶貧款項(xiàng)的流轉(zhuǎn)途徑,并避免以現(xiàn)金形式發(fā)放資金等。通過類似手段增大村兩委工作人員與扶貧款項(xiàng)之間的距離,減少與資金的接觸機(jī)會(huì),以此降低貪腐犯罪的可能性。其二,完善資金管理使用制度。采取??顚S?、專項(xiàng)管理、專賬核算的原則,在五級(jí)財(cái)政基礎(chǔ)上,探索由縣級(jí)財(cái)政直接打款給補(bǔ)助群眾,采取“一折通”發(fā)放方式,減少中間環(huán)節(jié),杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部貪腐、截留現(xiàn)象,加強(qiáng)復(fù)核、審計(jì),密切監(jiān)管資金使用情況。[2]其三,加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金、救災(zāi)救濟(jì)補(bǔ)助等扶貧資金分配、使用和反饋的制度建設(shè)。要對(duì)直接關(guān)系群眾利益的扶貧資金實(shí)行更為嚴(yán)格的財(cái)政制度,加強(qiáng)外部管理和審計(jì),使資金流向清晰可查,落地實(shí)效有所反饋。
2、重視基層意見,加強(qiáng)思想教育
基層工作是我國(guó)扶貧事業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是孕育希望的肥沃土壤,基層不勞、地動(dòng)山搖?;鶎尤罕姷拿裆y題、群眾訴求理應(yīng)得到基層一線干部的重視,基層群眾的法治思想教育、扶貧政策宣傳等工作也應(yīng)落到實(shí)處。其一,主動(dòng)下訪了解基層群眾的意見反饋。扶貧實(shí)踐中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的歸屬引人關(guān)注,若這些權(quán)利過于集中,那么相關(guān)工作人員濫用職權(quán)、權(quán)錢交易的發(fā)生概率將大大增加,這時(shí)候保障基層群眾的監(jiān)督權(quán)十分重要。只有重視群眾的訴求,才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,找到線索,遏制貪腐惡習(xí)。因此,下訪理應(yīng)成為扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)中的常態(tài)化工作方式。二是加強(qiáng)對(duì)基層群眾的思想政治教育。培養(yǎng)群眾的政治參與意識(shí),強(qiáng)化民主監(jiān)督主體的獨(dú)立性,破除封建宗法觀念和影響,積極主動(dòng)地參與到對(duì)官員腐敗的監(jiān)督中去。由監(jiān)督部門定期下鄉(xiāng)進(jìn)行扶貧知識(shí)以及有關(guān)法律法規(guī)的宣傳,加強(qiáng)對(duì)村民民主監(jiān)督意識(shí)、維權(quán)意識(shí)的培養(yǎng)。其三,要進(jìn)行落實(shí)政策宣傳。就兜底保障項(xiàng)目而言,應(yīng)當(dāng)列出清單、畫好流程,增加群眾對(duì)政策知曉率,做到家喻戶曉,讓群眾對(duì)應(yīng)該享有的補(bǔ)助心中有數(shù),引導(dǎo)群眾如實(shí)表達(dá)自身所需,使補(bǔ)助申請(qǐng)更加便利和普及,做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ),不給貪腐留出空間。
3、整合監(jiān)督力量,強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制
為取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利,就必須夯實(shí)監(jiān)督的力量。隨著時(shí)代的發(fā)展,新類型的腐敗層出不窮,監(jiān)督機(jī)制也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn),不斷提升監(jiān)督的質(zhì)量與功效。完善協(xié)同機(jī)制、整合監(jiān)督力量、突出貪腐重點(diǎn)、抓住監(jiān)管盲點(diǎn)顯得尤其重要。其一,整合聯(lián)動(dòng)多方力量對(duì)貪腐案件進(jìn)行查辦。貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的紀(jì)檢力量相對(duì)薄弱,人民對(duì)于政務(wù)新聞關(guān)注力度不夠,因此群眾的聲音往往難以被相關(guān)工作人員聽進(jìn)去。對(duì)扶貧領(lǐng)域的監(jiān)督力量整合規(guī)劃、統(tǒng)籌利用顯得尤其重要。上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)作辦案的能夠高效地調(diào)查案件,一定程度上避免了人情的干擾,對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處分當(dāng)下愈發(fā)頻繁、隱蔽的行賄、受賄行為有借鑒意義。其二,要做到精準(zhǔn)階段,避免出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。就涉農(nóng)項(xiàng)目而言,應(yīng)當(dāng)建立完善的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),形成“不能腐”機(jī)制,聘用專業(yè)人員對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收,防止虛假非法侵占與驗(yàn)收。明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門監(jiān)管具體路徑,明確各部門的職能與監(jiān)管范圍,規(guī)范項(xiàng)目資金級(jí)財(cái)務(wù)管理制度,改變財(cái)物管理局面。設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào),評(píng)估檢測(cè),針對(duì)不同的扶貧情況,制定相應(yīng)的任務(wù)與時(shí)限,防止虛假非法的申報(bào)與驗(yàn)收。
四、結(jié)語
脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的沖鋒號(hào)已經(jīng)吹響,伴隨著扶貧投入的加大,部門和基層權(quán)力增大,紀(jì)檢監(jiān)察、司法檢察、群眾監(jiān)督機(jī)制卻相對(duì)滯后,相繼發(fā)生了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))扶貧系統(tǒng)不同層級(jí)的貪腐案件,極大地威脅到了我國(guó)的政治生態(tài)環(huán)境。立足于脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上,平穩(wěn)有序地推進(jìn)扶貧工作迫在眉睫,懲治扶貧領(lǐng)域的腐敗亂想方能為扶貧工程保駕護(hù)航。扶貧工作當(dāng)準(zhǔn)確把控扶貧的弱點(diǎn)與漏洞,精準(zhǔn)失策,監(jiān)督的力量要深入基層、對(duì)資金的監(jiān)管應(yīng)環(huán)環(huán)相扣、重視廉政建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié),保護(hù)人民群眾的生活福祉。概言之,扶貧領(lǐng)域的貪腐現(xiàn)象依舊存在且向更加隱蔽的形式轉(zhuǎn)變,扶貧領(lǐng)域的貪腐犯罪的懲治尚存在許多“難點(diǎn)”、“痛點(diǎn)”,因此我們既要維系扶貧資金流轉(zhuǎn)路徑的安全,又要實(shí)現(xiàn)資金分配的精準(zhǔn);既要聚焦扶貧領(lǐng)域的監(jiān)督短板,又要健全各個(gè)層級(jí)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò);既要重視扶貧項(xiàng)目的宣傳教育,又要保持群眾意見反饋渠道的暢通。
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