王怡文

特朗普上臺以來，美國頻繁運(yùn)用制裁手段維護(hù)自身國家利益，用以表達(dá)美國政治主張、顯示國際威望，這使得制裁在美國外交手段中的權(quán)重愈發(fā)突出。與以往制裁手段不同，在使用傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁的基礎(chǔ)之上，特朗普政府更多選擇目標(biāo)制裁（targeted sanctions），即大大加強(qiáng)對被制裁國領(lǐng)導(dǎo)人、政府精英和企業(yè)高管的制裁。這一方面體現(xiàn)了特朗普對美國霸權(quán)不容動搖、國際控制力不容削弱的戰(zhàn)略訴求，另一方面也顯露美國國家實力相對下降，超級大國地位大不如從前，相比于大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)制裁、外交制裁，目標(biāo)制裁需要付出的成本相對較小。從目前的趨勢來看，美國仍將大力推行目標(biāo)制裁，因此，對美國實行目標(biāo)制裁的原因及前景進(jìn)行研究就具有重要的現(xiàn)實意義。

一、特朗普時期美國目標(biāo)制裁的整體情況

目前國內(nèi)外學(xué)者對制裁問題已有較為深入、完整的研究，包括制裁的分類，制裁的條件，經(jīng)濟(jì)制裁、外交制裁、軍事制裁的手段和效果評估，制裁的反制措施等。在國別方面，學(xué)界目前對美國制裁朝鮮、制裁伊朗以及美國與歐盟聯(lián)手制裁俄羅斯的情況及其原因、機(jī)制、效果等關(guān)注較多，但對美國目標(biāo)制裁的研究仍存不足，關(guān)注不夠。

制裁是發(fā)起主體實現(xiàn)政治目標(biāo)的手段，旨在說服或迫使一個國家停止參與不被制裁國接受的行為，以期達(dá)到懲罰目標(biāo)國行為、削弱目標(biāo)國實力、宣傳自身價值觀或表明本國立場的目的。①羅圣榮、劉明明：“國際制裁的目的、條件、方式及其對中國參與國際制裁的啟示”，《云南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2019 年第4期，第126頁。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的不同，制裁的分類有多種劃分方式。按照制裁發(fā)起主體的數(shù)量可以分為多邊制裁與單邊制裁；按照制裁的領(lǐng)域可以分為外交制裁（或稱政治制裁）、經(jīng)濟(jì)制裁、交流制裁等；按照制裁的范圍可以分為全面制裁（comprehensive sanctions）與目標(biāo)制裁，其中最常見的是全面經(jīng)濟(jì)制裁。美國知名智庫新美國安全中心（Center for a New American Security）將制裁分為三類：貿(mào)易制裁、目標(biāo)制裁和部分制裁（見表1）。其中又將目標(biāo)制裁區(qū)分為金融領(lǐng)域和非金融領(lǐng)域，本文關(guān)注的目標(biāo)制裁是狹義的，僅指非金融領(lǐng)域。②國內(nèi)對于目標(biāo)制裁的定義并沒有完全達(dá)成一致，有學(xué)者將對于企業(yè)等實體的制裁也納入目標(biāo)制裁的范圍，本文研究僅涉及政策制定者，即政治領(lǐng)導(dǎo)人和特定精英群體，對企業(yè)實體的制裁則暫未納入。

表1 制裁分類

目標(biāo)制裁是制裁的下位概念，是由制裁發(fā)起國發(fā)起的針對目標(biāo)國政治領(lǐng)導(dǎo)人和特定精英的制裁，主要手段包括凍結(jié)其位于本國的資產(chǎn)、禁止本國公民與其交易、禁止其入境等?！按祟惔胧┑拿鞔_目標(biāo)是通過針對性的金融限制、旅行禁令和其他措施來影響決策者……是通過懲罰、激勵和條件限制等不同策略給政策制定者施加壓力的”。①Kristen E. Boon,“Terminating Security Council Sanctions, ”International Peace Institute,2014,p.4.

目標(biāo)制裁是與全面制裁相對的一個概念。全面制裁是指針對被制裁國整體的制裁，如實行禁運(yùn)、阻止其國際貿(mào)易和國際交往等，主要關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在這種制裁機(jī)制下，壓力往往會被轉(zhuǎn)移到普通民眾身上。一方面，在喜歡動輒運(yùn)用制裁大棒的美國及西方國家看來，全面制裁往往會引起人道主義危機(jī)，致使目標(biāo)國和制裁發(fā)起國國內(nèi)人權(quán)主義的不滿；另一方面，這種壓力的轉(zhuǎn)移，往往更能激發(fā)被制裁國的民族主義情緒，招致被制裁國民眾團(tuán)結(jié)一致的反抗，使得制裁結(jié)果適得其反。而與此相對的目標(biāo)制裁，將關(guān)注點(diǎn)放到政策制定者身上，避免傷及一般大眾，反而有助于制裁目的的實現(xiàn)。②Michael Brzoska,“From Dumb to Smart?Recent Reforms of UN Sanctions,”Global Governance,Vol.9,No.4,2003,pp.521-522．

美國的目標(biāo)制裁主要體現(xiàn)在財政部海外資產(chǎn)辦公 室（OFAC）的“特 殊指定 國 民”（Specially Designated Nationals，SDNs）名單中。③SDNs 名單中既包括政府領(lǐng)導(dǎo)人，也包括被美國制裁的銀行、企業(yè)等實體的高管。特朗普上臺后，運(yùn)用目標(biāo)制裁這一懲罰措施已經(jīng)成為美國政府的常態(tài)。從名單來看，在覆蓋國家方面，美國先后制裁了包括伊朗、土耳其、委內(nèi)瑞拉、中國、俄羅斯、烏克蘭等國家的政治領(lǐng)導(dǎo)人及精英。在使用目標(biāo)制裁的頻率方面，《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》指出，僅在特朗普任期的前三年，該名單就增加了3100 個名字，幾乎與喬治·W·布什在8年中增加的名字一樣多?，F(xiàn)今的“特殊指定國民”名單已長達(dá)1358 頁。④US. Department of the Treasury, “Complete Specially Designated Nationals List,”https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/SDN-List/Pages/default.aspx.（上網(wǎng)時間：2020年3月1日）特朗普上任以來美國目標(biāo)制裁的案例不在少數(shù)，其中對對委內(nèi)瑞拉外長阿雷亞薩和對伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊的制裁，在美國實施的目標(biāo)制裁中最具代表性。

首先來看美國對委內(nèi)瑞拉外長阿雷亞薩的制裁。美國對委內(nèi)瑞拉的經(jīng)濟(jì)制裁始于2014 年12 月美國總統(tǒng)奧巴馬簽發(fā)的《委內(nèi)瑞拉人權(quán)和民間社會保護(hù)法（2014）》（Venezuela Defense of Human Rights and Civil Society Act of 2014），該法要求美國總統(tǒng)對參與馬杜羅政府侵犯人權(quán)、破壞民主行為的人進(jìn)行制裁。隨著美國與馬杜羅政府間的關(guān)系持續(xù)惡化，截至目前，美國總統(tǒng)先后頒布了7個行政命令，不斷加大對委內(nèi)瑞拉的經(jīng)濟(jì)制裁力度。⑤Resource Center of U. S. Department of the Treasury,“Venezuela-related Sanctions,”https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/pages/venezuela.aspx.（上 網(wǎng) 時 間：2020 年3月1日）特別是2018年5 月馬杜羅再次當(dāng)選委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)后，美國政府力求通過經(jīng)濟(jì)制裁等方式迫使馬杜羅政府倒臺，對委內(nèi)瑞拉的支柱行業(yè)如能源、采礦業(yè)和金融業(yè)等進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，將委內(nèi)瑞拉中央銀行、委內(nèi)瑞拉國家石油公司納入SDN 名單。⑥US. Department of the Treasury,“Complete Specially Designated Nationals List,”https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/SDN-List/Pages/default.aspx.（上網(wǎng)時間：2020年3月1日）美國相關(guān)制裁措施的實施，加之委內(nèi)瑞拉自身經(jīng)濟(jì)不景氣，使得近年來委通貨膨脹率極高。

2019年1月，委內(nèi)瑞拉反對派成員、議會主席瓜伊多宣布自己為“臨時總統(tǒng)”，要求重新舉行大選，美國、歐洲和拉美的部分國家旋即表示支持，委外長阿雷亞薩則多次前往位于美國紐約的聯(lián)合國總部，爭取為馬杜羅政權(quán)獲得更多支持。為了逼迫馬杜羅下臺，美國不斷通過經(jīng)濟(jì)制裁和外交孤立施壓，尤其是多次運(yùn)用目標(biāo)制裁。2019 年4 月26 日，美國財政部宣布制裁委內(nèi)瑞拉外長阿雷亞薩。除制裁委外長之外，2020 年1 月13 日，美國財政部發(fā)表聲明稱，美國宣布對當(dāng)選委內(nèi)瑞拉國民議會議長的路易斯·帕拉伊季等其他幾名委內(nèi)瑞拉議員實施制裁。⑦“Treasury Targets Officials Involved in Illegitimate Attempted Takeover of the Venezuelan National Assenbly,”https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm871.（上網(wǎng)時間：2020年3月2日）

再看看，美國對伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊的制裁。特朗普上臺以后，對伊朗實行了“極限施壓”的制裁，這是兩國長期交惡、美國內(nèi)政需要和第三方推動的共同結(jié)果。美伊長期對抗造成的互信缺失使得敵視伊朗已全然成為美國的“政治正確”。①范鴻達(dá)：“美國特朗普政府極限施壓伊朗：內(nèi)涵、動因及影響”，《西亞非洲》，2019年第5期，第12頁。2019 年6 月24 日，美國總統(tǒng)特朗普宣布制裁伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊。②“Treasury Targets Senior IRGC Commanders Behind Iran’s Desructive and Destabilizing Activies, ”https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm716,zuihou.（上網(wǎng)時間：2020年3月2日）在此之前，6 月20 日伊朗擊落了一架名為“全球鷹”的美國無人機(jī)，伊朗稱因該無人機(jī)闖入伊朗領(lǐng)空才將其擊落。美國對此十分惱怒，特朗普一度作出了軍事打擊的姿態(tài)，但最終還是沒有實施，轉(zhuǎn)而選擇了新一輪對伊制裁，其中最引人注目的就是對哈梅內(nèi)伊的制裁。而哈梅內(nèi)伊在美國賬戶的實際價值究竟有多少，美國官方并沒有給出答復(fù)?！都~約時報》分析道：伊朗擊落的美軍無人機(jī)價值約兩億美元，這筆錢要從哈梅內(nèi)伊被凍結(jié)的賬戶中扣除嗎？該報進(jìn)而認(rèn)為這一制裁措施很可能無效，因為哈梅內(nèi)伊的個人資產(chǎn)很可能不會存在外國金融體系中。此外，即使美國這一制裁會影響哈梅內(nèi)伊等人的個人資產(chǎn)，也不會對伊朗經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生類似阻止石油出口那樣的巨大影響力。當(dāng)然，美國已經(jīng)就對伊朗經(jīng)濟(jì)最為重要的石油、石化和貴金屬等展開制裁，據(jù)此可以認(rèn)為，美國對伊朗的制裁已經(jīng)沒有多少牌可以打了，美國不過是為了表達(dá)自己的不滿與惱怒，才選擇了對哈梅內(nèi)伊的目標(biāo)制裁。目前看來，伊朗絲毫沒有妥協(xié)的意思，而美國期待看到的變化也未現(xiàn)端倪。正如一位伊朗學(xué)者所言，36 年的制裁并未導(dǎo)致政權(quán)更迭；美國未能改變伊朗的地區(qū)行為，甚至使伊朗的地區(qū)行為更加激進(jìn)。要扭轉(zhuǎn)這一趨勢，恐怕需要更少的介入和更多的“胡蘿卜”。③Eric Lob,“What Iran Will Really Do with Its Sanctions Relief Windfall,”https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2015/11/04/what-iran-will-really-do-with-its-sanctions-relief-windfall/.（上網(wǎng)時間：2020年3月20日）

二、美國實行目標(biāo)制裁的原因

特朗普上任以來，美國頻繁使用目標(biāo)制裁的原因可以從國際和國內(nèi)兩個維度來分析。從國際背景看，美國綜合實力相對下降，傳統(tǒng)全面制裁成本過大、難以成功，歐洲盟友的不滿也是重要因素；從國內(nèi)背景來看，特朗普利用目標(biāo)制裁作為與國會議員利益交換的籌碼以期獲得政治支持。

（一）外部原因。在美國國際實力相對下降的背景下，美國認(rèn)識到，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁成本過大且難以成功，逐漸引起盟友不滿，目標(biāo)制裁則可以做到以小成本維護(hù)自身國際控制力。

首先，從國際背景來看，盡管美國不愿承認(rèn)，但其實力的相對下降已成事實，盡管美國仍是世界老大，但不再像以前那樣擁有不可接近的實力。選擇目標(biāo)制裁這種小成本的制裁方式，實際上體現(xiàn)了美國的一種戰(zhàn)略后退。美國國家實力的相對衰落是客觀的。從經(jīng)濟(jì)上看，1960 年時美國的經(jīng)濟(jì)總量占世界經(jīng)濟(jì)總量的40%左右，而2018 年，這一數(shù)字已經(jīng)下降到24%，④數(shù)據(jù)來源于世界銀行。按現(xiàn)價美元計算，1960年世界GDP為1.373 萬億美元，美國GDP 為5433 億美元；2018 年世界GDP 為85.91萬億美元，美國GDP為20.544萬億美元，https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?view=chart.（上網(wǎng)時間：2020年3月10日）美元作為國際貨幣的地位當(dāng)然也不再似從前。從政治上看，戰(zhàn)后美國建立了其主導(dǎo)的國際政治體系，但美國的單邊主義行徑、民主輸出的失敗對其主導(dǎo)力構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)，尤其是美國的系列“退出”行為體現(xiàn)了其對世界影響力的下降（美國先后退出了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》、《巴黎氣候協(xié)定》、聯(lián)合國教科文組織、人權(quán)理事會等國際組織與條約）。從文化上看，二戰(zhàn)后，美國文化以主流文化的姿態(tài)迅速在全球傳播，而近幾年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展、多元文化的興起，文化愈來愈多元，美國的文化影響力也大不如前。⑤張東冬：“美國國家實力衰落與國際權(quán)力格局的變化”，《國際展望》，2018年第2期，第38～39頁。

其次，傳統(tǒng)全面經(jīng)濟(jì)制裁投入成本大且成功率低，給制裁發(fā)起國帶來巨大壓力。制裁幾乎從來不是一種無成本的政策工具，在特定條件下，甚至有可能弊大于利。制裁的成功依賴于一定條件，即相互依存關(guān)系的存在，只有在具有非對稱性相互依存條件下的制裁才是有用的。然而，非對稱性相互依存意味著自身也將在制裁中蒙受損失，如何使得制裁國自身損失最小，是制裁國關(guān)注的重點(diǎn)，如果不能有效減小對自身的傷害，其結(jié)果很可能反而成了制裁自己。正如布魯金斯學(xué)會外交政策研究部主任理查德·哈斯所言，至少在理論上，更大程度和范圍的全球化對經(jīng)濟(jì)制裁的有效性產(chǎn)生了相當(dāng)不利的影響。被制裁國往往擁有更多可以選擇的市場，因此只有爭取更多的制裁同盟加入才能使得制裁有效發(fā)揮作用。①Richard N .Haass, ed., Economic Sanctions and American Diplomacy,New York:Council on Foreign Relations,1998,pp.5-6.轉(zhuǎn)引自楊祥銀：“國際政治中的經(jīng)濟(jì)制裁政策還能走多遠(yuǎn)”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2001年第5期，第59頁。

發(fā)起制裁需要承擔(dān)內(nèi)部成本和外部成本。內(nèi)部成本包括制裁消耗的經(jīng)濟(jì)成本、時間成本，以及說服國內(nèi)反對力量以實現(xiàn)有效制裁的協(xié)調(diào)成本等；外部成本包括與盟國和伙伴合作中的協(xié)調(diào)成本和背叛成本，尋求替代的成本，②羅圣榮、劉明明：“國際制裁的目的、條件、方式及其對中國參與國際制裁的啟示”，《云南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2019 年第4期，第131頁。以及修復(fù)因制裁影響到的與盟國之間的關(guān)系的成本等。

全面經(jīng)濟(jì)制裁的效果實際上很不穩(wěn)定，有時不僅不能達(dá)到預(yù)期目的，還造成了嚴(yán)重的政治后果與人道危機(jī)，其有效性與合理性均缺乏可靠的保證。③石斌：“有效制裁與‘正義制裁’——論國際經(jīng)濟(jì)制裁的政治動因與倫理維度”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2010年第8期，第25頁。根據(jù)制裁理論，制裁目標(biāo)難以達(dá)成的原因主要有以下三個方面。一是制裁強(qiáng)度不足以迫使被制裁國改變行為。制裁有效性取決于懲罰力度，懲罰力度足夠大，被制裁國損失足夠慘重，制裁才易獲得成功。二是制裁損失的承受主體錯位，如意欲懲罰被制裁國政府，卻使普通民眾的生活陷入危機(jī)。三是被制裁國對發(fā)起制裁方的決心、能力和意圖產(chǎn)生誤判，或者對發(fā)起制裁國結(jié)束制裁的承諾不相信。④劉建偉：“國際制裁緣何難以奏效？——‘非故意后果’的視角”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2011年第10期，第108～109頁。

新美國安全中心2016 年出臺了一份名為《對目標(biāo)國制裁有效性的新數(shù)據(jù)》的報告，對美國自“9·11”以來實施的經(jīng)濟(jì)制裁的有效性進(jìn)行了評估。報告選取了22 個制裁案例（見表2），其中9 個被認(rèn)定為成功，即40.9%的成功率。報告認(rèn)為，明智的做法是在制裁實施之前，先投入大量資源，對制裁的潛在經(jīng)濟(jì)和政治成本進(jìn)行嚴(yán)格的建模和預(yù)測，以便確定何時采取這些制裁符合美國的廣泛利益。⑤Elizabeth Rosenberg,Zachary K.Goldman,Dr.Daniel Drezner&Julia,“The New Tools of Economic Warfare: Effects and Effectiveness of Contemporary U.S. Financial Sanctions,”https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNASReport-EconomicWarfare-160408v02.pdf?mtime=20161010171125.（上網(wǎng)時間：2020年3月10日）

表2“9·11”后美國的制裁案例

以美國制裁朝鮮為例。朝鮮擁核之路是漫長的，伴隨著其逐步擁核，以美國為首的聯(lián)合國對朝鮮實行了多輪嚴(yán)厲的制裁，包括禁止成員國從朝鮮進(jìn)口煤炭、礦產(chǎn)品以及限制朝鮮可能獲取外匯的途徑，要求會員國對經(jīng)由其陸路、海路進(jìn)出朝鮮的所有貨物進(jìn)行強(qiáng)制性檢查，聯(lián)合國成員國的金融機(jī)構(gòu)不得在朝鮮境內(nèi)開設(shè)分行、銀行賬戶等，希望通過國際社會高強(qiáng)度的制裁迫使朝鮮棄核。①林今淑：“評估安理會制裁對朝鮮經(jīng)濟(jì)的影響”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2016年第5期，第17頁。隨著6 次核試驗結(jié)束，朝鮮基本在事實上擁核。盡管此前的制裁措施十分嚴(yán)厲，也給朝鮮經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的損失，但是朝鮮還是頂住了壓力，最終擁有了核武器，使美國此前的制裁措施根本沒有達(dá)到目標(biāo)。此外，對朝鮮的經(jīng)濟(jì)制裁阻礙了朝鮮的對外貿(mào)易，極大地影響了朝鮮經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得朝鮮經(jīng)濟(jì)水平落后，而美國也因此受到了人道主義的指責(zé)。

美國制裁失敗的案例：古巴政府并未被推翻；伊朗依然不屈服；朝鮮研制出核武器并繼續(xù)擁核；委內(nèi)瑞拉沒有將馬杜羅趕下臺；俄羅斯沒有歸還克里米亞……失敗的全面經(jīng)濟(jì)制裁案例太多。當(dāng)制裁不能迫使目標(biāo)國改變自身行為時，制裁的象征意義便大于實際意義。象征性制裁雖然不能使被制裁國屈服，但足以表明制裁國的立場，維護(hù)自身威望的決心。②Margaret P·Doxey,“Sanctions through the Looking Glass the Spectrum of Goals and Achievements,”International Journal,Vol.55,No.2,Spring 2000,p.220.既然傳統(tǒng)全面經(jīng)濟(jì)制裁壓力大、難以成功，務(wù)實的特朗普認(rèn)為還不如采用目標(biāo)制裁。

最后，美國與其歐洲盟友在制裁政策上的分歧逐步擴(kuò)大。經(jīng)濟(jì)全球化和美國制裁國家/政權(quán)數(shù)量的增多影響了美國與其盟友的關(guān)系。為使制裁有效，美國要求其盟友及伙伴必須配合自己的制裁措施。近年來，美國為確保多邊制裁的開展與盟友的制裁支持進(jìn)行了多項努力。在2014 年美國對俄羅斯施加制裁之后參議員克里斯·墨菲表示，要將歐盟的支持視為檢驗美歐關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。③Raf Sanchez,“Ukraine Crisis:US Imposes First Sanctions on Russians,”http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/ukraine/10681360/Ukraine-crisis-US-imposes-first-sanctions-on-Russians.html.（上網(wǎng)時間：2019年12月22日）盡管歐盟最終加入了美國對俄羅斯的制裁，但雙方圍繞具體制裁方式的分歧卻仍然存在。美國制裁俄羅斯的一項重要措施是限制俄天然氣出口，而歐洲是俄天然氣的主要市場。減少天然氣進(jìn)口后，過冬成了問題，歐盟民眾對此十分不滿，進(jìn)而向政府施加壓力。歐盟委員會主席容克多次對美國向歐盟外交政策施壓表示不滿，并稱“我們不能聽命于美國來決定我們與俄羅斯的關(guān)系”。④Andrew Rettman,“Juncker Promises US Tough Line on Russia Sanctions,”https://euobserver.com/foreign/130952.（上網(wǎng)時間：2019年12月29日）美國與其西半球盟友的關(guān)系同樣在制裁方面受到挑戰(zhàn)。在2015 年美國制裁委內(nèi)瑞拉后，拉丁美洲和加勒比海域的多個國家表示了它們對這一政策的不滿，美國遭受了自禁運(yùn)古巴以來的最大反抗。⑤Eva Golinger,“Latin America in Uproar over Obama’s Venezuela Sanctions,”International Business Times,April 8,2015.

（二）內(nèi)部原因。目標(biāo)制裁可以作為特朗普與國會利益交換的籌碼。目標(biāo)制裁可以調(diào)和美國政治文化中的理想主義與現(xiàn)實主義，幫助特朗普獲得國會議員和民眾的支持。

美國的政治思想一直是理想主義與現(xiàn)實主義的混合。美國自詡為全世界最民主、最有人權(quán)的國家，由民主和人權(quán)問題引發(fā)的制裁不在少數(shù)。⑥李晨陽：“西方國家制裁緬甸的目的及其效用評析”，《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報》，2009年第3期，第30頁。美國既認(rèn)為自己是不凡的美國人，有教化世界的責(zé)任，又從來不會放棄眼前的現(xiàn)實利益。商人出身的特朗普，作為一個現(xiàn)實主義者，認(rèn)識到教化世界的責(zé)任使得美國付出了極大的代價，很不合算；然而，盡管對于管理世界不像以前那樣“感興趣”，但考慮到政治體制，特朗普想要得到國會的支持，就需要在一些國會議員感興趣的議題上滿足他們。推行目標(biāo)制裁，能夠最簡單地表達(dá)美國對國際議題理想主義的立場，滿足國會期望，付出成本又較小，不失為利益交換的一個絕佳籌碼。在某一國際事件面前，盡管一國決策者無意行動，但如果本國民眾期待其政府有所作為，要求進(jìn)行有效制裁的呼聲日益高漲，那么，本國政府就有可能在這種壓力下采取一定措施。①劉建偉：“國際制裁與國內(nèi)結(jié)構(gòu)變遷——以南羅德西亞為例”，博士學(xué)位論文，復(fù)旦大學(xué)，2012年，第35頁。在面對這種國內(nèi)呼聲時，為獲得國會和民眾的支持，尤其是希望能夠在連任選舉中勝利，特朗普自然選擇目標(biāo)制裁滿足國會和民眾。

此前在伊朗擊落美國無人機(jī)時，圍繞在特朗普身邊的高層，包括國務(wù)卿蓬佩奧和總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理博爾頓等人都主張對伊開戰(zhàn)，當(dāng)然這里指的開戰(zhàn)并不是全面入侵，而是有限的軍事打擊。但特朗普頂住了這些壓力，認(rèn)為制裁雖然耗費(fèi)的時間更長，但更符合美國的國家利益，不用耗費(fèi)巨資，能將更多的資金用于發(fā)展美國的經(jīng)濟(jì)。特朗普認(rèn)識到，光是體量比伊朗小得多的伊拉克和阿富汗就使美國焦頭爛額，美國不能再陷入對伊朗的戰(zhàn)爭泥潭中。不想開戰(zhàn)，又想要安撫民眾與政府高層的氣憤，特朗普選擇了目標(biāo)制裁，頒布了對伊朗最高宗教領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊的制裁。

三、美國目標(biāo)制裁的特點(diǎn)

特朗普上任后，目標(biāo)制裁能夠在美國制裁中占有一席之地，源于其與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁的不同。在對象選擇、時機(jī)選擇、手段選擇，以及與盟友和國會的互動等領(lǐng)域，目標(biāo)制裁有著自己鮮明的特點(diǎn)。

（一）目標(biāo)制裁對象的選擇。從對象國選擇來看，目標(biāo)制裁往往青睞于那些并未損及美國核心國家利益的國家。對于核心國家利益，美國從來不會手軟，會直接選擇制裁力度更強(qiáng)的傳統(tǒng)制裁，甚至?xí)鲋撇梅秶?，走向?zhàn)爭。特朗普上臺后多次強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”，將關(guān)注重點(diǎn)由海外轉(zhuǎn)向國內(nèi)，海外利益相對收縮。對于涉及美國核心利益的議題，如朝鮮擁核，仍采取強(qiáng)硬的全面制裁。正如特朗普政府2017 年《美國國家安全戰(zhàn)略》報告中所言，“美國面臨中俄‘修正主義國家’(revisionist powers)、朝鮮和伊朗‘流氓國家’(rogue states)，以及‘跨國威脅集團(tuán)’(transnational threat groups)三大挑戰(zhàn)”。②National Security Strategy of the United States of America,December 2017,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.（上網(wǎng)時間2020年3月23日）在涉及這三個領(lǐng)域與美國核心利益有關(guān)的問題時，美國會毫不猶豫地選擇傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁，輔之以目標(biāo)制裁。對在這三大挑戰(zhàn)之外的其他國際議題，即對于美國來說不是那么重要的邊緣利益，美國則更多選擇象征性的目標(biāo)制裁。

（二）目標(biāo)制裁時機(jī)的選擇。從時機(jī)選擇來看，出臺目標(biāo)制裁的時間往往滯后于傳統(tǒng)制裁，經(jīng)常作為傳統(tǒng)制裁的補(bǔ)充。當(dāng)傳統(tǒng)制裁沒有取得理想效果，作為對自身政策主張的強(qiáng)化表達(dá)，此時制裁發(fā)起國往往會選擇目標(biāo)制裁。美國在對伊朗實行目標(biāo)制裁之前，早就施加了多輪傳統(tǒng)制裁，特朗普上臺初期更是不斷對伊朗施壓。③范鴻達(dá)：“美國特朗普政府極限施壓伊朗：內(nèi)涵、動因及影響”，《西亞非洲》，2019年第5期，第3頁。正是在這些制裁沒有取得多少效果之后，為了繼續(xù)捍衛(wèi)自己的國際主張與聲望，美國才相繼大規(guī)模使用目標(biāo)制裁，接連制裁包括哈梅內(nèi)伊在內(nèi)的伊朗領(lǐng)導(dǎo)人。

（三）目標(biāo)制裁手段的選擇。從手段選擇來看，目標(biāo)制裁的推行離不開一定的經(jīng)濟(jì)制裁和政治制裁，但其強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于傳統(tǒng)制裁。傳統(tǒng)制裁往往根據(jù)目標(biāo)的不同，有其側(cè)重點(diǎn)。如果希望在經(jīng)濟(jì)上打壓被制裁國，往往選擇金融制裁和貿(mào)易制裁，典型手段包括限制進(jìn)出口、封鎖等；如果希望在政治上打壓被制裁國，往往在盟國與國際組織中呼吁孤立被制裁國，限制被制裁國國際影響力的發(fā)揮。相比較而言，目標(biāo)制裁盡管也會借助一定的經(jīng)濟(jì)制裁，但明顯弱于傳統(tǒng)制裁。

（四）目標(biāo)制裁對外與盟友互動的特點(diǎn)。從與盟友互動來看，目標(biāo)制裁對盟國與伙伴支持的需求并不如傳統(tǒng)制裁那樣急迫與必不可少。以經(jīng)濟(jì)制裁為例，美國制裁俄羅斯時，由于美俄間的貿(mào)易往來并不密切，僅靠美國一國之力并不能起到多少效果，在這種時候，歐洲盟友的同步經(jīng)濟(jì)制裁變得必不可少。正是歐盟停止從俄羅斯進(jìn)口天然氣，才給俄經(jīng)濟(jì)帶來了重創(chuàng)。倘若缺乏了歐洲盟友的制裁援助，恐怕美國制裁俄羅斯并不會有多少實際效果。

（五）目標(biāo)制裁對內(nèi)與國會互動的特點(diǎn)。從與國會互動來看，特朗普往往通過頒布總統(tǒng)行政命令的方式推行目標(biāo)制裁，具有便捷、及時的特點(diǎn)，減少了繁瑣的程序，并不需要國會立法通過。而傳統(tǒng)全面制裁，往往需要國會立法，耗時長，且經(jīng)過兩黨意見調(diào)和后，法案的內(nèi)容往往與前期預(yù)想有較大出入。

此外，除了以上特點(diǎn)，從追求的效果來看，鑒于目標(biāo)制裁的局限性，政策制定者更加現(xiàn)實，沒有不切實際地追求與自身付出不成比例的效果，如妄圖使被制裁國徹底改變其行為舉措，其希望達(dá)到的效果往往非?，F(xiàn)實，主要注重于表達(dá)本國政策立場與主張。

四、美國目標(biāo)制裁的前景

從國內(nèi)來看，目標(biāo)制裁小成本維護(hù)美國國際聲望、能夠作為利益交換籌碼的特點(diǎn)，意味著這一制裁手段仍將獲得總統(tǒng)與議員們的青睞，它既能滿足特朗普強(qiáng)現(xiàn)實主義追求又能滿足國會議員理想主義訴求，是調(diào)和國內(nèi)矛盾的不二之選，有助于特朗普的政策推行甚至幫助其贏得連任競選。

美國的政治思想是理想主義和現(xiàn)實主義的結(jié)合，正是深深烙在美國政治文化中的理想主義使得美國建成了這座“山巔之城”，并號稱自己是世界上最民主的國家。作為世界上“最民主”的國家，美國認(rèn)為自己有教化世界的責(zé)任，如果放棄這份責(zé)任，美國將無法繼續(xù)擔(dān)當(dāng)世界領(lǐng)袖。在美國國會中，有大批堅守理想主義的議員，或源于個人自身的政治追求，或源于選民訴求，這一理想主義追求在中短期內(nèi)仍是美國政治文化不可或缺的一部分。想要與他們達(dá)成交易，對特朗普來說，目標(biāo)制裁是不二之選。況且2018年國會選舉后，兩黨分別在眾議院和參議院占多數(shù)席位，①“中期選舉重塑美國政治格局”，http://www.xinhuanet.com/world/2018-11/07/c_1123679702.htm.（上網(wǎng)時間：2020年3月30日）如何獲得本黨派和民主黨的支持仍是特朗普關(guān)心的重點(diǎn)。

目標(biāo)制裁以便捷、低成本的方式表達(dá)了美國對于世界秩序的捍衛(wèi)，滿足了國會議員的政治主張；反過來，這使得特朗普支持的法案更易在國會獲得通過。這種政治交易，對于特朗普和那些主張理想主義的國會議員來說是一種雙贏。鑒于這種雙贏的存在，目標(biāo)制裁在美國仍會很有市場。

從制裁后果來看，正如學(xué)者大衛(wèi)·科特萊特（David Cortright）和喬治·洛佩茲（George Lopez）所言：“顯而易見的結(jié)論是，全面制裁比目標(biāo)制裁更有效。在經(jīng)濟(jì)和社會影響最大的地方，政治影響往往更容易實現(xiàn)?！雹贒avid Cortright and George Lopez,“Smart Sanctions:Targeting Economic Statecraft,”Foreign Affairs,January 2002,p.81.目標(biāo)制裁受制于自身特點(diǎn)，制裁力度有限，不能幫助美國有力地懲罰目標(biāo)國，迫使其改變行為，按美國意愿行事，但在表達(dá)美國立場、維護(hù)美國的國際聲望方面仍將發(fā)揮較大的作用，能夠?qū)εc美國利害關(guān)系較大的政策制定者產(chǎn)生威懾，誘使其不采取與美利益相悖的政策主張與措施。

此外，近年來經(jīng)濟(jì)制裁給美國帶來的負(fù)面影響愈發(fā)突出。在一定程度上可以說，美國使用經(jīng)濟(jì)制裁是對美元、美國金融體系的自我腐蝕。由于制裁的存在，越來越多的國家和共同體開始選擇美元之外的結(jié)算貨幣，結(jié)算體系多元化正在持續(xù)沖擊美元的國際地位。如在經(jīng)歷了數(shù)月來自美歐的金融制裁后，俄羅斯總統(tǒng)普京曾呼吁金磚國家“制定一整套防止金融危機(jī)的措施體系，來抵抗美國及其盟國的侵?jǐn)_”。③“Interview Given to Russian News Agency ITAR-TASS,”http://en.kremlin.ru/events/president/news/46218（.上網(wǎng)時間：2020年3月22日）鑒于美國國際實力的下降，目標(biāo)制裁的存在符合當(dāng)下美國的現(xiàn)實需要，在中短期內(nèi)仍是美國補(bǔ)充傳統(tǒng)全面制裁的一種方式。

一國運(yùn)用制裁手段時會整體考慮諸多因素，如預(yù)估制裁的有效性，對被制裁國的影響，促成可達(dá)成的政策結(jié)果的可能性，以及隨之帶來的對更大范圍金融系統(tǒng)的外部影響。鑒于以上的判斷，特朗普上臺后，美國在使用傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁手段之外，更加廣泛地運(yùn)用目標(biāo)制裁。盡管目標(biāo)制裁受制于自身局限性——小成本的優(yōu)勢必然意味著力度的削弱，實際收效欠佳，很難做到實際上促使被制裁國改變行為，但其在表達(dá)美國的國際態(tài)度和立場方面具有巨大優(yōu)勢，中短期內(nèi)仍將為美國所廣泛使用。◎