基金項(xiàng)目：課題：2016浙江省教育廳課題，“PPP”模式在浙江省圍墾造地項(xiàng)目實(shí)證研究。課題編號(hào)Y201636597。

作者簡(jiǎn)介：曹儀民，男，浙江建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授。

摘 要： 通過(guò)實(shí)際工程項(xiàng)目研究分析PPP融資模式在圍墾造地的中具體做法，分析參與方各自的利益訴求，測(cè)算相關(guān)的收益指標(biāo)，按照合法合規(guī)雙贏的前提下提出了“投資+EPC”的實(shí)施路徑，和可持續(xù)發(fā)展的建議，為今后類似項(xiàng)目開(kāi)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞： PPP模式;圍墾造地;實(shí)證研究

【中圖分類號(hào)】F810.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.28.275

1 引言

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫(xiě)，常譯為“公共-私營(yíng)-合作機(jī)制”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織（社會(huì)力量）以政府購(gòu)買服務(wù)合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系。PPP不僅是一種融資工具的創(chuàng)新，更是一種公共服務(wù)提供模式和項(xiàng)目管理方式的變革，PPP模式可以有效提高供給效率和服務(wù)質(zhì)量，對(duì)合作方的資金實(shí)力、技術(shù)與服務(wù)、管理能力、融資能力等方面均有很高的要求。

近年來(lái)，利用PPP模式參與圍海造地項(xiàng)目，目前來(lái)講可借鑒的理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并不多，因此通過(guò)本案例的研究提出相對(duì)成熟的實(shí)施路徑，這對(duì)于浙江省沿海部分城市通過(guò)圍墾造地增加土地有效供給具有很好的借鑒意義。

2 項(xiàng)目概況

六橫島圍墾區(qū)域總面積約30000畝（20平方公里），區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃于2010年10月經(jīng)國(guó)家海洋局批準(zhǔn)，2011年4月省發(fā)改委批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)，2012年4月正式開(kāi)工建設(shè)，預(yù)計(jì)可于2016年底基本完成海堤及水閘、通航孔和進(jìn)排水浦道等配套工程建設(shè)。小郭巨二期圍墾回填及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期工作于2015年開(kāi)始，2016年正式實(shí)施，小郭巨二期可增加建設(shè)用地約20000畝，外側(cè)留有平均水深約10至15米的岸線8公里，二期圍墾工程是浙江省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，也是經(jīng)國(guó)家海洋局批準(zhǔn)的浙江省一次性圍填海面積最大的區(qū)域建設(shè)用海項(xiàng)目。

3 PPP模式中以“投資+EPC”實(shí)施分析

3.1 “投資+EPC”的實(shí)施步驟

（1）共同組建項(xiàng)目公司。由地方政府國(guó)有公司六橫開(kāi)發(fā)建設(shè)投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱六橫投資公司）經(jīng)六橫功能區(qū)管委會(huì)授權(quán)作為項(xiàng)目實(shí)施主體，與社會(huì)合作方簽署合作協(xié)議共同組建項(xiàng)目公司，賦能項(xiàng)目公司，并做好監(jiān)管。

（2）確定股權(quán)比例，明確雙方責(zé)、權(quán)、利。按照社會(huì)資本為主的原則，明確雙方股權(quán)比例和資金使用要求。

（3）設(shè)計(jì)融資路徑。明確小郭巨圍墾規(guī)劃區(qū)域內(nèi)約12000畝土地提供給項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司辦理土地融資抵押手續(xù)，并由社會(huì)合作方提供相應(yīng)的融資擔(dān)保。

（4）公開(kāi)招標(biāo)投資+EPC總承包單位。本項(xiàng)目通過(guò)公開(kāi)方式選擇具備相應(yīng)港航、水利、市政等相應(yīng)資質(zhì)、合作經(jīng)驗(yàn)，具有較強(qiáng)融資能力的社會(huì)合作方。

（5）明確土地出讓權(quán)益邊界。在項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，只有六橫投資公司負(fù)責(zé)土地出讓并按照約定的付款方式向社會(huì)合作方支付工程建設(shè)有關(guān)費(fèi)用。

（6）共同開(kāi)展招商。發(fā)揮社會(huì)合作方的資源優(yōu)勢(shì)，加快土地出讓并實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收。

（7）收益風(fēng)險(xiǎn)兜底。合作期滿，若土地出讓的收益無(wú)法全覆蓋本次合作投資費(fèi)用，六橫投資公司可用土地折價(jià)抵資或回購(gòu)來(lái)支付余款。

3.2 “投資+EPC”財(cái)務(wù)分析

根據(jù)《六橫小郭巨二期圍墾工程吹泥回填及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初步概算》，靜態(tài)造地總成本約80.5億元，主要包括建安工程造價(jià)70億元，建設(shè)管理經(jīng)常費(fèi)3.5億元，政策處理6億元，前期勘察設(shè)計(jì)費(fèi)用1億元。代建費(fèi)根據(jù)國(guó)家規(guī)定取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，約8000萬(wàn)元。

本項(xiàng)目實(shí)際可供出讓的毛面積約15750畝（22500畝×70%），根據(jù)《舟山六橫島小郭巨片區(qū)規(guī)劃》（詳見(jiàn)附圖四、附圖五），工業(yè)用地與商住用地比例為1：1，則工業(yè)用地成本為40.25億元，商住用地成本為40.25億元。按目前周邊成熟土地市場(chǎng)售價(jià)情況，工業(yè)土地45萬(wàn)元/畝，商住土地200萬(wàn)元/畝。在不考慮地價(jià)漲幅的情況下，工業(yè)用地總售價(jià)44.9億元，商住用地總售價(jià)199.5億元。

相關(guān)參數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)：

實(shí)際可供出讓面積：22500畝*70%=15750畝

工程成本：40.4萬(wàn)元/畝

土地出讓價(jià)格和土地性質(zhì)比例：工業(yè)土地45萬(wàn)元/畝，商住土地200萬(wàn)/畝，工業(yè)土地：商住土地=1 ：1，暫不考慮地價(jià)漲幅。

本級(jí)財(cái)政可支配土地出讓金比例：85%

年化財(cái)務(wù)成本：按7.5%、8%、8.5%進(jìn)行測(cè)算

融資抵押率：70%

新增貸款當(dāng)年計(jì)息比例：0.5

4 實(shí)施建議

4.1 協(xié)調(diào)上級(jí)黨政部門給予政策、資金、人才等支持

協(xié)調(diào)上級(jí)解決土地證辦理及抵押過(guò)程中出現(xiàn)的有關(guān)事項(xiàng)，協(xié)調(diào)給予一定的招商引資優(yōu)惠政策，以吸引更多的企業(yè)落戶，通過(guò)土地出讓盡早付清相關(guān)建設(shè)及融資費(fèi)用，節(jié)約財(cái)務(wù)成本。

4.2 強(qiáng)化投資商選擇制度，確保圍墾建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量

在引入社會(huì)資本參與土地項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)，既要盡可能地實(shí)現(xiàn)盡量多的項(xiàng)目運(yùn)作效益，又要充分考慮影響項(xiàng)目運(yùn)作的諸多不確定因素，做到有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)爭(zhēng)取收益最大化。

4.3 做好項(xiàng)目前期評(píng)估工作，突顯圍墾建設(shè)生態(tài)要求

由六橫投資公司對(duì)小郭巨二期回填及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)，并開(kāi)展前期評(píng)估、初步設(shè)計(jì)等前期工作。建立“生態(tài)圍墾”的評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法， 使海上圍墾達(dá)到 “多樣、和諧”的目標(biāo)。

結(jié)語(yǔ)：本文通過(guò)具體工程項(xiàng)目分析了PPP模式在土地開(kāi)發(fā)中的實(shí)踐操作可行性，特別提出了投資+EPC的實(shí)施路徑，既可以規(guī)避地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又能極大的撬動(dòng)社會(huì)資本投入到一些特殊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，可以為財(cái)力有限的地方政府進(jìn)行城市建設(shè)提供一定的借鑒。

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