朱婷婷

[摘 要] 宅基地閑置、一戶多宅、超標準占地是我國農(nóng)村宅基地利用和管理中存在的普遍問題。在鄉(xiāng)村振興背景下，為有效激活農(nóng)村發(fā)展活力，思考如何高效利用農(nóng)村宅基地很有必要。本文以江蘇省連云港市贛榆區(qū)為例，了解其宅基地面積管控舉措，分析不足之處，在此基礎(chǔ)上提出針對性管控建議，對促進農(nóng)村宅基地集約節(jié)約利用具有一定的積極意義。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村宅基地;面積管控;有償使用;日常監(jiān)管

[中圖分類號] F301.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）24-06-2

人口眾多、人均土地資源相對不足是我國的基本國情之一。與此同時，我國鄉(xiāng)村地區(qū)存在大量閑置、低效用地，尤其是宅基地，其作為農(nóng)村建設(shè)用地的重要組成部分，在利用和管理中存在很多問題，嚴重制約了村容村貌的改善與土地資源資產(chǎn)價值的發(fā)揮。

宅基地利用與管理方面存在的問題，是國內(nèi)學(xué)者重點關(guān)注和研究的對象。研究普遍認為，我國農(nóng)村宅基地存在閑置浪費、一戶多宅、超標準占地等問題[1-3];一些城郊村宅基地財產(chǎn)功能日益凸顯[4-6]，農(nóng)民為了獲得更多的宅基地增值效益，違法占地建房、私下交易的現(xiàn)象時有發(fā)生[7]。針對當前我國宅基地利用和管理中存在的種種問題，有學(xué)者提出了諸多建議。例如，制定科學(xué)合理的村莊土地利用規(guī)劃，嚴格限制村民盲目占地建房[8];有效推進宅基地確權(quán)登記[9]、實行宅基地有償使用[10]很有必要。而建立宅基地流轉(zhuǎn)市場，促進農(nóng)村宅基地有效流轉(zhuǎn)[11]既能有效退出閑置宅基地，也能保障宅基地的財產(chǎn)價值得以實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，為了保障農(nóng)民沒有后顧之憂地退出宅基地，應(yīng)加強農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，健全農(nóng)村社會保障聯(lián)網(wǎng)體系[12]。

通過整理歸納，不難發(fā)現(xiàn)已有研究對宅基地利用和管理中現(xiàn)存問題的分析十分透徹且具有條理性，給出的建議具有針對性，但這些建議往往過于一刀切。因此，本文結(jié)合江蘇省連云港市贛榆區(qū)宅基地面積管控實例，了解其采取的宅基地面積管控措施，分析存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出完善建議。

1 連云港市贛榆區(qū)農(nóng)村宅基地面積管控措施

1.1 推進住房改造和集中居住

為實現(xiàn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化利用、改善人居環(huán)境、完善公共配套服務(wù)設(shè)施，現(xiàn)任江蘇省委書記婁勤儉多次提出推進蘇北集中居住和住房改造。而在連云港市贛榆區(qū)，對于有條件的農(nóng)村，多采用布點集居的方式，即通過政府主導(dǎo)在村莊內(nèi)部選擇建設(shè)條件好的地段統(tǒng)一建造集中居住區(qū)，在農(nóng)戶自愿的前提下，輻射范圍內(nèi)的零散農(nóng)戶整體退出原宅基地搬入集中居住區(qū)，農(nóng)戶原宅基地則復(fù)墾為耕地。部分村莊的集中居住區(qū)建造出多樣化房屋形式，滿足農(nóng)戶需求：既包括獨家獨戶的牌樓，也包括專門供老年人居住的單層住房。此類村莊整體推進集中居住，不僅規(guī)劃良好、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施完善，而且使村莊土地資源得到了集約節(jié)約利用。

1.2 編制規(guī)劃，強化監(jiān)督

贛榆區(qū)積極推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并委托專業(yè)規(guī)劃設(shè)計公司編制新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃，嚴格限制村莊建設(shè)用地、道路用地、公共服務(wù)設(shè)施等用地。通過審批公示，吸收群眾意見，保障規(guī)劃編制的科學(xué)性。統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一入住，各項用地嚴格按照規(guī)劃進行，避免傳統(tǒng)劃地自建的盲目性和隨意性。在后期管理過程中，形成“1+N”監(jiān)督機制，實現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋、無盲區(qū)，既包括區(qū)紀委、審計等部門的責任監(jiān)督，聘請第三方參與的專業(yè)監(jiān)督，也包括鎮(zhèn)村鄉(xiāng)賢參與的群眾監(jiān)督。通過全方位、立體式監(jiān)督，從源頭打擊農(nóng)戶的一些不合理行為。

2 措施的有效性

2.1 保障基本需求，打擊不合理用宅行為

贛榆區(qū)從住房改造和集中居住出發(fā)，既保障了農(nóng)戶基本的居住需求，改善了農(nóng)戶的居住環(huán)境和居住質(zhì)量，而且節(jié)約了地區(qū)土地，實現(xiàn)了土地資源集約化利用。同時，贛榆區(qū)村莊規(guī)劃得到了有效落實，既解決了很多農(nóng)村存在的宅基地歷史遺留問題，也方便了日常對農(nóng)戶用宅行為的監(jiān)管。這些措施的落實在很大程度上打擊了農(nóng)戶不合理的用宅行為，對其他可能存在過度需求的農(nóng)戶起到了一定的警示作用。

2.2 方便日常管理

贛榆區(qū)集中居住區(qū)的建設(shè)使得村莊各項用地的面積十分明確，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一入住的公開透明方式使得農(nóng)戶很難通過一些個人行為影響自家宅基地面積。與此同時，規(guī)劃的編制和落實使得村莊的管理有法可依，極大地方便了村干部對村莊宅基地的日常管理。

3 連云港市贛榆區(qū)農(nóng)村宅基地面積管控存在的問題

3.1 基層管理人員執(zhí)法難度大

基層管理人員作為鄉(xiāng)村治理的中堅力量，其功能能否得到有效發(fā)揮直接影響鄉(xiāng)村治理成效。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村管理人員在宅基地利用和管理方面發(fā)揮的作用有限。一方面，作為本村的一份子，對于村莊中出現(xiàn)的不合理用宅行為，村干部基本保持“多一事不如少一事”的態(tài)度;另一方面，雖然有關(guān)法律明確規(guī)定，農(nóng)戶違法占用土地建房的，縣級以上人民政府土地管理部門可以采取責令推翻和限期拆除的方式予以處理，但真正落實起來難度較大。農(nóng)民新建或者改建住房往往花費多年積蓄，強行拆除會給農(nóng)戶家庭帶來極大的損失，從而易引發(fā)肢體沖突，因而增加了基層管理人員的執(zhí)法難度。

3.2 忽略農(nóng)戶需求差異性

贛榆區(qū)推進集中居住區(qū)建設(shè)的目的是改善農(nóng)村人居環(huán)境，將宅基地的生產(chǎn)功能及財產(chǎn)功能脫離出來，單純賦予宅基地以居住保障功能，忽略了部分有條件家庭的實際需求。對于經(jīng)濟實力較強、已在城鎮(zhèn)購房的農(nóng)戶來說，往往更需要以一種合理的補償方式退出農(nóng)村宅基地，但相關(guān)渠道的缺乏使得自身資產(chǎn)增值需求得不到滿足。

3.3 造成資源浪費

贛榆區(qū)推進集中居住區(qū)，并且各村莊制定了新的戶均宅基地面積標準，如厲莊鎮(zhèn)翔鳳嶺村規(guī)定的“四間房20 m×13 m，三間房20 m×10 m”，這顯然超出了地方宅基地面積標準。雖然農(nóng)戶可以根據(jù)家庭人口規(guī)模及經(jīng)濟實力等情況自由選擇3間房或4間房，但是對于人口規(guī)模較少的家庭，這是一種資源浪費現(xiàn)象。

4 連云港市贛榆區(qū)農(nóng)村宅基地面積管控改進建議

4.1 鼓勵閑置宅基地退出

我國在城鎮(zhèn)購房定居的農(nóng)戶較多，因此，對于有條件的農(nóng)戶，以科學(xué)有效的方式鼓勵其退出農(nóng)村宅基地，保證其資產(chǎn)需求得到滿足，是緩解當前農(nóng)村宅基地閑置、一戶多宅等問題的重要途徑?？梢酝ㄟ^構(gòu)建農(nóng)村宅基地交易平臺，輔以科學(xué)合理的宅基地評估機制，逐漸放開宅基地的市場化交易;可以鼓勵宅基地有償退出，針對不同情形采用貨幣補償、換房補償、養(yǎng)老補償?shù)榷鄻踊a償方式。

4.2 建立有償?shù)恼厥褂脵C制

針對當?shù)氐恼孛娣e標準進行進一步討論，標準以內(nèi)的宅基地面積無償使用，超過標準的宅基地面積可以采取有償使用的方式，收取一定的費用。可以采取分級累進收費制，超過面積不多的，收費相對較少;超過面積越大，收費越高，以此約束少數(shù)農(nóng)戶家庭存在的過度需求，同樣對其他處于徘徊邊緣的家庭具有一定的警示作用。

4.3 加強對農(nóng)村宅基地的日常監(jiān)管

建立農(nóng)村宅基地縣、鎮(zhèn)、村三級監(jiān)管體系，既包括基層執(zhí)法人員的日常動態(tài)巡查，也要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。從審批到建房環(huán)節(jié)要保持時刻監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶因存在過度需求而出現(xiàn)違法占地用地的行為，要及時制止。同時，需要加強對基層工作人員的監(jiān)管。完善基層工作人員考核與獎懲機制，可以通過劃定片區(qū)的方式落實責任，定期考核。如果執(zhí)法片區(qū)出現(xiàn)因個人疏忽導(dǎo)致的違法用地行為，則嚴格追究相關(guān)責任人。

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