徐巖

[摘 要]農(nóng)村宅基地“三權分置”改革是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵步驟，而宅基地的退出影響著宅基地“三權分置”改革能否成功實行，文章以黑龍江省安達市為研究區(qū)域，分析農(nóng)村宅基地退出過程中存在的風險和保障措施，將風險分為宅基地退出自然風險、宅基地退出社會風險、宅基地退出政治風險和宅基地退出經(jīng)濟風險，最后提出保障措施。由此提高土地利用率、提升土地價值、增加農(nóng)民經(jīng)濟收益、保障農(nóng)民權益、提高資源配置效率、推動農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。

[關鍵詞]三權分置;退出風險;風險保障

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.23.034

1 引言

當前農(nóng)村存在嚴重的空心化現(xiàn)象，由此產(chǎn)生的大量宅基地閑置問題亟待解決，在農(nóng)戶之間已有私下宅基地買賣的現(xiàn)象，但沒有完整的法律規(guī)定和政策要求來保障農(nóng)民的合法權益?；诖?，2018年和2019年中央一號文件均提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。農(nóng)村宅基地“三權分置”改革2019年已在試點地區(qū)有顯著成效，盤活閑置宅基地，切實提高農(nóng)民收入，在2020年探索針對不同地區(qū)的農(nóng)村宅基地“三權分置”改革的實行模式依然是發(fā)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要論題。宅基地退出作為當前的研究熱點，已有許多關于宅基地退出方式的研究實踐成果，但關于宅基地退出后保障措施問題沒有得到很好的研究成果。而本文解決的問題是以黑龍江省安達市為研究對象，根據(jù)宅基地退出的影響因素分析宅基地退出的風險類型及保障措施。安達市位于黑龍江省西南部松嫩平原，宅基地數(shù)量大約為70644宗，占地面積62524514.94平方米，平均每宗宅基地面積約為885.06平方米，在安達市已被統(tǒng)計的宅基地中，屬于空閑閑置的宅基地數(shù)量約占宅基地總數(shù)的7%。已經(jīng)進行流轉(zhuǎn)的農(nóng)村閑置宅基地，大部分的流轉(zhuǎn)方式為村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，僅有少部分為集體外流轉(zhuǎn)。其余農(nóng)民退出的意愿不高。安達市作為農(nóng)村宅基地“三權分置”改革試點城市之一，具有代表性，因此本文針對安達市探索合理的宅基地退出保障措施。

2 退出風險類型

2.1 宅基地退出自然風險

宅基地退出自然風險是指由自然界不可控的不規(guī)則變化因素引起的危害宅基地退出經(jīng)濟活動的現(xiàn)象，如地震、洪澇災害、爆發(fā)性生物疾病等。在宅基地退出過程中，可能遇到自然災害，由此產(chǎn)生損害房屋整體建筑和農(nóng)戶人身安全是自然風險的主要有害現(xiàn)象，這將直接導致農(nóng)戶的財產(chǎn)損失，房屋或土地損壞會影響市場供需，政府可能減少退出補貼，影響農(nóng)戶宅基地退出的收益。由于市場的信息不對稱性，宅基地需求者對宅基地的實際情況存在認識偏差，由此也會導致宅基地需求者的經(jīng)濟損失。

2.2 宅基地退出社會風險

宅基地退出社會風險是指在宅基地資本化退出過程中，由于參與個人或集體的不當、過失行為對宅基地退出造成損害的風險。在宅基地三權分置改革中，宅基地的所有權屬于村集體，資格權和使用權屬于農(nóng)戶個人，基于身份地位的特殊性，可能導致社會風險的發(fā)生。導致宅基地持有人產(chǎn)生社會風險的原因有宅基地退出后流轉(zhuǎn)市場的信息不對稱、自身對宅基地退出收益的預期不當及對所有權代理人信任度不高。

2.3 宅基地退出政治風險

宅基地退出政治風險是指有關與宅基地相關的權力界定不明晰、管理制度不完善和制度的有限性導致的危害宅基地退出各方利益的風險。導致宅基地退出政治風險產(chǎn)生的原因可分為宅基地產(chǎn)權不明晰、宅基地管理制度不完善和宅基地退出保障制度不完善。其中，宅基地管理制度包括宅基地使用行為管理制度、宅基地退出定價管理制度、宅基地退出合同管理制度。宅基地退出過程中，產(chǎn)權不明晰會導致所有權主體虛置、農(nóng)戶權益沒有保障;管理制度不完善會導致退出過程中價格肆意變動或產(chǎn)生違約行為，從而損害農(nóng)戶利益;宅基地退出保障制度不完善會導致農(nóng)民對退出后的生活沒有正向預期，直接影響農(nóng)戶的退出意愿，甚至影響農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移能否順利進行。

2.4 宅基地退出經(jīng)濟風險

宅基地退出經(jīng)濟風險是指由市場因素影響導致農(nóng)戶或集體利益受損的風險，其中包括市場價格風險、市場競爭風險、市場供求風險、利益失衡風險、市場過度波動風險、退出交易環(huán)節(jié)風險、退出市場監(jiān)管風險。例如，農(nóng)戶按照上一年價格有償轉(zhuǎn)移使用權給宅基地需求者，然而當年的市場價格由于供需水平改變，價格大幅波動，由此使使用權的出讓者和需求者經(jīng)濟利益受損。

3 退出風險保障措施

做好宅基地退出風險保障，無論是對農(nóng)民還是政府都是極有利的舉措。許多農(nóng)戶出于對退出后生活質(zhì)量、社會地位和社會保障等因素的擔憂不愿退出自身的宅基地，這也會影響政府相關工作效率，阻礙“三權分置”改革的實行，因此，政府應及時推出退出后續(xù)保障相關政策，合理推動農(nóng)戶退出宅基地。

3.1 建立與完善社會保障制度

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民長久以來賴以生存的居住場所，退出宅基地后居住問題應首先得到解決。政府可以在城鎮(zhèn)建立廉租房、公共產(chǎn)權房來暫時緩解進城農(nóng)民住房難的問題，或者可以給退出宅基地的農(nóng)民在城鎮(zhèn)買房提供補貼，推動城市房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，可以讓退出宅基地的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)辦理落戶過程中有優(yōu)先權，可持續(xù)一定時期獲得一定的生活補貼，統(tǒng)一辦理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的醫(yī)療保險等社會保障服務，提供合適的就業(yè)信息，讓他們優(yōu)先就業(yè)等。

3.2 進一步完善農(nóng)村宅基地退出相關制度

完善農(nóng)村宅基地退出相關制度，可以有效防范因制度不完整、有遺漏存在的“鉆空子”行為，侵犯農(nóng)戶經(jīng)濟利益。要具體完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度、農(nóng)村宅基地使用制度、農(nóng)村宅基地退出中管理制度、農(nóng)村宅基地退出后管理制度和農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度等，及時規(guī)定相關原則、辦法、管理條例，制定農(nóng)戶、村集體和政府的行為規(guī)范以及合約內(nèi)容，將農(nóng)村宅基地從退出前、退出中到退出后的風險全部弱化，切實保障農(nóng)戶和政府權益。

3.3 完善農(nóng)村宅基地退出市場機制

要完善宅基地退出的價格機制和供求機制。價格是影響供求關系的最主要原因，政府應當在市場經(jīng)濟為主導的情況下，改善信息不對稱的現(xiàn)狀，確定合適的價格，及時調(diào)整價格，使其盡可能地處于供求均衡狀態(tài)，以防由于價格波動引起的嚴重經(jīng)濟損失。

3.4 對村干部加強思想教育

由于部分農(nóng)村宅基地的退出是經(jīng)由村干部傳達至各農(nóng)戶，因村干部道德敗壞產(chǎn)生的尋租行為和其他有損于農(nóng)民經(jīng)濟利益的行為就很有可能發(fā)生。因此，政府要大力加強對村干部的思想道德教育，倡導公開公平公正的農(nóng)村宅基地退出行為，防范村干部為增加自身利益卻損害農(nóng)民利益做出的背德行為。

4 結論

安達市傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)較多，流轉(zhuǎn)意愿較低，只要做到引導一戶一宅，退出不合理的宅基地，完善宅基地復墾制度，規(guī)避風險，保障農(nóng)民權益，即可促進宅基地“三權分置”改革的實行。牧區(qū)可以憑借當?shù)刈匀毁Y源因地制宜，融合第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，激勵和引導農(nóng)戶退出閑置宅基地，整體規(guī)劃，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村宅基地的退出對農(nóng)戶、村集體和政府都存在著不同程度的風險，合理保障措施可以促進農(nóng)民更強烈的退出意愿，由此促進宅基地發(fā)展多種使用途徑，增加土地價值，顯化經(jīng)濟效益。

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