軒轅慎萌（安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院）

■我國宅基地管理制度的演變1

宅基地是指以集體經(jīng)濟組織成員身份為前提，為了維持生產(chǎn)生活所必需的條件，無償分配可用來建造農(nóng)房以及其他生產(chǎn)生活設(shè)施的建設(shè)用地，在法律上并沒有準確、精細的概念。我國現(xiàn)行的宅基地管理制度是時代的產(chǎn)物，是隨著實踐不斷摸索和完善的。筆者認為，自1949年以來，我國土地制度改革大致可分為四個階段。

（一）1950-1961年

中華人民共和國成立以來第一次土地改革，頒布了《土地改革法》，廢除了封建剝削的土地所有制，將7億畝土地按家庭人數(shù)平均無償分配給3億少地無地農(nóng)民，確立了農(nóng)民土地所有制。法律明確規(guī)定宅基地屬于個人所有，可以無償自由地使用。此次改革解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、社會主義工業(yè)化建設(shè)提供有利的條件。

（二）1962-1978年

1962年頒布《農(nóng)村人民公社工作條例》規(guī)定農(nóng)村土地禁止流轉(zhuǎn)。農(nóng)民從此有了集體的身份屬性。1963年“宅基地”被首次提出，1985年人民公社解體。新的土地管理制度明確宅基地使用權(quán)和所有權(quán)“兩權(quán)分離”，分別屬于個人和農(nóng)村集體。

（三）1978-1998年

《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》《土地管理法》中宅基地流轉(zhuǎn)由“禁止”變?yōu)椤跋拗啤保擎?zhèn)居民可以通過申請獲得宅基地使用權(quán)。

（四）1998年至今

1998年后城市化進程驟然加速。為了堅守耕地紅線，中央文件明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用計劃指標，禁止城市居民使用宅基地。自2013年起，中央文件不斷層層深入地提出宅基地相關(guān)問題，意在通過有效部署逐步“喚醒”農(nóng)村土地資產(chǎn)，開始宅基地有序賦權(quán)的改革進程：2013年完善宅基地制度；2015年探索宅基地有償使用和退出途徑；2016年強調(diào)完善宅基地取得途徑和權(quán)益保障機制；2018年實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；2019年優(yōu)先發(fā)展“三農(nóng)工作”，均對農(nóng)村宅基地制度提出高端戰(zhàn)略布局要求。目前看來，宅基地的有序賦權(quán)，逐步改善農(nóng)村金融環(huán)境，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村居民美好生活的關(guān)鍵制度創(chuàng)新。

■我國宅基地制度改革的背景

根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增長至2018年的58.52%，預計2030年將高達66%以上。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)業(yè)邊緣化程度不斷加深，農(nóng)村進城人口規(guī)模逐年增加，農(nóng)民的經(jīng)濟、文化、社會觀念發(fā)生天翻地覆的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村人口出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題—空心化現(xiàn)象明顯，造成宅基地利用粗放、廢棄、無序等問題。在一線城市周圍，由于高額利潤的驅(qū)動，宅基地違法流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象也屢見不鮮。

現(xiàn)行宅基地制度存在的問題日益突出，難以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出的“鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、興盛鄉(xiāng)村文化、開拓投融資渠道”等諸多愿景。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有處置宅基地的意愿，同時社會主體有受讓意愿，交易卻難以實現(xiàn)。集體經(jīng)濟組織成員資格認定、利益分配、宅基地使用權(quán)最高年限等問題均未解決。無法建立系統(tǒng)的宅基地流轉(zhuǎn)體系，因此農(nóng)民不能從現(xiàn)有的土地制度享受到社會發(fā)展的紅利。2018年中央一號文件明確提出要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”。在我國現(xiàn)存的法律法規(guī)背景下，“三權(quán)分置”是未來發(fā)展的“必由之路”。事實上，諸多學者已經(jīng)對農(nóng)村宅基地問題進行了豐富而深刻的討論，在宅基地價值、流轉(zhuǎn)途徑、產(chǎn)權(quán)明晰和管理制度等方面進行多次討論，但在“三權(quán)體系”如何深度完善，是否應(yīng)完全接軌市場，賦予自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利等方面不能達成共識。因此，不能在現(xiàn)有環(huán)境下提出一套完整可行的宅基地“三權(quán)分置”的改革方案。

■鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的若干建議

宅基地“三權(quán)分置”制度其實就是將宅基地的不同權(quán)利劃定明確的界限，通過三種權(quán)利獨立工作和相互配合，打破城鄉(xiāng)界限，促進資源流通。實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)宜居、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺和農(nóng)民生活富裕。

（一）宅基地集體所有權(quán)

推進“三權(quán)分置”改革應(yīng)當始終堅持社會主義公有制和農(nóng)民集體土地所有權(quán)。這是歷史背景和時代環(huán)境的要求，要確保農(nóng)村土地集體所有權(quán)不動搖，充分利用集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部關(guān)聯(lián)性保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)定性。在法律和制度層面上加以統(tǒng)一，并設(shè)置可以根據(jù)具體情況加以調(diào)整的預定措施。在法律層面上，規(guī)定土地所有制權(quán)利主體是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”，確定其法人資格、登記法人代表，明確權(quán)利由村委會代為行使。賦予集體所有權(quán)完整的占有、使用、收益、處分的權(quán)利。同時，設(shè)立規(guī)范、公正、透明的權(quán)利行使程序。做到權(quán)利與責任并行，監(jiān)督和行權(quán)共進。

（二）農(nóng)戶資格權(quán)

由于所有權(quán)歸集體所有，因此資格權(quán)實際確權(quán)的過程中容易出現(xiàn)多種分歧，如何讓確權(quán)的過程科學合理并順利實行，就需要一套詳細的確權(quán)方案。要對資格權(quán)的認定頒布法律條文，明確享有資格權(quán)人員的戶籍、年齡、現(xiàn)居地、婚姻情況、行使期限等；同時，要考慮到農(nóng)村居民具體文化水平，降低農(nóng)民個人與集體間信息不對稱水平，降低行權(quán)成本和監(jiān)督成本。要讓農(nóng)民充分理解并行使資格權(quán)，努力增強方案的可行性；減少方案執(zhí)行過程中可能會出現(xiàn)的矛盾。及時化解鄉(xiāng)鄰間，個人與集體間的矛盾，維持社會的穩(wěn)定與安寧。

在確定資格權(quán)的基礎(chǔ)上，建立退市機制。筆者認為目前宅基地大量空余的一項重要原因是宅基地無償獲得并使用，繼續(xù)持有不產(chǎn)生成本。若放棄家鄉(xiāng)宅基地既無經(jīng)濟利益，同時與鄉(xiāng)村“家族”文化、“自留一畝三分地”“落葉歸根”等傳統(tǒng)文化相悖。應(yīng)當建立有償退市的機制、合理引入市場機制，可將宅基地出售給具有資格權(quán)的農(nóng)戶或者對放棄資格權(quán)的農(nóng)戶給與合理的經(jīng)濟補償。

（三）宅基地使用權(quán)

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時也是“風險聚集地”。是在所有權(quán)和資格權(quán)認定后，具體操作實施的中心步驟。因此，對于使用權(quán)的使用、管理、監(jiān)督要逐步放開，建立點—小范圍區(qū)域—宅基地市場的開放過程。當宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開始時，應(yīng)當嚴格選擇流轉(zhuǎn)區(qū)域和流轉(zhuǎn)對象，保守地開放流通途徑，嚴格限制交易雙方的交易資格，交易只能在同一集體組織中進行，最大程度上降低交易和監(jiān)督成本，防范外部沖擊和社會動蕩。但是，限制宅基地流轉(zhuǎn)就無法體現(xiàn)資產(chǎn)價值，無法有效的進行城鄉(xiāng)間資源流通，不能達成預定目標。

因此，下一步要在不同農(nóng)村經(jīng)濟組織“點”的基礎(chǔ)上，連點成面。在相鄰的小范圍區(qū)域內(nèi)，逐步放活宅基地流轉(zhuǎn)的限制。要重點防控一線城市邊界周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地，逐步引進外部力量改造鄉(xiāng)村宅基地交易環(huán)境，避免外部沖擊過強，引起社會動蕩。選擇風險小且交易需求高的地區(qū)作為現(xiàn)行試點，有效回應(yīng)農(nóng)民對宅基地流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的經(jīng)濟訴求，并且合理分配農(nóng)戶、集體、政府、社會等多方的利益。

最后在小區(qū)域的基礎(chǔ)上，建立省級或國家級土地流轉(zhuǎn)市場，全面放活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控下由市場主導土地流轉(zhuǎn)和宅基地與城市土地同權(quán)同價，城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

■小結(jié)

居住是人類對安全的基本訴求。宅基地作為農(nóng)民維持生產(chǎn)生活所必需的條件，是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)保障和核心財產(chǎn)。宅基地獲取資格不明晰、財產(chǎn)收益不明確、無法與市場接軌，將嚴重阻礙農(nóng)村的發(fā)展進程，農(nóng)民也因此不能享受到改革發(fā)展的紅利，生活水平難以提高，因此，實行宅基地“三權(quán)分置”改革，逐步放活宅基地使用權(quán)，建立宏觀調(diào)控下的宅基地流轉(zhuǎn)市場模式，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)農(nóng)戶美好生活、實現(xiàn)中國夢的必要途徑。