卞森林

關(guān)鍵詞行政服務(wù)中心 法律定位 公共性 合法性

公共服務(wù)是政府機(jī)構(gòu)不可或缺的重要職能之一。在政治統(tǒng)治過(guò)程中，需要時(shí)刻以執(zhí)行社會(huì)職能作為核心，只有保證時(shí)刻堅(jiān)持執(zhí)行社會(huì)職能，才能夠促進(jìn)政治統(tǒng)治持續(xù)發(fā)展。然而，縱觀歷史發(fā)展過(guò)程中的公民權(quán)利實(shí)際情況來(lái)看，由于受到長(zhǎng)期壓制，導(dǎo)致社會(huì)公共服務(wù)需求始終沒(méi)有得到滿足。直到20世紀(jì)來(lái)臨，政府機(jī)構(gòu)的公共性逐漸強(qiáng)化，公民權(quán)利以及社會(huì)權(quán)利也隨之崛起。一直延續(xù)到21世紀(jì)，政府面臨改革需求，公共行政進(jìn)入創(chuàng)新階段，行政服務(wù)中心隨之產(chǎn)生，為政府公共服務(wù)供給機(jī)制開(kāi)拓了一條創(chuàng)新道路。想要在此基礎(chǔ)上為社會(huì)公民提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，需要結(jié)合傳統(tǒng)行政服務(wù)發(fā)展中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)一步明確行政服務(wù)中心的法律定位，充分體現(xiàn)我國(guó)行政服務(wù)中心的合法性。

一、行政服務(wù)中心的發(fā)展進(jìn)程

英國(guó)“一站式”服務(wù)是行政服務(wù)中心管理模式最初形象，“一站式”服務(wù)主要是指政府機(jī)構(gòu)為公民提供服務(wù)時(shí)，只需通過(guò)一個(gè)窗口或一個(gè)機(jī)關(guān)就能夠完成所有業(yè)務(wù)，不需要公民輾轉(zhuǎn)與多個(gè)機(jī)關(guān)和窗口之間。隨著“一站式”服務(wù)模式的深入落實(shí)，其優(yōu)勢(shì)也逐漸凸顯，這種新型行政服務(wù)模式不僅能夠減少政府部門(mén)多頭重復(fù)的工作方式，有效提高政府部門(mén)工作效率。還能夠解決政府機(jī)構(gòu)人浮于事、規(guī)模膨脹的不良現(xiàn)象。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，“一站式”服務(wù)就是將所有公共服務(wù)集中在一個(gè)屋頂之下的服務(wù)模式。我國(guó)基于“一站式”服務(wù)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，并形成了行政服務(wù)中心。

然而，由于行政服務(wù)中心在運(yùn)行過(guò)程中缺乏健全的制度支撐和理論依據(jù)，只能依靠行政命令推動(dòng)其進(jìn)一步發(fā)展。導(dǎo)致在落實(shí)和貫徹過(guò)程中面臨層層難關(guān)無(wú)法克服，具體可以體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，受傳統(tǒng)行政思想影響?，F(xiàn)階段，雖然我國(guó)執(zhí)政理念始終堅(jiān)持和貫徹“以人為本”。并且政府部門(mén)也堅(jiān)決以為人民、企業(yè)和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)提供服務(wù)為原則。但是在行政服務(wù)中心發(fā)展過(guò)程中，受傳統(tǒng)官僚制度的影響，使得服務(wù)行為仍然存在傳統(tǒng)官僚思想。第二，借鑒的西方改革理論不能適應(yīng)中國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀。西方國(guó)家在政府管理、公共管理等方面不斷創(chuàng)新和改革，并形成了較為成熟的理論。例如：彈性化政府、市場(chǎng)化政府、企業(yè)化政府均是西方政府改革創(chuàng)新的結(jié)晶。我國(guó)在行政服務(wù)中心發(fā)展過(guò)程中，也充分借鑒這些理論，然而由于西方政府與中國(guó)政府在本質(zhì)上存在差異性，導(dǎo)致我國(guó)行政服務(wù)中心在實(shí)際落實(shí)各項(xiàng)工作過(guò)程中，仍然存在諸多問(wèn)題亟待解決。具體體現(xiàn)在窗口服務(wù)方面，沒(méi)有授予工作人員實(shí)質(zhì)性權(quán)利，導(dǎo)致窗口成為“受理業(yè)務(wù)”的中轉(zhuǎn)站。但是不可否認(rèn)的是，在借鑒西方理論的同時(shí)，行政服務(wù)中心也體現(xiàn)出了獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，之所以存在問(wèn)題，主要是缺乏健全的理論支撐和完善的制度設(shè)計(jì)。使得行政服務(wù)中心在運(yùn)行過(guò)程中存在無(wú)序性和多樣性。想要解決這一問(wèn)題，就要進(jìn)一步完善公共服務(wù)中心建設(shè)，明確其法律定位。

二、行政服務(wù)中心法律定位分析

確定行政服務(wù)中心的法律定位，主要是指明確政府行政服務(wù)的性質(zhì)，保證其具有合法權(quán)益?，F(xiàn)階段，雖然部分地區(qū)針對(duì)行政服務(wù)中心出臺(tái)了一系列管理制度，但是至今為止，相關(guān)部門(mén)仍然缺乏完善、健全和系統(tǒng)的全國(guó)性管理制度。也正因如此，導(dǎo)致我國(guó)行政服務(wù)中心在發(fā)展過(guò)程中存在較為明顯的隨意性和自我性。由此可見(jiàn)，無(wú)論從行政服務(wù)中心發(fā)展層面分析，還是從成熟度方面分析，都需要將確定其法律定位放在首要位置。

（一）行政服務(wù)中心法律定位的意義

法律定位針對(duì)不同對(duì)象有不同意義。如果針對(duì)個(gè)人行為，其概念主要是確定人的行為是否符合法律規(guī)范，如果針對(duì)公共權(quán)力，其概念則是指公共權(quán)力本身的合法性和權(quán)威性。針對(duì)行政服務(wù)中心法律定位問(wèn)題。其具體意義可以從三個(gè)方面進(jìn)行分析：第一，法律定位的必要性。具體來(lái)說(shuō)，就是在社會(huì)不斷發(fā)展中，社會(huì)群眾逐漸意識(shí)到想要正常生活，前提需要構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)秩序。并且這一社會(huì)秩序不僅需要靠物力和強(qiáng)力維持，還要獲得社會(huì)群眾的支持和配合。第二，公共權(quán)力獲取方式需要正當(dāng)、合理，而所謂正當(dāng)、合理，主要是指在歷史發(fā)展過(guò)程中能夠被人們所認(rèn)可的，或者是建立在明確法律制度基礎(chǔ)上的，亦或是群眾心中形成的一種信念。第三，公共權(quán)力的最終目標(biāo)需要與服務(wù)于公共利益。具體來(lái)說(shuō)，就是行政服務(wù)中心需要始終做到以人為本，以服務(wù)社會(huì)群眾正當(dāng)利益為原則，避免公共權(quán)力成為執(zhí)政人員謀取私利的方式。如此可見(jiàn)，行政服務(wù)中心的法律定位，不僅體現(xiàn)在“法”的強(qiáng)制性和權(quán)威性，還包括歷史發(fā)展的傳統(tǒng)、習(xí)慣以及社會(huì)群眾公認(rèn)的信念和觀念。

（二）行政服務(wù)中心法律定位的具體路徑

行政服務(wù)中心作為一種創(chuàng)新性的行政改革，現(xiàn)階段正面臨突破困擾這一艱難時(shí)期。想要走出興也勃焉、亡也忽焉的行政模式，需要結(jié)合現(xiàn)階段行政服務(wù)中心在發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，解決其法律不確定性和性質(zhì)不統(tǒng)一性等問(wèn)題。想要滿足這一需求，需要行政服務(wù)中心在建設(shè)過(guò)程中需要時(shí)刻遵循合法原則，保證其發(fā)展和運(yùn)行始終保持在法律框架范圍內(nèi)。這也是政府部門(mén)行政法治的必然要求。具體來(lái)說(shuō)：

首先，針對(duì)現(xiàn)行的行政服務(wù)類型的各種服務(wù)機(jī)構(gòu)，需要統(tǒng)一其名稱，均規(guī)范為“行政服務(wù)中心”。主要原因有兩個(gè)方面：一方面是結(jié)合現(xiàn)階段我國(guó)行政服務(wù)中心的發(fā)展?fàn)顟B(tài)來(lái)看，雖然大部分行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)目標(biāo)都是以解決行政審批問(wèn)題為主，但是在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，其服務(wù)模式逐漸向便民服務(wù)趨勢(shì)發(fā)展。而統(tǒng)一名稱，有利于區(qū)別行政服務(wù)中心與政務(wù)服務(wù)中心和投資管理服務(wù)中心三者職能，同時(shí)還能夠強(qiáng)化行政服務(wù)中心職能。另一方面從政府服務(wù)理念角度進(jìn)行分析，行政服務(wù)中心與行政審批服務(wù)中心以及行政許可服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)相比，能夠進(jìn)一步體現(xiàn)便民服務(wù)這一行政理念。

其次，在統(tǒng)一行政服務(wù)中心機(jī)構(gòu)名稱基礎(chǔ)上，需要保證其服務(wù)模式向常設(shè)性行政機(jī)構(gòu)趨勢(shì)發(fā)展。常設(shè)性行政機(jī)構(gòu)與臨時(shí)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)相比，在人員、編制、崗位等方面有明確的規(guī)范和制度。與此同時(shí)在行政服務(wù)中心發(fā)展過(guò)程中，可以實(shí)現(xiàn)結(jié)合相關(guān)制度分配人力、物力、財(cái)力的目標(biāo)。除此之外，常設(shè)性行政機(jī)構(gòu)并非是在政府部門(mén)之外設(shè)立的服務(wù)中心，而是在所有政府部門(mén)決策、監(jiān)督和執(zhí)行基礎(chǔ)上重新建立的服務(wù)中心。而想要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，并非一日之功，而是需要逐步發(fā)展，不斷完善，現(xiàn)階段，在條件不允許的情況下，可以暫時(shí)用臨時(shí)機(jī)構(gòu)界定行政服務(wù)中心，但是針對(duì)其服務(wù)模式、職責(zé)范圍等方面，需要進(jìn)一步細(xì)化管理制度，使其向常設(shè)性行政機(jī)構(gòu)穩(wěn)步發(fā)展。

最后，行政服務(wù)中心需要統(tǒng)一行政編制，行政服務(wù)中心的主要任務(wù)是行政審批、便民服務(wù)。其在行政權(quán)力行使過(guò)程中占據(jù)重要地位。這也對(duì)行政服務(wù)中心工作人員提出更高要求?？梢栽O(shè)想，一個(gè)法律定位不明確的臨時(shí)行政機(jī)構(gòu)，配備一群公共服務(wù)理念缺失的工作人員，將會(huì)為社會(huì)群眾提供怎樣的服務(wù)效果。而統(tǒng)一行政編制，能夠明確工作人員的法律定位，有效提高對(duì)工作人員的管理水平。使其能夠在提供服務(wù)時(shí)自覺(jué)規(guī)范自身行為，從根本上轉(zhuǎn)變行政服務(wù)隨意性和自我性弊端。

（三）完善行政服務(wù)中心管理制度

由上文闡述可以看出，明確行政服務(wù)中心的法律地位有利于促進(jìn)行政服務(wù)中心長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。但是作為一種創(chuàng)新行政機(jī)構(gòu)，其在管理制度方面也要進(jìn)一步完善。管理制度主要作用是規(guī)范和管理行政服務(wù)中心內(nèi)部建設(shè)，有利于強(qiáng)化行政管理中心內(nèi)部動(dòng)力。因此，完善行政服務(wù)中心管理制度，也是優(yōu)化我國(guó)行政服務(wù)管理體制的重要措施。具體來(lái)說(shuō)：

首先，在人事管理方面。重點(diǎn)需要解決行政服務(wù)中心人員管理權(quán)限缺乏這一問(wèn)題。想要滿足這一目標(biāo)，就要提高對(duì)進(jìn)駐工作人員的管理力度。雖然現(xiàn)階段，將人事管理權(quán)利全權(quán)交給窗口工作人員管理存在一定難度，但是，行政服務(wù)中心可以通過(guò)制定健全考核機(jī)制、實(shí)時(shí)獎(jiǎng)懲制度、增加工資福利等方式激發(fā)行政服務(wù)管理人員的工作積極性。同時(shí)還要完善和健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制以及投訴待崗機(jī)制，從而有效規(guī)范行政服務(wù)人員行為，提高其服務(wù)水平。

其次，在調(diào)節(jié)事權(quán)方面。想要解決行政服務(wù)中心窗口服務(wù)質(zhì)量不一問(wèn)題，需要強(qiáng)化進(jìn)廳項(xiàng)目的調(diào)控能力。而想要滿足這一目標(biāo)，前提是需要完善行政服務(wù)中心工作分擔(dān)機(jī)制。通過(guò)強(qiáng)化工作人員培訓(xùn)力度，使其能夠全面發(fā)展，保證其滿足跨部門(mén)執(zhí)政。使其在提供服務(wù)時(shí)能夠以團(tuán)隊(duì)的形式出現(xiàn)。

最后，在控制財(cái)權(quán)方面。相關(guān)部門(mén)需要強(qiáng)化對(duì)行政服務(wù)中心的財(cái)政支持。解決行政服務(wù)中心經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)問(wèn)題。上文提到，行政服務(wù)中心是一個(gè)新型服務(wù)機(jī)構(gòu)，如果缺乏財(cái)政權(quán)限，將會(huì)導(dǎo)致其失去獨(dú)立地位，無(wú)法滿足其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需求，自然不能充分發(fā)揮社會(huì)功能。而強(qiáng)化財(cái)政支持，保證行政服務(wù)中心內(nèi)部有充足資金用于激勵(lì)工作人員、完善必備配置，才能夠促進(jìn)各項(xiàng)工作順利展開(kāi)。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政服務(wù)中心是一種新型服務(wù)機(jī)構(gòu)，由于缺乏制度支撐和理論依據(jù)，在發(fā)展過(guò)程中存在顯著的自我性和隨意性。針對(duì)這一問(wèn)題，需要進(jìn)一步強(qiáng)化其合法性，明確其法律定位，從而充分發(fā)揮行政服務(wù)中心職能。