李 善

（清遠市建設(shè)工程綜合服務(wù)站，廣東 清遠 511000）

0 引言

改革開放四十年來，我國經(jīng)濟經(jīng)歷了高速度發(fā)展，人民的生活水平已有顯著提高。十九大的召開宣告了中國特色社會主義進入了新時代，人民對美好生活的向往促成高質(zhì)量發(fā)展成為時代主旋律。建筑業(yè)作為我國經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品也是經(jīng)濟社會活動的載體，發(fā)展質(zhì)量的好壞至關(guān)重要。然而建筑業(yè)質(zhì)量事故時有發(fā)生，如 2019 年，長沙市某小區(qū)項目一棟在建已施工至 27 層的樓經(jīng)檢測 12 層以上結(jié)構(gòu)混凝土強度不達標的質(zhì)量事故［1］，2020 年 3 月福建泉州市某七層鋼結(jié)構(gòu)建筑坍塌事故［2］等。居民質(zhì)量投訴更是居高不下，房地產(chǎn)工程質(zhì)量問題已成為社會焦點的民生問題。建筑業(yè)如何高質(zhì)量發(fā)展已是亟需研究解決的重大課題。

1 國內(nèi)外建筑業(yè)質(zhì)量控制體系比較

分析對象主要以房地產(chǎn)中的建筑業(yè)。首先對國內(nèi)目前建筑工程質(zhì)量運行體系的分析，對比了建筑質(zhì)量較好的英國、德國、美國、日本等主要發(fā)達經(jīng)濟體的質(zhì)量管理模式及特點。

1.1 我國建筑業(yè)質(zhì)量控制體系

我國建筑業(yè)的質(zhì)量管理運行體制是以法律為準繩。通過法律法規(guī)對建筑業(yè)的運行進行制度安排，以規(guī)范市場各方質(zhì)量行為。

目前我國以《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）為基本法，規(guī)定了像工程開工許可制度、建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級制度、注冊人員負責制度、建筑工程監(jiān)理制度、政府監(jiān)督制度；質(zhì)量保修制度等，搭建起建筑業(yè)運行體制框架。鋪以行政法規(guī)像《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等對市場各方主體責任進行界定、以及部門規(guī)章像《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》等對具體監(jiān)管進行規(guī)定。各類技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)具體涉及的工程技術(shù)問題。

在法律框架運行下，我國建筑業(yè)質(zhì)量控制體系呈現(xiàn)出“企業(yè)自檢、社會監(jiān)理、政府監(jiān)督”的模式。質(zhì)量評價認證體系尚屬初步階段，主要已監(jiān)管部門的監(jiān)督報告進行評價，輔以行業(yè)協(xié)會的工程質(zhì)量各類評優(yōu)。質(zhì)量保障體系比較單一，施工過程中以合同形式規(guī)范各類主體活動，建成后有質(zhì)量責任保修。物業(yè)維修基金是作為使用期的維修保障。

1.2 國外建筑質(zhì)量控制體系

1.2.1 英國［3］

英國在建筑工程的質(zhì)量管理體系因發(fā)展較早，目前體系較為完備。已形成較全面的法律、法規(guī)和標準體系。像《建筑法》《建筑產(chǎn)品法規(guī)》《住房和建筑控制法》等既有管理層面的、又有技術(shù)層面的具體要求，層次分明。建筑工程質(zhì)量控制方面引入社會檢查員（個人或團體）制度，地方建筑控制機構(gòu)與認可檢查員并行。從開工到完工，根據(jù)不同類型工程采取不同模式的開工許可申請及監(jiān)管模式，既有設(shè)計方面檢查、又有現(xiàn)場檢查，同時對于完工的項目出具證明。質(zhì)量保證方面除了常規(guī)的合同約束，更是引入全面保險機制對工程建設(shè)項目進行風險管控。質(zhì)量評價認證體系多樣，既有強制性認證又有市場主體自選認證，像產(chǎn)品符合性認證、建筑性能認證、從業(yè)人員認證等。

1.2.2 美國［4］

美國主要以完備的法律體系來規(guī)范各類市場主體的行為，以市場力量監(jiān)督為主。建設(shè)過程中以承建企業(yè)自檢為主，同時業(yè)主委托咨詢公司進行建筑過程質(zhì)量檢查驗收。對于政府投資項目，主管部門進行監(jiān)督檢查（或聘請外部檢查人員）。工程擔保和保險貫穿于建設(shè)全過程。

1.2.3 日本［5］

日本的建設(shè)質(zhì)量控制采取政府質(zhì)量監(jiān)督為主。施工過程業(yè)主委托施工監(jiān)理進行過程監(jiān)督管理。主要特點是項目承包企業(yè)普遍是總承包模式?？偝邪髽I(yè)承包后再將各專業(yè)工作分給中小專業(yè)公司，且這一類專業(yè)公司多為設(shè)計施工一體化。

1.2.4 德國［6］

德國對建筑工程開工前和竣工后的使用實行的是較嚴格的審批制度。對于設(shè)計階段和施工階段的質(zhì)量控制，德國政府委托具有政府資質(zhì)認可的審查工程師，代表政府實施強制性全過程的監(jiān)督檢查。審查工程師對工程有疑問的可要求委托國家認可的檢查機構(gòu)復(fù)查，費用由責任方支付。比較有特點的模式是設(shè)計競賽制度，建筑產(chǎn)品認證制度，青年技工的雙元培訓(xùn)等。

比較不同國家的質(zhì)量運行體系，發(fā)現(xiàn)這些體系的搭建是為了激勵市場各方主體朝著高質(zhì)量建筑產(chǎn)品發(fā)展。在工程質(zhì)量控制中各國都采用了一些常規(guī)辦法，如建設(shè)過程的質(zhì)量檢查驗收制度、開工許可制度、檢測認證制度等。但是由于不同國家的文化、經(jīng)濟社會不同，質(zhì)量管控也有自己的特點，有的全部利用市場的力量，有的既使用市場的力量也使用政府的力量。因此在參考其他國家建設(shè)工程質(zhì)量管理模式時也應(yīng)分析不同模式下在其國家能夠有效運轉(zhuǎn)的社會條件，避免教條主義。

我國自改革開放以來，在建設(shè)工程質(zhì)量管理上也基本上形成了自己的建設(shè)管理體系。但目前時期，仍然存在諸多問題，需要基于我國建筑業(yè)實情深刻總結(jié)正反兩面，提出適應(yīng)我國國情、文化的建筑工程質(zhì)量管理改革方案。

2 行業(yè)現(xiàn)狀分析

我國經(jīng)濟是從計劃經(jīng)濟逐步改革到社會主義市場經(jīng)濟體制。建筑業(yè)作為國民經(jīng)濟的一個分支，也是逐步發(fā)展到目前市場現(xiàn)狀。

計劃經(jīng)濟時代建筑業(yè)各參建方基本上都是政府、國企事業(yè)單位。工程項目基本不需外來力量監(jiān)管，從上到下是按上級部門的要求做。因為出資方（甲方）是政府，承建方是國企，勘察設(shè)計是事業(yè)單位，主管是政府，甚至這些國企事業(yè)單位還屬于政府的下屬單位。工程項目的承建由誰來做直接按指示辦，不存在競爭獲取業(yè)務(wù)，建筑業(yè)市場基本還未成型。

20 世紀 80 年代改革開放的推行，我國建筑業(yè)才開始慢慢形成市場。隨著改革的深入，開始出現(xiàn)政企分開，承包單位轉(zhuǎn)制，企業(yè)自主經(jīng)營，民營企業(yè)，這時才有了競爭投標的概念。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，建筑業(yè)需求也在增大，特別是我國住房制度的改革，建筑業(yè)的市場需求急劇擴大，陸續(xù)大規(guī)模出現(xiàn)各種建筑隊、建筑公司，建筑業(yè)市場基本形成。并在 20 世紀 90 年代，國家出臺了《建筑法》，框定了我國建筑業(yè)基本體制模式。

今日的中國，建筑業(yè)市場巨大，市場各方主體數(shù)量規(guī)?？胺Q世界之最，但我國的建筑業(yè)質(zhì)量控制體系與現(xiàn)實的社會市場需要存在較多深層次的矛盾。隨著改革的深入，以前政府出資建設(shè)的多已轉(zhuǎn)為市場中社會資本出資建設(shè)，特別是房地產(chǎn)業(yè)，基本是社會資本出資建設(shè)。但是政府的監(jiān)管力量確并沒有增強，甚至有變?nèi)醯内厔?。加上制度改革的慣性，建筑業(yè)仍然是“強政府、弱市場”。政府與市場的邊界仍沒劃清，政府干預(yù)市場過大，該管的沒管好，保姆式監(jiān)管，導(dǎo)致市場各方主體發(fā)展不夠，責任不清，市場力量薄弱的問題。具體呈現(xiàn)出像建設(shè)單位重銷售輕質(zhì)量；監(jiān)理制度形同虛設(shè)；施工單位重接業(yè)務(wù)輕項目管理；建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位實際控制人同為一方；第三方機構(gòu)檢測避重就輕、材料送檢不能反映結(jié)構(gòu)實體質(zhì)量；項目管理人員素質(zhì)參差不齊，注冊持證上崗制度有名無實；市場競爭激勵未形成等的問題。

3 高質(zhì)量改革路徑研究

3.1 行業(yè)困境驅(qū)動機理

3.1.1 商品市場因素

房地產(chǎn)建筑作為一種特殊的產(chǎn)品，既是市場經(jīng)濟活動中商品買賣的一種，又有區(qū)別一般商品的獨有特點。一棟建筑可能有很多使用者、所有者，承載了部分公共屬性，較難精準劃分產(chǎn)品價格；建筑的使用壽命較長，甚至有超過人的壽命，像我國的建筑設(shè)計使用年限一般為 50 年，這就可能導(dǎo)致這一產(chǎn)品越使用市場價格卻越高的情況；再者由于建筑在土地上建造，土地本身有價值，其中土地因其區(qū)位承載不同的周邊公共資源價值也不一，這導(dǎo)致就有一些質(zhì)量很好的產(chǎn)品由于在不好的區(qū)位其價格也很低，而一些質(zhì)量一般的產(chǎn)品可能其承載房子的土地區(qū)位很好其市場價格也很高；建筑產(chǎn)品銷售時土地、建筑本身、物業(yè)質(zhì)量各自價格沒有明確區(qū)分，更加重了需求者對市場的不合理判斷；最后，作為商品的房子在我國現(xiàn)階段供需矛盾突出，供給仍然滿足不了城市化人口進入城市的需求，囤地的現(xiàn)象嚴重，產(chǎn)品提供者仍處于壟斷地位。

3.1.2 銷售模式因素

我國商品房實行的是預(yù)售制度，屬于賣方市場。只要主管部門頒發(fā)預(yù)售許可證，樓就可以買賣。但這時候房子還沒建好，買房者不能實地驗貨，只能看樣板，消費者無法自我判斷產(chǎn)品質(zhì)量，相當于政府承擔了質(zhì)量的保證承諾。這種模式對主管部門的監(jiān)管要求很高。

3.1.3 項目建設(shè)過程中參建各方因素

基于項目建設(shè)各方的參與，一個建設(shè)項目基本涉及到建設(shè)（甲方）、監(jiān)理、施工（乙方）、勘察、設(shè)計、檢測、以及外部的政府質(zhì)量監(jiān)督等單位。

甲方作為出資方，既是建筑產(chǎn)品提供者，又是產(chǎn)品出售的受益者。在建設(shè)過程中它的目的是出售房子賺取利潤。只要能夠得到主管部門的預(yù)售準許或認可上市銷售，他們并沒有房屋質(zhì)量的激勵動力和法律約束。從建設(shè)過程中涉及到的單位看，勘察設(shè)計、監(jiān)理、施工、檢測機構(gòu)都是直接與甲方建立合同，存在發(fā)包與承包的關(guān)系，建設(shè)單位是他們的激勵方。在這過程中甲方偏重的是進度的完成，房屋的銷售、成本的控制，對房屋質(zhì)量的監(jiān)管不足。

勘察設(shè)計單位，其市場地位特點較相近。他們屬于建筑實物形成之前的腦力成果。在建筑施工過程中很少參與到項目的檢驗批、分項驗收的簽字驗收。

施工、監(jiān)理單位作為建筑實物形成的關(guān)鍵方。一方是具體實際操作的，一方是過程監(jiān)督。由于施工單位是受甲方委托來施工的，一旦甲方無質(zhì)量的要求，就會導(dǎo)致施工單位有“偷工減料”反向激勵的動機。他們只要能避免各種工程質(zhì)量的監(jiān)理監(jiān)督，就可順利拿到甲方的合同款。如果在市場行情好的情況下，甲方以工期為要挾，就可能導(dǎo)致施工、監(jiān)理單位串通一氣。長此以往，就形成了企業(yè)輕項目管理，監(jiān)理形同虛設(shè)這樣的局面。出現(xiàn)項目管理技術(shù)人員缺乏，技術(shù)工作由勞務(wù)班組承擔，資料外包，基本工序程序不履行的情況。

檢測單位即是監(jiān)理控制質(zhì)量的重要手段、也是監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督質(zhì)量的有效憑證。由于現(xiàn)行檢測模式下，送檢材料只需監(jiān)理見證，就可送去檢測機構(gòu)。因此，只要施工單位與監(jiān)理單位串通一氣，材料送檢、半成品送檢就不能反映現(xiàn)場實情。再加上目前我國對檢測單位實體檢測行為無較多的法律規(guī)范，現(xiàn)實表現(xiàn)為只對來樣負責，只對具體檢測點位負責，并無義務(wù)關(guān)心來樣真實性的追溯，以及現(xiàn)場檢測點位的代表性。檢測避重就輕，導(dǎo)致實體檢測反映不了項目一般質(zhì)量水平。

質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)作為政府監(jiān)管建筑工程施工的施行部門，是質(zhì)量把控的最后一道關(guān)。在建筑業(yè)體量不斷增大的情況下，由于政府編制的嚴控，使得監(jiān)督人員更多是采用政府購買服務(wù)人員，監(jiān)管的力量不斷減弱，加上處罰繁瑣，處罰依據(jù)不具體，導(dǎo)致機構(gòu)只重形式檢查而輕處罰。

具體項目建設(shè)過程中各參與方的關(guān)系可如圖 1、圖2 所示。

圖1 質(zhì)量控制體系示意圖

圖2 改革后的質(zhì)量運行控制體系

圖 1（a）是基于法律構(gòu)建的質(zhì)量控制體系。在這體系中，政府起到監(jiān)管全面、監(jiān)管全能、監(jiān)管兜底的萬能機構(gòu)。然而，在實際運行中則是另外一番模式，具體如圖 1（b）所示。在 1（b）體系中，甲方發(fā)揮了主導(dǎo)質(zhì)量的作用，而政府監(jiān)管卻抓不住重點，局限性比較明顯，監(jiān)管的力量主要放在乙方和監(jiān)理方。檢測機構(gòu)作為政府認可的第三方機構(gòu)在質(zhì)量控制中的作用不斷在強化。因為不管是從監(jiān)理控制質(zhì)量來說，還是主管部門監(jiān)管各類分部驗收、竣工驗收，第三方檢測的檢測報告變成質(zhì)量好壞、或能否通過驗收的直接根據(jù)。但政府缺乏對檢測機構(gòu)及檢測流程的監(jiān)管。

3.2 高質(zhì)量實現(xiàn)路徑分析

經(jīng)過以上分析，可得出制約我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的主要根源是建筑質(zhì)量的好壞不能反映在產(chǎn)品交易價格中，政府監(jiān)督未對質(zhì)量控制的主導(dǎo)方形成有效監(jiān)管，施工過程監(jiān)管體系不獨立，質(zhì)量責任終生制未形成，質(zhì)量認證評價體系未形成等因素。

3.2.1 產(chǎn)品質(zhì)量與市場價格

建筑作為商品經(jīng)濟中的一種商品，如果其質(zhì)量好壞不能體現(xiàn)在交易價格中，勢必導(dǎo)致產(chǎn)品提供者不注重質(zhì)量。Rosert P.Elliott 曾提出了“激勵是質(zhì)量之源”［7］。如果產(chǎn)品質(zhì)量反映在價格中，好房子可賣出好價格，好的質(zhì)量會得到市場的激勵。產(chǎn)品提供者就有做好質(zhì)量控制的源動力。為了讓建筑的質(zhì)量體現(xiàn)在價格中，可從以下幾方面進行市場規(guī)范。

1）明晰房價的各種特性的組成。從房子價格的備案到合同的價格簽定，都要區(qū)分總價由地皮出讓價格加房子建設(shè)價格。土地價格與建設(shè)價格分開，可探索土地因囤積年限而導(dǎo)致的土地價格的增加，向政府補交因囤積而增值的價格，有利于解決土地囤積開發(fā)的頑疾，遏制市場供方的壟斷。同時真正明確建筑的價格。

2）打通產(chǎn)品質(zhì)量評價與市場的通道。既要打通施工過程中的質(zhì)量評價與市場的聯(lián)通，又要打通購房后產(chǎn)品質(zhì)量與市場品牌的關(guān)聯(lián)。提供預(yù)售之前相關(guān)監(jiān)督方對已建的建筑質(zhì)量的核查認證，建立房屋使用的維修信息檔案。

3）構(gòu)建保險制度。保險費率與建筑質(zhì)量評價水平掛鉤。推行建筑市場企業(yè)、注冊人員責任風險社會分擔的保險體系。這即分擔了各類單位，注冊人員在建設(shè)過程中所承擔的巨大風險，也解決了建筑交樓后找不到因公司解體、破產(chǎn)的責任單位的維修。也為尋求社會監(jiān)督提供載體。具體涉及的保險費率問題可參考各類質(zhì)量認證評價的等級，以及房屋質(zhì)量維修檔案進行分類定價。

3.2.2 參建各方責任劃分

理順工程建設(shè)參建各方的責任，牽牢質(zhì)量控制的“牛鼻子”。參照一般產(chǎn)品質(zhì)量理論，“產(chǎn)品銷售誰收益誰負責”的理念，建立以甲方為質(zhì)量總負責的監(jiān)管控制體系。通過抓住甲方這個質(zhì)量控制的“牛鼻子”，打通利益?zhèn)鲗?dǎo)機制，破解監(jiān)管效率低下、責任不到邊的問題。

政府執(zhí)法檢查只要檢查出質(zhì)量問題一律處罰甲方。然后，甲方可對有合同關(guān)系的其他責任單位進行追責。這樣甲方就知道自己在工程建設(shè)質(zhì)量控制中的責任。如果質(zhì)量一旦出問題將會被處罰，就避免了甲方為了快速回籠資金，盲目趕工期、以犧牲質(zhì)量換取時間而導(dǎo)致的質(zhì)量問題。同時也形成對甲方的反向激勵，即工程出現(xiàn)質(zhì)量問題將會被重罰，工程質(zhì)量合格將不會處罰，甚至做得好的工程將會被獎勵。最終使得參建各方形成追求建筑質(zhì)量的局面。

3.2.3 監(jiān)督體系的獨立化

建立由政府選定認證的注冊監(jiān)督工程師代替質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對建設(shè)施工關(guān)鍵工序的監(jiān)管。由于政府質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的特點，像技術(shù)人員方面存在新招錄的人員工程實際經(jīng)驗缺乏，老一輩的監(jiān)督人員素質(zhì)參差不齊，一線監(jiān)督技術(shù)人員不足的問題，已適應(yīng)不了目前監(jiān)管內(nèi)容。如果推行注冊監(jiān)督工程師既引入市場的強大技術(shù)力量，又可騰出政府編制人員填補政府對工程質(zhì)量執(zhí)法的短板。真正理清政府與市場的邊界。

取消強制性的監(jiān)理制度，改由強制性保險制度，以保險公司委托監(jiān)理公司執(zhí)行社會對工程質(zhì)量的監(jiān)督。通過引入強制保險的社會監(jiān)理制度，改變以往監(jiān)理單位由甲方委托的局面，真正實現(xiàn)社會監(jiān)理監(jiān)督的獨立性。

推行主要工序需企業(yè)注冊質(zhì)量工程師、政府認定的注冊監(jiān)督工程師，社會委托的注冊監(jiān)理工程師共同簽署意見方可進行下一道工序的“三簽制度”。形成與政府執(zhí)法公務(wù)人員只檢查程序不管技術(shù)“雙隨機、一公開”改革模式的聯(lián)通，真正破解“掛證”難題，打通責任到人的質(zhì)量責任終生制。同時也適應(yīng)了裝配式建筑的施工工序特點，有利于未來全面推行裝配式建筑。

3.2.4 質(zhì)量認證評價體系

目前建筑質(zhì)量的認證評價較單一，只有檢測機構(gòu)對建筑原材料、半成品、性能的檢測評定，以及質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督報告涉及到質(zhì)量評價，完全不能滿足市場多樣性的需求。我國對裝配式建筑技術(shù)使用的不斷推動，建筑產(chǎn)品、半成品的質(zhì)量需要獲得認證；再生骨料制備再生混凝土預(yù)制構(gòu)件在裝配式建筑中的推廣，也需要認證［8］，以便流通推廣使用；作為保險制度推行關(guān)聯(lián)的質(zhì)量評價體系也需建立；建筑產(chǎn)品對一般買受方用肉眼無法完成對產(chǎn)品質(zhì)量好壞的鑒定，也需要建設(shè)過程中各類質(zhì)量評價（監(jiān)督）機構(gòu)給出的階段性的質(zhì)量評價情況。這些都需要各類質(zhì)量認證評價機構(gòu)來填補市場在這方面的空白。

3.3 高質(zhì)量監(jiān)督改革框架

通過研究得知，當前比較理想、可以實現(xiàn)的質(zhì)量監(jiān)督改革框架是：政府變工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督為質(zhì)量程序的執(zhí)法，通過注冊監(jiān)督員制度將技術(shù)監(jiān)督交給市場，理清政府與市場的邊界；以甲方為質(zhì)量總負責制來抓住建筑質(zhì)量的主導(dǎo)方（出資方）；推行全面工程質(zhì)量保險制度，監(jiān)理由保險公司委托，引入社會監(jiān)督。具體監(jiān)管體系如圖 2 所示，通過政府、市場、社會的力量對建筑產(chǎn)品進行全方位、完全獨立的監(jiān)督，以期形成建筑產(chǎn)品質(zhì)量市場激勵與法制的反向激勵。

這個框架，適應(yīng)了政府執(zhí)法“雙隨機、一公開”，以及推行甲方項目經(jīng)理注冊制的改革方向，有利于與目前的改革探索有機銜接。

4 結(jié)語

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的時期，我國國家政府機構(gòu)已基本改革完成，各行業(yè)都在探究改革之法，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的高質(zhì)量要求。在此大背景下，本文通過對我國建筑業(yè)質(zhì)量運行體系的總結(jié)分析研究，找出了影響質(zhì)量運行的根本制約因素，根據(jù)質(zhì)量激勵理論、人的趨利避害行為等理論，多維度探究了解決的方法，并構(gòu)建了一套全新的工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督改革框架。為改革的制定者及研究人員提供了全新的研究思路及改革建議。由于改革框架體系屬于制度設(shè)計的問題，許多細節(jié)操作層面的問題仍需要更進一步的研究細化。