周振

促進鄉(xiāng)村有效治理既是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵內(nèi)容，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。近年來，鄉(xiāng)村治理已從中央決策部署轉(zhuǎn)為各地生動實踐，廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感在不斷增強。不過，從我們對東中西十省部分縣市調(diào)查研究看，由于我國鄉(xiāng)村治理體系不健全疊加行動認(rèn)識誤區(qū)，基層還存在農(nóng)村組織軟弱渙散、民主管理制度不健全、黑惡勢力時有發(fā)生、部分不良風(fēng)氣頻現(xiàn)等問題，離鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)差距較大。確保鄉(xiāng)村有效治理、惠及億萬農(nóng)民，既要加快破除治理體制與治理方式上的障礙，又要走出認(rèn)識和行動上的誤區(qū)。

一、當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理體系與城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展不相適應(yīng)

健全的治理體制、有力的治理主體、有效的治理方式、殷實的經(jīng)濟基礎(chǔ)是鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)志，是促進鄉(xiāng)村有效治理的關(guān)鍵構(gòu)建。當(dāng)前基層暴露出的管理組織渙散、公共服務(wù)不足等問題，緣于我國鄉(xiāng)村治理體系與城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的不匹配。

第一，治理體制上，基于穩(wěn)固鄉(xiāng)土社會建立的鄉(xiāng)政村治體制不適應(yīng)當(dāng)前流動鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)發(fā)展的需要。長期以來，我國鄉(xiāng)村基于地緣、血緣、親緣的熟人社會建立了鄉(xiāng)政村治的管理體制，基本上依靠傳統(tǒng)村規(guī)民約等道德力量維持鄉(xiāng)村秩序。但洶涌的城市化大潮，“撕裂”和“解構(gòu)”了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體，熟人社會面臨解體，農(nóng)民與土地、村莊關(guān)系黏度下降，“農(nóng)二代”的離土、出村、不回村，“鄉(xiāng)土”成“故土”，村莊分化和代際革命使村里人成為陌生人，禮治秩序讓位于經(jīng)濟權(quán)力。同時，在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)互動調(diào)適的歷史性轉(zhuǎn)型時期，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地制度、住房制度等都具有可變性和不穩(wěn)定性，基于穩(wěn)固社會建立的治理體制越來越難以適應(yīng)流動的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治秩序面臨“解構(gòu)”危機。

第二，治理主體上，鄉(xiāng)村主體結(jié)構(gòu)與能力不適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中社會治理的新要求。伴隨城鄉(xiāng)社會從分割走向融合，鄉(xiāng)村主體與治理內(nèi)容正在同步發(fā)生變化，但鄉(xiāng)村主體的結(jié)構(gòu)與能力滯后于鄉(xiāng)村治理的要求。從基層干部看，村干部是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵力量，但受制于村干部不在編、工資低、晉升難，大都年輕人不愿意當(dāng)，村干部普遍年齡大、工作積極性低，即使在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的寧波地區(qū)，不少村干部超過了60歲，他們大多文化程度不高，對過去“修水利、要糧、要錢”等鄉(xiāng)村管理任務(wù)較在行，但是難以適應(yīng)當(dāng)下土地和農(nóng)房如何流轉(zhuǎn)、村莊環(huán)境如何治理、集體資產(chǎn)如何增收、老人如何養(yǎng)老等多元化新需求。從農(nóng)民群體看，農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主體力量，但伴隨幾百萬、幾千萬到二億之多的農(nóng)民工不斷涌入城市，鄉(xiāng)村精英大量外流，鄉(xiāng)村自治面臨人口空心化挑戰(zhàn)。從下鄉(xiāng)群體看，由于缺乏實實在在的激勵措施，城鎮(zhèn)人才不愿下鄉(xiāng)，即使下鄉(xiāng)的村官部分忙于考研、考公務(wù)員，掛職的第一書記匆匆過客較多，鄉(xiāng)村治理缺乏外部力量扶持。

第三，治理方式上，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理手段不適應(yīng)城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型過程的復(fù)雜性。當(dāng)前我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)、財產(chǎn)權(quán)利、利益關(guān)系等快速變動，傳統(tǒng)的自治、宗治、人治等治理手段頻頻失效。為了“對付”某些棘手矛盾和沖突，不少地方不得以借用一些外在的軟暴力資源，導(dǎo)致黑惡勢力野蠻生長。如，西南某縣有名的混混“大發(fā)哥”多次被政府“請”來“擺平”醫(yī)鬧、拆遷、群眾糾紛等。不少基層干部感概，“老辦法不管用、新辦法不會用、軟辦法不頂用、硬辦法管點用”。在部分地方甚至出現(xiàn)了“好人怕壞人”“混混比警察管用”以及“混混治村”等怪現(xiàn)象，引發(fā)了諸多深層次社會矛盾，損害了基層政府形象。

第四，治理基礎(chǔ)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟總體薄弱不適應(yīng)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給需要。農(nóng)業(yè)稅費改革前，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給、村干部工資等建立在向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”等稅費上。稅費改革后，由于我國鄉(xiāng)村面廣、數(shù)量多，公共財政支持力度總體有限，農(nóng)村集體經(jīng)濟成為了支撐鄉(xiāng)村治理的主要支柱。但是，受制于農(nóng)村集體經(jīng)濟法人地位不健全、集體資產(chǎn)封閉化運行、集體經(jīng)濟帶頭人能力有限，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟普遍薄弱，特別是集體經(jīng)濟“空殼村”占比較大，截至2018年全國農(nóng)村集體沒有經(jīng)營性收益或者經(jīng)營性收益低于5萬的村占比高達(dá)63.7%。不少村干部反映，“村里面沒錢，想給老百姓辦點事什么都辦不了”。

二、鄉(xiāng)村治理普遍存在著許多認(rèn)識偏差和行動誤區(qū)

鄉(xiāng)村是城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定發(fā)展的壓艙石，促進鄉(xiāng)村有效治理，既要積極作為，又要防范誤區(qū)，使鄉(xiāng)村治理不偏離方向。據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)村治理普遍存在如下誤區(qū)。

誤區(qū)一：靠政府包打天下。鄉(xiāng)村治理無疑需要政府的主導(dǎo)和推動，從部分地區(qū)看，搞鄉(xiāng)村治理成了政府的事，農(nóng)民既參與不了，也不愿參與。一方面，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的渠道不暢。一些地方鄉(xiāng)村公共決策權(quán)大多集中在上級政府以及鄉(xiāng)村組織負(fù)責(zé)人手中，農(nóng)民對與自己利益息息相關(guān)的事項缺乏參與機制和表達(dá)渠道。比如，有的村最迫切的是改水，有的村是改電，有的村是建路，而部分地區(qū)卻忽視這些差異化需求，按照主觀意圖把路燈裝起來，把文化廣場建起來，把高檔跑道鋪起來。另一方面，基層干部累死累活、農(nóng)民袖手旁觀。部分基層干部反映，過去農(nóng)村修路修橋，家家戶戶都投工投勞;現(xiàn)在村里改水、改廁、改路，卻少見村民參與，村莊建設(shè)基本靠政府花錢請人做。基層干部說：“現(xiàn)在能讓老百姓配合你就不錯了，還指望他幫著你做工作？”村民的回應(yīng)卻是，“這是政府的事，就應(yīng)該干部來做。我們?yōu)槭裁匆鲥X出力？”

誤區(qū)二：村民自治過時了。由于青壯勞力外出務(wù)工與農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老齡化，不少人認(rèn)為，村民自治在當(dāng)前已經(jīng)不起作用了，留守在村的老人、婦女與小孩也治不好村，而且還容易人為制造村兩委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾。通過調(diào)研，多數(shù)地方的村民自治淪為了村委會自治甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派，還有的地區(qū)十多年來沒開過一次村民代表大會，村民自治的法規(guī)寫在紙上、掛在墻上，成為“紙老虎”“稻草人”，對農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺乏應(yīng)有的敬畏與尊重。

誤區(qū)三：搞運動式治理。近年來，國家高度重視鄉(xiāng)村治理，并將其作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，于是鄉(xiāng)村治理作為一種“運動”在部分地區(qū)轟轟烈烈地開展起來，主要的行動偏差體現(xiàn)在三個方面。一是重面子、輕里子。有的地方還把錢花在不必要的事情上，熱衷“涂脂抹粉”的形象工程，認(rèn)為搞鄉(xiāng)村治理就是掛牌子、拉橫幅、貼標(biāo)語，或是辦一場熱熱鬧鬧的歌舞活動;但是，卻對村莊陳規(guī)陋習(xí)視而不見，鄉(xiāng)村鋪張浪費、互相攀比、大操大辦等現(xiàn)象難以禁絕。二是重抓點、輕帶面。鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)性、復(fù)雜性強，部分地區(qū)先行示范、率先探索無可厚非，但部分地區(qū)搞鄉(xiāng)村治理，重點放在疊加政策、傾斜資源“做點”，全力將“點”雕飾成盆景、打造成“秀場”，搞形式主義，導(dǎo)致重點村有資金、有項目發(fā)展熱火朝天，一般村落無人關(guān)注、冷冷清清，反差十分明顯。三是急于求成、缺長效機制。如，各地都在補基礎(chǔ)設(shè)施短板，但基礎(chǔ)設(shè)施后續(xù)管護、農(nóng)村環(huán)境整治長效機制等建設(shè)卻缺位。

誤區(qū)四：鄉(xiāng)村人口要回流。部分基層干部認(rèn)為，鄉(xiāng)村會難開、活動難辦是因為青壯人員大量外出、鄉(xiāng)村“空心化”造成的。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，就需要把年青人留在本地，讓本鄉(xiāng)本村人口回流的越多越好。甚至有的地區(qū)，把鄉(xiāng)村回流人口作為有效治理的考核指標(biāo)。雖然人口外流確實導(dǎo)致了農(nóng)村衰敗，但人口城鎮(zhèn)化是發(fā)展大趨勢，鄉(xiāng)村振興不是增加農(nóng)民，鄉(xiāng)村的衰敗也不能歸罪于城鎮(zhèn)化，而是要如何在人口城鎮(zhèn)化趨勢下探索有效的治理方式。

誤區(qū)五：農(nóng)民不鬧事就行。部分地方認(rèn)為，鄉(xiāng)村有效治理就是沒有農(nóng)民上訪、沒有農(nóng)民聚眾鬧事、沒有違法犯罪，對鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)、農(nóng)民文化娛樂生活等并不在意。更有甚者，有的地區(qū)重末端處置、輕源頭預(yù)防，信奉“擺平就是水平、無事就是本事、搞定就是穩(wěn)定、妥協(xié)就是和諧”，寧愿花錢圍追堵截、雇人就地穩(wěn)控，平時也不愿意積極協(xié)商解決問題。

三、出實招、見實效

聚焦農(nóng)民對美好生活的向往，增強人民的幸福感、獲得感，要著力做好治理體制、治理主體、治理方式、治理基礎(chǔ)等“四篇文章”，健全鄉(xiāng)村治理體系，破除認(rèn)識與行動上的誤區(qū)，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)夯實鄉(xiāng)村基礎(chǔ)。

第一，建立“政社互動”常態(tài)化治理體制。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村既有熟人社會的根基，也有流動社會的特征，促進鄉(xiāng)村有效治理，既不能靠政府包打天下，也不能丟掉村民自治的基礎(chǔ)，要充分發(fā)揮好政府行政與村民自治兩股力量。建議推廣蘇州等地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)“政社互動”的管理經(jīng)驗，在三治融合基礎(chǔ)上建立“政社互動”治理新體制。即政府通過制定“自治組織依法履職事項清單”和“行政權(quán)力限制事項清單”，建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的機制，形成政府調(diào)控同社會協(xié)調(diào)互聯(lián)、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的新型社會治理模式。

第二，探索實施村干部職業(yè)化管理。村干部是聯(lián)結(jié)基層自治組織與政府行政部門的重要紐帶，實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理必須發(fā)揮好這支隊伍力量。針對村干部沒有正式編制、工資待遇低、工作熱情低等問題，要改變村干部靠情懷、講奉獻(xiàn)參與鄉(xiāng)村管理的現(xiàn)狀，探索推行村干部職業(yè)化管理的方式。在人員上，村兩委關(guān)鍵人員（2—3人）實行職業(yè)化管理，人員工資由省一級財政承擔(dān);在待遇上，將村干部工資待遇提高至事業(yè)編制人員水平，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員持平;在晉升上，對工作成效突出的村干部，建立面向村干部的事業(yè)編、公務(wù)員編選拔機制;在退休上，對村干部實行與事業(yè)單位同等待遇的退休保障制度。

第三，豐富鄉(xiāng)村治理方式與提升治理技術(shù)手段。面對當(dāng)前“老辦法不管用、新辦法不會用”等治理方式不適應(yīng)的問題，要積極創(chuàng)新治理形式與提升治理技術(shù)。一是要充分發(fā)揮社會組織的力量。如，近年來江蘇蘇州、浙江桐鄉(xiāng)、山西陽泉等地區(qū)通過“三社聯(lián)動”，協(xié)同推進社會組織、社會工作、社會志愿者等參與鄉(xiāng)村治理，起到了很好的實踐效果，為此要加大對社會組織的扶持力度，引導(dǎo)社會組織廣泛參與鄉(xiāng)村治理，博采眾長、促進鄉(xiāng)村有效治理。二是要發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在鄉(xiāng)村治理的應(yīng)用。治理能力現(xiàn)代化離不開現(xiàn)代化信息技術(shù)，探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格管理”服務(wù)管理模式，提升鄉(xiāng)村治理智能化、精細(xì)化、專業(yè)化水平。強化鄉(xiāng)村信息資源互聯(lián)互通，完善信息收集、處置、反饋工作機制和聯(lián)動機制。

第四，創(chuàng)新開展農(nóng)村集體經(jīng)濟混合所有制改革。農(nóng)村集體經(jīng)濟是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。面對當(dāng)前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟普遍存在的發(fā)展水平較低、增收路徑較窄、持續(xù)性較弱等問題，要在成員資格、產(chǎn)權(quán)構(gòu)成、經(jīng)營方式上加大改革力度，打好這“三張牌”，系統(tǒng)推進農(nóng)村集體經(jīng)濟混合所有制改革。在成員資格上，要打破農(nóng)村集體經(jīng)濟長期以來依托地域的封閉化運行結(jié)構(gòu)，建立開放式的成員結(jié)構(gòu)，探索人才動態(tài)進出機制。在產(chǎn)權(quán)構(gòu)成上，不僅要加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟清資核算與產(chǎn)權(quán)確權(quán)，而且要允許吸納社會資本，尤其是引導(dǎo)工商資本與村集體合作建立混合所有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在經(jīng)營方式上，不僅要探索多種類型的農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式，發(fā)展基于集體成員邊界清晰、集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的股份合作經(jīng)濟，而且要引入外部經(jīng)營管理人才與企業(yè)經(jīng)營管理制度，建立所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，探索混合經(jīng)營等多種實現(xiàn)形式。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)所）