黃文瀚

摘要：政府工作報(bào)告作為一類具有行政決策性質(zhì)的施政綱領(lǐng)，是憲法制度安排下檢視國家行政權(quán)力行使?fàn)顟B(tài)的重要窗口。其在文本形式上由回顧過去之工作總結(jié)與宣告未來之施政目標(biāo)構(gòu)成，在實(shí)踐層面上以國家行政權(quán)力為核心而推行施政計(jì)劃。隨著依憲治國、國家義務(wù)、給付行政等憲法基本理論的發(fā)展，對早在1954年就已基本成型的政府工作報(bào)告文本模式與決策機(jī)制提出了新的期待。必須在堅(jiān)持“權(quán)利本位”的法哲學(xué)范式中，推動政府工作報(bào)告中的行政職能由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，施政理念由“權(quán)力”向“權(quán)利”遞進(jìn)。保障政府工作報(bào)告涵蓋的政府意志與行政決策在法治化的軌道中不斷契合人權(quán)保障與憲法至上的基本原則，強(qiáng)化依憲治國背景下的行政法治對政府工作報(bào)告制度發(fā)展的理念指引。

關(guān)鍵詞：政府工作報(bào)告;憲法制度;行政法治;基本權(quán)利;憲法實(shí)施

中圖分類號：D9? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號：1004-3160（2020）05-0094-11

政府工作報(bào)告是國家治理中保障行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)作的一項(xiàng)極其重要的憲法制度，其在文本內(nèi)容上涵蓋了行政管理、法治建設(shè)、民生工程、國家制度四大發(fā)展要件。然而關(guān)于政府工作報(bào)告的文本及其背后的制度，卻長期游離于法學(xué)研究者的視野之外，這也導(dǎo)致我們對這項(xiàng)重要的憲法制度安排缺少法律層面的認(rèn)知。一般意義上，政府工作報(bào)告被認(rèn)為是一種施政性質(zhì)的政策綱領(lǐng)，但從憲法角度來說，政府工作報(bào)告為人大監(jiān)督提供了重要的審視路徑，是憲法實(shí)施的具體表現(xiàn)。而從行政法的角度而言，2019年5月8日公布的《重大行政決策程序暫行條例》則為我們探討政府工作報(bào)告的法理定位提供了新的思路。梳理政府工作報(bào)告的文本以及探討政府工作報(bào)告的法律性質(zhì)，既是一項(xiàng)極有意義的理論課題，也富含實(shí)踐價值，有利于推動依憲治國背景下的行政法治邁向更高的臺階。

一、政府工作報(bào)告的法理定位與法律價值

我國現(xiàn)行《憲法》九十二條及一百一十條規(guī)定了包括國務(wù)院在內(nèi)的各級人民政府向人大及常委會報(bào)告工作，地方各級人民政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的政府工作報(bào)告制度。簡而言之，政府工作報(bào)告作為一項(xiàng)重要的憲法制度，是行政法治中憲法實(shí)施的彰顯。與中國類似，1787年美國《聯(lián)邦憲法》第二條第三款規(guī)定：“總統(tǒng)應(yīng)隨時向國會報(bào)告聯(lián)邦情況，并向國會提出他認(rèn)為必要和妥善的措施供國會審議。”這里的“聯(lián)邦情況”就是如今美國“國情咨文”的憲法依據(jù)。然而政府工作報(bào)告作為一項(xiàng)重要的憲法制度，在憲法學(xué)乃至法學(xué)領(lǐng)域，卻甚少關(guān)注，學(xué)界對政府工作報(bào)告多是從報(bào)告語言和管理目標(biāo)的角度來分析，重施政而輕法治是現(xiàn)階段政府工作報(bào)告研究的一個短板。

（一）政府工作報(bào)告的法理定位

長期以來，政府工作報(bào)告沒有一個清晰的法理定位，對于其法律屬性存有疑惑。有的學(xué)者將政府工作報(bào)告視為施政綱領(lǐng)性質(zhì)的綜合政策性文本;[1]有的學(xué)者將其視為國家政治信息的重要發(fā)布渠道;[2]亦有學(xué)者從法治視角解釋為兼具施政與監(jiān)督功能的規(guī)范性載體。[3]無論是何種觀點(diǎn)，都有一個基礎(chǔ)的論調(diào)——即政府工作報(bào)告并不是嚴(yán)格意義上的國家法，這也是政府工作報(bào)告雖然顯見于公共治理中，但卻長期游離在法學(xué)視野之外的重要原因。

法是“使行為服從規(guī)則治理的事業(yè)”，法學(xué)的核心關(guān)注是“實(shí)在的規(guī)范秩序”。[4]從人們?nèi)粘５闹庇X來判斷，政府工作報(bào)告在中國顯然屬于一種類似于法的實(shí)在規(guī)則，尤其是在每年三月的全國兩會上，各大媒體爭相報(bào)道政府工作報(bào)告的落實(shí)情況以及國務(wù)院各部委領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)堅(jiān)決落實(shí)政府工作報(bào)告的目標(biāo)這一信息，足以說明政府工作報(bào)告起到指引公共治理行為規(guī)則的效能。對于此類規(guī)范，學(xué)術(shù)界有人將其稱之為“軟法”，例如翟小波教授認(rèn)為“軟法”是缺乏“國家法”的拘束力，但卻意圖產(chǎn)生一定的規(guī)范效果的成文規(guī)范。并將無強(qiáng)制權(quán)但卻事實(shí)上很權(quán)威的公共實(shí)體（Quangos）的決議，政府發(fā)布的普遍性綱要或意見，要求成員以持續(xù)努力來逐步實(shí)施的協(xié)約等規(guī)范性文件納入“軟法”的視野之內(nèi)。[5]對于軟法有著諸多精到見解的羅豪才教授也曾指出：“作為公域之治的一種基本形態(tài)，軟法之治既指向一種規(guī)范意義上的制度安排，更是一種涵蓋目標(biāo)、范圍、主體、方式、責(zé)任機(jī)制的治理結(jié)構(gòu)和治理模式。”[6]政府工作報(bào)告作為公共治理的一種模式，恰好契合羅豪才教授對于軟法治理所定義的范疇。那么政府工作報(bào)告是否可以視作是“軟法”？雖然軟法之說以一種開放的機(jī)制將國家治理中的非典型法律規(guī)范納入到法治視角之下，彌合了諸如政府工作報(bào)告此類文件與國家法的裂隙。但對于軟法的定義目前還存在爭議與不明之處，姜明安教授曾指出將非硬法的規(guī)則、政策、命令、指示，乃至一些潛規(guī)則都?xì)w入軟法，可能會危害法治，“泛軟法主義”應(yīng)當(dāng)警惕。相較于軟法這類存有爭議的學(xué)術(shù)概念，還有學(xué)者指出具有全局性、長期性、綜合性等特點(diǎn)的事項(xiàng)，或涉及決策相對人較多，成本或金額較大，對公共利益或公民權(quán)利義務(wù)影響較深刻的應(yīng)屬于重大行政決策。[7]政府工作報(bào)告作為國家意志的集中體現(xiàn)，其下一年度任務(wù)確是一種帶有決策性質(zhì)的行政計(jì)劃，而上一年或五年的成果則可視為對過去決策的一種總結(jié)。從行政學(xué)和公共管理學(xué)的視角來定義，行政決策一般指國家行政機(jī)關(guān)為履行行政職能，就面臨所要解決的問題，進(jìn)行目標(biāo)確定、行動設(shè)計(jì)和方案抉擇的過程。[8]相較于具體的行政決策，政府工作報(bào)告又有其特殊性，主要表現(xiàn)在：其一，相較于一般的行政決策，政府工作報(bào)告具有明顯的憲法法律性。是行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法安排為達(dá)成行政管理與服務(wù)的目標(biāo)而進(jìn)行的行政活動，既是法定權(quán)力也是法定義務(wù)。其二，政府工作報(bào)告具有最高的決策性，其以維護(hù)公共秩序、滿足公共需求、實(shí)現(xiàn)公共利益為根本價值取向。雖然對于重大行政決策這一概念，有學(xué)者認(rèn)為作為邏輯起點(diǎn)的重大行政決策的概念內(nèi)涵并不清晰，[9]但行政法學(xué)概念的不兼容以及合法性審查的薄弱，并不否認(rèn)行政決策在公共治理過程中的客觀存在。從憲法制度安排上，國務(wù)院政府工作報(bào)告恰恰處于最高的行政決策位階，雖然從文本表述上，下一年度任務(wù)是以一種行政計(jì)劃的形式表現(xiàn)出來，但經(jīng)過人大通過后，上升為一種代表國家意志的政府決策，整個行政機(jī)關(guān)年度任務(wù)應(yīng)在國務(wù)院政府工作報(bào)告的決策安排下進(jìn)行。事實(shí)上，近日出臺的《重大行政決策程序暫行條例》第3條對于重大決策事項(xiàng)的定位也從法律規(guī)范的角度再次印證①，基于此，本文以為政府工作報(bào)告的前半段（工作回顧）應(yīng)視為憲法制度安排下的施政報(bào)告，而后半段（工作任務(wù)）可視為一種制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等方面重要規(guī)劃的重大行政決策。

（二）政府工作報(bào)告的法律價值

雖然政府工作報(bào)告不具備一般法律意義上的強(qiáng)制力，也不具備法律的典型特征，但并不意味著政府工作報(bào)告只是一紙宣誓。②在我國，官員對于政府工作報(bào)告落實(shí)不到位，或?qū)⒚媾R紀(jì)律處分。有部分西方學(xué)者將政府施政演講視作是國家政治言論，并不負(fù)擔(dān)法律責(zé)任。這些學(xué)者認(rèn)為由于自由民主言論的內(nèi)涵容易引發(fā)爭議，因此在國家治理的言論中，國家既不是強(qiáng)制性的，也不是壟斷者，它可以促使大多數(shù)人去認(rèn)可所謂的真與善，讓公民在有爭議的環(huán)境中有不同的抉擇與判斷。其中Brettschneider指出“由于對政府行動的分歧是合理的，對自由與平等此類問題，公民的理解不需要相同的答案，因此國家政治性的言論不需要承擔(dān)法律責(zé)任”。[10]與英國的“御座致辭”（Queen's Speech）、美國的“國情咨文”（The State of the Union Address）不同，英美地區(qū)的長官施政演說有著謀求連任或者尋求議會及其他國家機(jī)關(guān)支持的政治動機(jī)，而我國的政府工作報(bào)告對于行政機(jī)關(guān)更像是一種“行政命令”，對于政府工作報(bào)告的施政目標(biāo)只有堅(jiān)決貫徹與落實(shí)，并不存在類似西方的“不同理解”。因此作為具有強(qiáng)力規(guī)制傾向的政府工作報(bào)告，在中國的機(jī)構(gòu)運(yùn)作與法治實(shí)踐中，其兼具三重法律規(guī)范的價值。

1.為人大監(jiān)督提供路徑

我國的國務(wù)院政府工作報(bào)告自1954年起，在報(bào)告正文開始之前一定會有總理代表國務(wù)院向人民代表大會匯報(bào)，請予審議的開場詞，1992年開始還添加了并請全國政協(xié)委員提出建議的表述。這也正是現(xiàn)行《憲法》九十二條“國務(wù)院對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”的憲法實(shí)施的直接體現(xiàn)。根據(jù)《憲法》第三條所規(guī)定的民主集中制原則，行政機(jī)關(guān)受人大監(jiān)督，其表現(xiàn)為人大及其常委會對政府工作報(bào)告的評議。而包括人大在內(nèi)的所有國家機(jī)構(gòu)還需要受到人民監(jiān)督，這種監(jiān)督表現(xiàn)為公民直接參與監(jiān)督及公民委托人大代表間接參與監(jiān)督，這也是我國權(quán)力監(jiān)督的雙重意涵。檢視政府工作報(bào)告為人大提供了一種行使權(quán)力監(jiān)督的路徑，全國人大通過聽取、審議、批準(zhǔn)國務(wù)院政府工作報(bào)告，實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)督。自1954年國務(wù)院的政府工作報(bào)告都是經(jīng)審議并通過的，但地方政府的政府工作報(bào)告卻不盡然，例如2003年湖北省南漳縣政府工作報(bào)告未獲縣人大常委會通過，然而相比于人們習(xí)以為常的高票通過，一次“不通過”更強(qiáng)化了人們對于人大監(jiān)督職能的信心。對于政府工作報(bào)告的審議，我們應(yīng)以更理性的姿態(tài)來看待人大監(jiān)督的功能與價值，這也是人大踐行法治的職責(zé)所在。而對于人大代表的監(jiān)督，從2016年開始，每年全國兩會期間，國務(wù)院辦公廳都派出工作人員，現(xiàn)場旁聽代表委員團(tuán)組討論情況，記錄、匯總并督促相關(guān)部委回應(yīng)代表委員的意見建議。

2.為法院說理依據(jù)提供素材

政府工作報(bào)告文本中不僅提及過去之回顧與未來之展望，還有對于現(xiàn)實(shí)之確認(rèn)。最典型的例證就是政府工作報(bào)告中的城鎮(zhèn)規(guī)劃通常成為法院在審理行政訴訟中房屋征收合法性的重要證明材料與說理素材。截至2020年3月10日，筆者在中國裁判文書網(wǎng)以“政府工作報(bào)告”為索引詞，共查詢到2326個案件，絕大多數(shù)都是行政征收裁定。對于在征收過程中是否符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條的范圍，政府工作報(bào)告的規(guī)劃綱要是判斷拆遷行為是否符合公共利益的重要說理素材。由此觀之，研究政府工作報(bào)告在訴訟中的法律功能可以更好地幫助我們認(rèn)識政府工作報(bào)告的司法實(shí)踐價值。

3.為保障公民權(quán)利提供助益

自20世紀(jì)50年代始，憲法史發(fā)生了由政治立憲向經(jīng)濟(jì)立憲轉(zhuǎn)型的過程，大量的經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)利寫入憲法之中。[11]進(jìn)入新世紀(jì)，人們迫切的關(guān)注自身所具有憲法賦予的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利并要求政府為實(shí)現(xiàn)而積極創(chuàng)造條件。德國著名社會法學(xué)家尼克拉斯·盧曼認(rèn)為基本權(quán)利必須在一系列的社會關(guān)聯(lián)性中才能成為現(xiàn)實(shí)，特定的制度可以促進(jìn)基本權(quán)利的落實(shí)，比如征收制度之于財(cái)產(chǎn)權(quán)、廣電制度之于言論自由?；緳?quán)利的實(shí)現(xiàn)依賴于具體的社會政治條件，基本權(quán)利的制度化意味著對創(chuàng)造這些具體條件的行為預(yù)期。[12]憲法中的基本權(quán)利并不是獨(dú)立于社會而存在的，其有賴于國家履行一定的政府職能。從基本權(quán)利體系化的角度出發(fā)，政府工作報(bào)告所部署的包括減少失業(yè)、精準(zhǔn)脫貧、教育發(fā)展、住房保障等施政目標(biāo)都可以對應(yīng)勞動權(quán)、生存權(quán)、受教育權(quán)、居住權(quán)等基本權(quán)利。從憲法學(xué)國家義務(wù)的角度出發(fā)，國家有義務(wù)提供基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)所需的物質(zhì)、程序或者服務(wù)，而政府工作報(bào)告也正是行政機(jī)關(guān)依法履行國家給付義務(wù)的一次集中體現(xiàn)。

二、國務(wù)院政府工作報(bào)告的文本特征與制度建構(gòu)

每一年的政府工作報(bào)告既是政府公共政策的大綱，也是國家法治建設(shè)的濃縮。無論是依法治國還是改革開放，政府工作報(bào)告所勾勒的藍(lán)圖，都有賴于法律與政策的協(xié)同，法治與政治地融合?？梢哉f工作報(bào)告所涉及的所有政策實(shí)施離不開法治的發(fā)展，觀察政府工作報(bào)告的政策取向并提煉出背后的法治元素，用法治的視點(diǎn)來對其規(guī)范解讀無疑具有現(xiàn)實(shí)意義。

（一）從政治化向法治化：國務(wù)院政府工作報(bào)告文本特征檢視

1954年5月23日，時任國務(wù)院總理的周恩來同志代表中央人民政府在第一屆全國人民代表大會第一次會議上向人大作政府工作報(bào)告，這也是國務(wù)院政府工作報(bào)告的開端。①運(yùn)用現(xiàn)今法治規(guī)范的視角去審視，早年的國務(wù)院政府工作報(bào)告偏向于外交與政治工作，是一份具有政治綱領(lǐng)色彩的宣言書。通過分析熱詞得以直觀地發(fā)掘國務(wù)院政府工作報(bào)告的關(guān)注重心：

通過提取國務(wù)院政府工作報(bào)告關(guān)鍵詞不難看出，經(jīng)過六十五年的發(fā)展，如今轉(zhuǎn)變的更加務(wù)實(shí)，淡化政治宣言，著重發(fā)力經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生保障、政府治理。從政治治理向經(jīng)濟(jì)治理的轉(zhuǎn)變（表一），固然意義深遠(yuǎn)，但在依法治國乃至依憲治國的當(dāng)下，重識和重構(gòu)政策與法律的關(guān)系，需要在“善法良策”的價值取向上尋求政策與法律的一體性。[13]從法治的角度來看，政府工作報(bào)告不僅應(yīng)有政策之維，還應(yīng)有法治之維，事實(shí)上法治建設(shè)已經(jīng)成為國務(wù)院政府工作報(bào)告不可分割的重要組成部分。如今政府工作報(bào)告內(nèi)容不僅在民生、民權(quán)、民主等領(lǐng)域有所涉及，還強(qiáng)化了諸如憲法遵守，黨風(fēng)廉政等法治政府建設(shè)要義與治理創(chuàng)新精神。本文提取改革開放以來（1978-2019）國務(wù)院政府工作報(bào)告法政工作所涉及的關(guān)鍵詞，分別以“憲法”“立法”“行政”“民主”“人權(quán)”“法治（法制）”六個關(guān)鍵詞索引，前三個詞是政府工作報(bào)告常涉及的政法工作內(nèi)容①，后三個詞是國家法治所必須保障的精神與底線。如何在依憲治國背景下，推動行政法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家民主與人權(quán)保障，是國務(wù)院政府工作報(bào)告政法工作的要義所在。

從關(guān)鍵詞提取的數(shù)據(jù)不難看出，除個別年份（1979年吸取文化大革命的教訓(xùn)，突出國家民主建設(shè)）外，近四十年各部門政法工作在國務(wù)院政府工作報(bào)告中并沒有明顯的變化，但憲法相較于行政、立法工作同比提及的頻率始終保持低位。2014年9月25日，習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話時強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國?！?018年2月24日，習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時再次強(qiáng)調(diào)：“我國憲法是治國理政的總章程?！眹鴦?wù)院政府工作報(bào)告作為國家治理的重要章程，如何體現(xiàn)憲法精神，彰顯憲法價值，這是未來各級人民政府工作報(bào)告重要的改進(jìn)方向，也是依憲治國在行政法治中重要的表現(xiàn)路徑。

（二）從宣言化向制度化：國務(wù)院政府工作報(bào)告的制度建構(gòu)現(xiàn)狀

“自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步、議會民主的衰落和帕金森定律的作用，‘行政國家（Administrative State）的色彩越來越為明顯。其外部特征表現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)增加，行政職能擴(kuò)張，行政權(quán)力膨脹;同時，具有濃厚裁量因素的行政機(jī)關(guān)的“政策性決定”（Policy Decisions）也越來越為常見，這些政策性決定不同于一般的行政行為，它們很難被歸類為傳統(tǒng)的事實(shí)或者法律問題”。[14]關(guān)注作為國家重大決策的國務(wù)院政府工作報(bào)告不單是從表面文本來觀察，更重要的是關(guān)注在起草、修訂、審議等環(huán)節(jié)形成一系列的制度化過程，不能只聚焦施政結(jié)果，而忽略了整個決策產(chǎn)生過程。“現(xiàn)代行政法學(xué)不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注作為行政過程最終結(jié)果的合法性，而且還應(yīng)當(dāng)將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野，對行政過程進(jìn)行全面、動態(tài)的法律規(guī)范和控制，這是實(shí)質(zhì)行政法治的要求?！盵15]政府工作報(bào)告制作的過程，本質(zhì)上就是一種重大決策的過程，承擔(dān)決策政府工作報(bào)告內(nèi)容的主體是誰？報(bào)告的內(nèi)容和范圍由誰規(guī)定？對政府工作報(bào)告中數(shù)據(jù)的真實(shí)性審議由誰負(fù)責(zé)？政府工作報(bào)告不通過的責(zé)任主體是誰？等等這一系列的制度都是研究政府工作報(bào)告所不可回避的基礎(chǔ)問題。將政府工作報(bào)告的全過程制度化，將政府重大決策納入法治軌道，這對于推動全面建設(shè)法治政府無疑有重大的意義。

自本世紀(jì)初，為了實(shí)現(xiàn)依法行政與法治政府的建設(shè)，國務(wù)院出臺了一系列的文件以推進(jìn)行政法治建設(shè)，其中《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》第14條明確指出：“健全依法決策機(jī)制。完善重大行政決策程序制度，明確決策主體、事項(xiàng)范圍、法定程序、法律責(zé)任，規(guī)范決策流程，強(qiáng)化決策法定程序的剛性約束?！雹伲瑖鴦?wù)院政府工作報(bào)告作為一類含有國家重大行政決策的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)契合法治化、科學(xué)化、民主化的基本原則，這也是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要舉措。為了在具體的行政問題與實(shí)現(xiàn)宏偉的法治理想之間做到運(yùn)用自如，我們必須訴諸適當(dāng)?shù)闹贫劝才艁砣嫱七M(jìn)依法行政。[16]在我國，國務(wù)院政府工作報(bào)告制度的建構(gòu)及其存在的問題主要集中在以下幾個方面：

1.政府工作報(bào)告的報(bào)告主體。在中國，政府工作報(bào)告制度內(nèi)所涵蓋的工作報(bào)告，從縱向來看，包括國務(wù)院和地方各級人民政府的工作報(bào)告，從橫向比較，包括綱領(lǐng)性的政府工作報(bào)告以及專項(xiàng)工作報(bào)告（例如環(huán)境工作報(bào)告，審計(jì)工作報(bào)告）。綱領(lǐng)性的政府工作報(bào)告，一般是由各級政府工作總負(fù)責(zé)人來向各級人大做報(bào)告，典型就是我們熟知的國務(wù)院總理在每年三月兩會期間，向全國人大做國務(wù)院政府工作報(bào)告。但專項(xiàng)工作報(bào)告的主體卻存有不明之處，例如2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》第二十七條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，對發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時向本級人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)告，依法接受監(jiān)督?！痹诜蓻]有明文的情況下，專項(xiàng)報(bào)告主體從法律邏輯上說應(yīng)與一般政府工作報(bào)告主體保持一致，然而在實(shí)踐中往往都是部門負(fù)責(zé)人代表政府整體進(jìn)行專項(xiàng)報(bào)告。譬如2011年《環(huán)境工作報(bào)告》由原環(huán)保部長周生賢在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議代表政府做工作報(bào)告，再如，根據(jù)2006年頒布的《中華人民共和國審計(jì)法》第四條第一款規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計(jì)機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。”但實(shí)踐中審計(jì)工作報(bào)告是由國家審計(jì)署來進(jìn)行匯報(bào)，環(huán)保部、審計(jì)署等政府部門是否能成為《環(huán)境保護(hù)法》《審計(jì)法》所規(guī)定的匯報(bào)主體？即便它們有政府委托，那么這種委托是否合乎《憲法》有關(guān)政府工作報(bào)告的制度設(shè)計(jì)？這其中還有待于相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化并明晰。

2.政府工作報(bào)告的制作程序。政府工作報(bào)告是人大、人民監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)作的重要路徑。政府工作報(bào)告的內(nèi)容是否客觀、真實(shí)直接影響其法律監(jiān)督效果與人民對政府行政的評價。從國務(wù)院披露的情況來看，目前國務(wù)院政府工作報(bào)告的起草主要是由國務(wù)院研究室的同志來完成，起草后在修改階段，主要包括四個過程，一是由國務(wù)院常務(wù)會議形成送審稿，二是中共中央政治局常委會會議形成征求意見稿，三是國務(wù)院全體會議討論決定征求意見稿，四是向中共中央政治局會議提交形成的送審稿之后再修改。完成上述四個過程，國務(wù)院才能提交全國人大。不難看出國務(wù)院在提交全國人大之前，也是經(jīng)過多次修改討論，雖然過程十分審慎，但在信息的披露上，經(jīng)過各部門的“博弈”也難免有紕漏，這個在地方政府的工作報(bào)告內(nèi)容中就顯得更加直白，比如每年一些地方政府在工作報(bào)告中所宣傳的經(jīng)濟(jì)成績——GDP數(shù)據(jù)，就面臨著數(shù)據(jù)造假的質(zhì)疑。2017年兩會上，習(xí)近平總書記在遼寧團(tuán)參加討論時，再三強(qiáng)調(diào)切不可數(shù)據(jù)造假。[17]近兩年，遼寧、天津等地主動揭露統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假的難堪，也在另一個側(cè)面警示我們必須建立一套獨(dú)立有效的制度，來保證各級政府工作報(bào)告以及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。他山之石，可以攻玉，早在1921年美國國會通過《預(yù)算和會計(jì)法案》，在國會之下設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)——獨(dú)立于行政部門之外，負(fù)責(zé)對政府的會計(jì)資料進(jìn)行檢查、監(jiān)督和審計(jì)，并就聯(lián)邦政府的運(yùn)轉(zhuǎn)情況，向國會提出報(bào)告，同時撤銷財(cái)政部的主計(jì)長和審計(jì)官，將這兩項(xiàng)職權(quán)全部移交會計(jì)總署。[18]反觀我國雖然人大設(shè)立了專門的預(yù)算工作委員會，且有著《憲法》與《預(yù)算法》所授予的最高權(quán)威，但事實(shí)上全國人大的預(yù)算工作委員會的組成人員在人事任命上往往是將國務(wù)院財(cái)政部的人員調(diào)入，難以獨(dú)立為人大服務(wù)。正是因?yàn)槿舜髮徲?jì)工作中的部分法律關(guān)系與人事關(guān)系的模糊，使得人大的監(jiān)督更多的是被動且從屬的，無法很好發(fā)揮獨(dú)立的審查職能。鑒于此，如何在現(xiàn)有的體制下繼續(xù)向現(xiàn)代化的審計(jì)體制優(yōu)化，是下一步值得關(guān)注的。

3.政府工作報(bào)告中的審議責(zé)任。根據(jù)《憲法》和《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》中的規(guī)定，各級人大常委會可以對本級政府的工作進(jìn)行監(jiān)督。在實(shí)踐層面，我國人大常委會自1979年第五屆全國人大二次會議上開始聽取和審議“國務(wù)院政府工作報(bào)告”，迄今已經(jīng)整整40年。但是審議作為一項(xiàng)有“震懾力”的監(jiān)督方式，必須輔以相應(yīng)的處理手段。對于通過的政府工作報(bào)告，實(shí)踐中一般是采取修改的做法，而對于不通過的政府工作報(bào)告無論是中央和地方，事實(shí)上都沒有明確其相應(yīng)的法律責(zé)任。在法律和實(shí)踐層面必須明晰報(bào)告單位不通過所必須面臨的法律責(zé)任，這是國家權(quán)力得以監(jiān)督的重要武器。行政部門的工作報(bào)告雖然鮮有未通過的情形，但司法機(jī)關(guān)的工作報(bào)告未通過的情況卻時有發(fā)生，例如2001年沈陽中級人民法院工作報(bào)告未通過，2007年衡陽中級法院政府工作報(bào)告未通過，然而結(jié)果卻是沈陽人大主席團(tuán)緊急開會研究并最后作出決定 “閉會后由市人大常委會繼續(xù)審議市中級人民法院報(bào)告，并將審議結(jié)果向下次人大會議報(bào)告?！弊詈笪赐ㄟ^的事宜不了了之。這一處理方式足以看出，人大在審議包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告時缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督手段，《監(jiān)督法》所賦予的調(diào)查權(quán)、任免權(quán)等監(jiān)督權(quán)力沒有得到有效的運(yùn)用。推進(jìn)人大監(jiān)督的有效運(yùn)行，明確政府工作報(bào)告未通過的法律責(zé)任，這是推動法治國家建設(shè)的重要基石。

從“一紙宣言”邁向“憲法制度”，我們?nèi)杂性S多值得繼續(xù)優(yōu)化的空間，從法律規(guī)范層面而言，相應(yīng)的法規(guī)不夠明晰、法律監(jiān)督模糊、法律責(zé)任缺失。因此，必須重視法律制度層面的優(yōu)化，不僅只是看到政府工作報(bào)告的文本內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注政府工作報(bào)告起草、審議、落實(shí)的全過程。值得欣喜的是，在政府工作報(bào)告施政落實(shí)的信息公開上已經(jīng)有了很大地突破，國務(wù)院現(xiàn)在會公布《政府工作報(bào)告》的量化指標(biāo)任務(wù)落實(shí)情況，這也有助于行政權(quán)力的良性運(yùn)行，但離現(xiàn)代法治化，還需要加入更多的憲法思維與制度設(shè)計(jì)。

三、國務(wù)院政府工作報(bào)告的憲法內(nèi)涵

法國近代啟蒙運(yùn)動思想家盧梭在社會契約論中指出：“人們讓渡自然權(quán)利給國家，國家形成公權(quán)力以保護(hù)公民個人，國家的權(quán)力來源于人民，國家存在的意義就是保護(hù)與服務(wù)人民。”[19]，這一思想也是現(xiàn)代國家理念的重要標(biāo)志。在現(xiàn)代公法中以國家與公民之間的義務(wù)—權(quán)利關(guān)系取代近代以來的權(quán)力—權(quán)利關(guān)系的主導(dǎo)地位，明確了國家與公民之間的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系，突出了公民真正的國家主人地位，國家以其承擔(dān)的義務(wù)為手段去實(shí)現(xiàn)公民享有權(quán)利的目的，而且該義務(wù)的唯一目的是權(quán)利。[20]在憲法的視域下，基本權(quán)利有兩種主觀權(quán)利功能，具體而言分為防御權(quán)與受益權(quán)，防御權(quán)要求國家尊重和容忍不作為，受益權(quán)要求國家積極作為以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利及利益。國家向人民提供各種福利 、幫助和服務(wù)的義務(wù)， 主要是由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的。行政機(jī)關(guān)對公民提供給付的這些行為 ，屬于行政活動中“給付行政”的范疇。[21]在我國，各級地方行政機(jī)關(guān)以政府工作報(bào)告的形式涵攝國家對公民應(yīng)當(dāng)履行的給付義務(wù)，本質(zhì)上而言應(yīng)當(dāng)看作是以實(shí)現(xiàn)“權(quán)利”為中心的行政決策。換而言之，行政機(jī)關(guān)在公共管理中保障公民權(quán)益、改善民生，事實(shí)上完全可以看作是一種實(shí)現(xiàn)憲法基本權(quán)利的國家義務(wù)，譬如2019年政府工作報(bào)告中指出：“發(fā)展更加公平更有質(zhì)量的教育，深化教育教學(xué)改革?！覀円袑?shí)把寶貴的資金用好，努力辦好人民滿意的教育，托起明天的希望?！雹俎k好國家教育正是落實(shí)《憲法》第四十六條：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)，國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！钡闹苯芋w現(xiàn)。

政府工作報(bào)告在報(bào)告文本上涵蓋行政管理、法治建設(shè)、民生工程、國家制度這四大發(fā)展要件，雖然在內(nèi)容上具備較強(qiáng)的統(tǒng)合力，但不能跳出行政機(jī)關(guān)行使國家“權(quán)力”的框架桎梏，這也是我們讀政府工作報(bào)告常感其是一類施政綱領(lǐng)的緣由所在。要想“政府工作報(bào)告”更像是“權(quán)利宣言”，就需要引入“憲法思維”，從“國家義務(wù)”的視角出發(fā)，增強(qiáng)憲法對政府工作報(bào)告施政的理念指引，用“公民權(quán)利”理論代替“國家權(quán)力”行使，重新建構(gòu)《政府工作報(bào)告》文本意涵。綜上所述，現(xiàn)行“政府工作報(bào)告”法理邏輯立足于包含行政管理與國家意志在內(nèi)的行政權(quán)力實(shí)施，而引入“憲法思維”，通過憲法的基本權(quán)利功能及國家義務(wù)理論，發(fā)現(xiàn)政府工作報(bào)告中的權(quán)利視點(diǎn)，從而使得行政機(jī)關(guān)更好的樹立國家義務(wù)和保障人權(quán)的意識，用行政管理的發(fā)展來豐富法律和憲法意涵，使其更好的貼近“憲法精神”與“國家使命”。在實(shí)踐層面上，《政府工作報(bào)告》的行文模式創(chuàng)新并非易事，在匯報(bào)內(nèi)容上既要涵蓋國家治理中的方方面面，又要照顧到人民群眾能易于理解。因此將通俗易懂的行政報(bào)告直接轉(zhuǎn)換為權(quán)利化的術(shù)語并不是妥善的解決方法，基于此，筆者提出三種方案以期拋磚引玉：

方案一：直接將憲法權(quán)利標(biāo)識在政府工作報(bào)告文本。政府工作報(bào)告中事關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、環(huán)境保護(hù)等諸多方面都可以直接找到憲法文本的規(guī)范基礎(chǔ)，可以一言以概之：“落實(shí)了《憲法》XX條有關(guān)XX事項(xiàng)的規(guī)定?！被蚴恰袄^續(xù)深化《憲法》XX條所規(guī)定的公民權(quán)利保護(hù)?！?，雖然該方法直接體現(xiàn)了“依憲治國”的理念，但該種方法的弊端在于，容易使得本已十分緊湊的匯報(bào)文本變得臃腫。

方案二：將政府工作報(bào)告的施政成果寫入人權(quán)保障白皮書。自1991年以來，國務(wù)院新聞辦就開始編纂各類《中國人權(quán)事業(yè)白皮書》，其中包括《改革開放40年中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步》《中國人權(quán)法治化保障的新進(jìn)展》《中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展》等白皮書都涉及到行政法治與公民權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容，但在白皮書中甚少提到政府工作報(bào)告，政府工作報(bào)告的內(nèi)容散見于各類白皮書之中。筆者建議可以編纂專門的《中國政府工作報(bào)告人權(quán)保障白皮書》，對建國以來政府工作報(bào)告的公民權(quán)利保護(hù)新發(fā)展與新動向進(jìn)行梳理及提煉。

方案三：在政府工作報(bào)告的匯報(bào)文本后，附上履行憲法職責(zé)、保障憲法權(quán)利的附錄。添加附錄的優(yōu)勢在于，既不需要變動現(xiàn)有的政府工作報(bào)告文本，又可以在其后對應(yīng)具體的憲法條文，使其上升至一種“憲法治理”的治理過程，附錄可以一種直觀的圖表展示。

通過將憲法條文與政府工作報(bào)告比對，可以非常直觀的看出國務(wù)院在履行憲法職責(zé)與保障憲法權(quán)利方面所做出的努力，也有利于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段政府工作報(bào)告對于憲法權(quán)利保障的不足之處。譬如《憲法》三十六條規(guī)定了宗教信仰自由的權(quán)利，而國務(wù)院政府工作報(bào)告中僅僅只是提到：“我們要全面貫徹黨的宗教工作基本方針，堅(jiān)持我國宗教的中國化方向，依法管理宗教事務(wù)，發(fā)揮宗教界人士和信教群眾在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的積極作用?！毕噍^于經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利，政府工作報(bào)告對于政治文化權(quán)利的落實(shí)還有很大的發(fā)揮空間。當(dāng)然，附錄中還可以添加更多具體的行政法治元素，這有賴于報(bào)告起草者的具體安排。政府工作報(bào)告無論是以一種政策文本還是憲法制度的面貌呈現(xiàn)在我們面前，其邏輯出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)都離不開國家義務(wù)與基本權(quán)利的憲法范疇?！盁o論我們對人權(quán)的多元敘事有何種質(zhì)疑或者看法，人權(quán)的實(shí)證化——尤其在國家、憲法、法律層面人權(quán)話語的法治化表達(dá)，是個人權(quán)利之存在和享有不可或缺的條件”。[22]就其本質(zhì)而言，政府工作報(bào)告不過是國家履行行政給付義務(wù)的集中體現(xiàn)，但對于法治政府建設(shè)而言，彰顯政府工作報(bào)告背后所涵蓋的人大監(jiān)督、權(quán)利保障等憲法價值與功能，強(qiáng)調(diào)行政法治具備一種合乎憲法的屬性，以便最終通向“依憲治國”的法治理想。

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責(zé)任編輯：楊 煉