廖鋒江 周建國

關(guān)鍵詞：治理體系;基層政府;政策執(zhí)行

摘 要：治理體系構(gòu)成基層官員政策執(zhí)行的制度背景，并對基層官員政策執(zhí)行行為提供約束與激勵。行政發(fā)包制、官員晉升的錦標賽機制是理解基層政府主官政策執(zhí)行選擇的關(guān)鍵影響要素;當下的治理體系多中心結(jié)構(gòu)是基層政府職能部門官員政策執(zhí)行的制度約束。由此，基層政府主官與基層政府職能部門官員遵循著兩種不同但又相互關(guān)聯(lián)的政策執(zhí)行行為邏輯，基層政府主官以對政績的影響作為政策執(zhí)行方式選擇的決策參考點，而來自橫向和縱向組織的抗性則構(gòu)成基層政府職能部門官員政策執(zhí)行方式的核心影響變量。

中圖分類號：D67文獻標志碼：A文章編號：1001-2435（2020）05-0105-06

The Grassroots Governments Policy Implementation Logic under the Current Chinese Governance System

LIAO Feng-jiang， ZHOU Jian-guo（School of Government Management，Nanjing University，Nanjing? 210023，China）

Key words：governance system;grassroots government; policy implementation

Abstract：The governance system constitutes the institutional background for the policy implementation by grassroots officials， and provides constraints and incentives in their policy implementation. The “Administrative Subcontract” and “Promotion Tournament Model” are the key influencing factors in understanding the implementation choices of the chief government officials. The multi-center structure under the governance system is the institutional constraint for the officials of the grassroots government functional departments in policy implementation. The chief officials and the functional department officials follow two different but interrelated behavioral logic in policy implementation. The former takes the influence of political achievements as the decision-making reference point in policy implementation mode selection， while the resistance from horizontal and vertical organizations constitutes the core influence variable for the latter in policy implementation mode selection.

一、研究背景與意義

政策執(zhí)行偏差是各國政策落地時普遍存在的現(xiàn)象。針對政策執(zhí)行偏差的研究，從視角上來看有自上而下的視角與自下而上的視角。前者以普雷斯曼和維爾達夫斯基對“奧克蘭計劃”[1]的失敗為肇始，后者以利普斯基創(chuàng)設的“街頭官僚”理論[2]為典型。中國學者通過消化吸收西方國家的研究成果，就中國的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象進行了全面的分析研究。部分學者通過借鑒西方國家的理論工具，用以分析中國的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象，或驗證其在中國環(huán)境下的適用性，如有學者借鑒了“模糊—沖突模型”“交易成本”“信息不對稱”“逆向選擇”“政策博弈”等理論與分析工具，對中國的政策執(zhí)行偏差進行了分析診斷，并提出若干減少政策執(zhí)行偏差的對策;另有學者在借鑒西方國家理論工具的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的現(xiàn)實場景，發(fā)展出具有中國特色的分析模型與框架，用以分析中國的政策執(zhí)行偏差行為，如“中央政策的明晰度——地方政府的學習能力”[3]、“政策路徑的明晰度——部際協(xié)同的需求強度”[4]、“政策路徑的明晰度——對地方政府的激勵性”[5]等分析模型，通過將前因變量與政策執(zhí)行類型結(jié)果相結(jié)合，以闡明各類執(zhí)行現(xiàn)象的內(nèi)在邏輯。還有一類學者，并未直接從政策執(zhí)行的角度切入，而是在分析研究中國治理體系時，兼就政策執(zhí)行進行了論述，如周黎安的“行政發(fā)包制”[6]、曹正漢的“中央治官、地方治民模型”[7]、周雪光的“帝國的治理邏輯”[8]，根據(jù)這類學者的研究，政策執(zhí)行偏差可以認為是當代中國治理體制下必然的結(jié)果。

應該說前兩類學者為中國政策執(zhí)行偏差的成因與改善提出不少具有價值的看法，但由于未把握到“當代中國制度”層面的根本動因，相關(guān)改進措施也只可能是局部性修補，勢必無法杜絕政策執(zhí)行偏差的制度內(nèi)再生產(chǎn)。而從治理體系論及政策執(zhí)行偏差的學者，雖點明了政策執(zhí)行偏差在現(xiàn)有治理體系下發(fā)生的必然性，但因其理論旨趣并不在于分析政策執(zhí)行偏差以及如何減少政策執(zhí)行偏差，導致其理論研究更多偏向中觀層面的政府間關(guān)系分析及相關(guān)政府行為描述，從而未能深入地分析治理機制下基層政府官員在政策執(zhí)行中的決策與行為邏輯所在。

鑒于制度構(gòu)成了行動者的具體背景，并且對行動者的行為產(chǎn)生了某種約束，故研究中國的政策執(zhí)行偏差，離開制度背景當無法深入探究政策執(zhí)行偏差的根源。而從制度背景去理解政策執(zhí)行偏差，需著重研究制度約束是如何影響行動者的決策與行為，以及在何種情景下會導致政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生。本文認為，當下中國的治理體系正是基層政策執(zhí)行的關(guān)鍵制度變量，分析基層政策執(zhí)行需要從理解治理體系入手，考察中國治理體系是如何為基層政府官員設定選擇約束。同時，過往對中國基層政策執(zhí)行研究主要是從基層政府主官與基層公務員兩個群體展開，前者一般指縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記或行政首長，后者則是基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）的公務員，縣（市）區(qū)政府負責一線執(zhí)法或者直接與民眾接觸的業(yè)務部門的公務員（如公安、城管、社保、醫(yī)保、養(yǎng)老等部門），對縣（市）的具體職能管理部門的政策執(zhí)行邏輯研究偏少。鑒于基層政府主官和具體職能管理部門官員在治理體系下具有不同的角色和地位，他們在治理機制下遵循著什么樣的政策執(zhí)行邏輯，有必要進行深入分析與梳理。

二、基層政府主官的政策執(zhí)行邏輯

行政發(fā)包制是周黎安提出的理解中國治理體系的分析框架。在該理論中，其認為行政發(fā)包制是混合外包制與科層制的一種理想類型;相較于外包制與科層制，行政發(fā)包制在行政權(quán)的分配、經(jīng)濟激勵和內(nèi)部考核與控制三個維度存在著系統(tǒng)性的區(qū)別。在行政發(fā)包制中，中央政府與地方政府屬發(fā)包—承包的關(guān)系，中央政府擁有正式權(quán)威（如人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導權(quán)和審批權(quán)）和剩余控制權(quán)（如不受約束的否決權(quán)和干預權(quán)），而地方政府則享有具體的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)，并且還以自由裁量權(quán)的方式享有許多實際控制權(quán)。[6]在該體制下，從中央到地方，各級政府通過層層發(fā)包的方式實行目標責任的向下傳遞，上級政府通過默許、交換或隱形授權(quán)的形式給予下級政府在政策執(zhí)行領(lǐng)域內(nèi)以自由裁量權(quán)。[9]周黎安同時認為，行政發(fā)包制與官員晉升錦標賽制的共同作用，主導了中國經(jīng)濟多年來的高速成長。

行政發(fā)包制為我們理解基層官員的治理行為提供了較好的制度背景，那么在這種制度背景下，基層的政策執(zhí)行遵循著什么樣的邏輯？行政發(fā)包制與官員晉升的錦標賽機制適用于理解基層的政策執(zhí)行行為嗎？在關(guān)于理解和分析個體的決策及行為方面，行為經(jīng)濟學或可作為一種有效的理論工具。行為經(jīng)濟學發(fā)端于對傳統(tǒng)經(jīng)濟學效用最大化假設的修訂，在傳統(tǒng)的經(jīng)濟學理論中，個體決策會遵循效用最大化原則，但當將該理論用于解釋與預測現(xiàn)實中個體的行為時，卻發(fā)現(xiàn)大量與傳統(tǒng)經(jīng)濟學描述相背離的現(xiàn)象。[10]基于這種理論與現(xiàn)實之間的偏差，行為經(jīng)濟學家們發(fā)展出“前景理論”（也叫預期理論）、“心理賬戶理論”等來對人的決策行為進行描述預測，并取得了相當重要的進展。[11]

根據(jù)行為經(jīng)濟學理論，個體在決策時經(jīng)歷了信息的編輯、評價等階段，在信息的編輯階段，最核心的是參考點的選擇，也即決策人用以評價損益的原點。決策人考量的參考點，一般有現(xiàn)狀值、抱負值、社會參考值等幾種情況。[12]那么在中國治理體系下的基層政府主官，其設定的參考點會是什么呢？由于晉升意味著更高的權(quán)力與地位，同時也可以獲得更高職位的機會，而如果沒有在相應的年齡實現(xiàn)晉升，就可能永遠失去晉升機會[13]，故官員有極高的動機和壓力晉升到更高的職位上;而政績與官員的晉升有著極強的相關(guān)性，因而基層官員如果想要晉升，就必須在政績競爭中處于相對排名較高的位次，并將此設定為其努力目標;因此基層政府主官極可能將政績排名目標位次作為其決策的參考點，并以此來評估損益。

政績排名目標位次一旦成為基層政府主官決策的參考點，其所面臨的各個選項都將納入此背景框架中進行權(quán)衡。在政策執(zhí)行情境中，其將對來自于上級政府的政策執(zhí)行要求進行價值評估;當某一政策（如節(jié)能減排政策）的執(zhí)行極可能有損于其政績排名目標位次的達成時，執(zhí)行該政策對于該官員來說就意味著損失。根據(jù)行為經(jīng)濟學的觀點，決策人將對損失進行規(guī)避，這意味著基層官員極有可能選擇不執(zhí)行政策，如果在政策規(guī)定中針對基層政府主官不執(zhí)行政策作出相應的處罰威脅時，是否會改變他們不執(zhí)行政策的傾向呢？常規(guī)情況下，雖然政策出臺方宣示了不執(zhí)行政策會有相應處罰，但在基層政府主官的決策認知中宣示的懲罰并不意味著現(xiàn)實的懲罰，而只是可能的懲罰，實際情況是，在當代中國的治理體系中，由于實施的是下管一級的干部管理機制，決定了中央政府不大可能直接決定縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的升遷與懲罰，又由于中國疆域遼闊，經(jīng)濟社會文化情形復雜，如果中央政府要實施監(jiān)督懲罰，成本尤為巨大，所以當基層政府主官面臨執(zhí)行政策或不執(zhí)行政策的選擇時，執(zhí)行政策意味著確定的損失，而不執(zhí)行政策意味著不一定發(fā)生的損失（懲罰），故基于損失規(guī)避的觀點，基層政府主官傾向于不執(zhí)行政策。但為了避免造成直接對抗上級政府的印象，或者也盡可能在上級政府可能采取的監(jiān)督措施中隱藏自己不執(zhí)行政策的實質(zhì)，會做出一些表面執(zhí)行的舉動來，以減少不執(zhí)行政策可能面臨的懲罰風險。因此，對于基層政府主官而言，其政策執(zhí)行邏輯是在參考點（政績排名目標位次）明確的基礎(chǔ)上依據(jù)收益或損失的情況對各項政策進行過濾與篩選，也即執(zhí)行哪些政策，不執(zhí)行哪些政策。同時，針對不執(zhí)行的政策，其可能會為規(guī)避潛在的懲罰風險而做出一些表面性執(zhí)行的舉動。另外隨著上級政府注意力的轉(zhuǎn)變，當某些政策的問責風險不斷增強，乃至會影響到其政績排名目標位次時，其執(zhí)行方式也會發(fā)生轉(zhuǎn)換。因而，基層政府主官采取的政策執(zhí)行方式取決于對執(zhí)行或不執(zhí)行上級政策對政績影響的權(quán)衡?；谏鲜龇治觯覀兘⑵鹑缦碌幕鶎诱鞴僬邎?zhí)行方式矩陣：

由此看來，基層政府主官在面臨政策執(zhí)行任務時，存在四種可能的策略選擇的情景。

1.選擇矛盾區(qū)①：此種情景下，基層政府主官面臨的是一種執(zhí)行政策將強烈影響政績目標的達成，而不執(zhí)行政策極可能被問責而影響晉升的場景;其最終的選擇，仍取決于執(zhí)行與不執(zhí)行兩種方式哪種對達成政績目標的傷害更大，從而“兩害相權(quán)取其輕”。竺乾威對“十一五”期間各地政府落實中央節(jié)能減排政策所采取的“拉閘限電”的行為進行了分析，在該政策執(zhí)行情境中，基層政府主官面臨著落實節(jié)能減排政策影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，不節(jié)能減排會被“一票否決”的矛盾情境;最終基層政府主官們在評估損失后，采取“拉閘限電”的方式執(zhí)行節(jié)能減排政策，避免政績上的“一票否決”。[14]

2.行政性執(zhí)行②：在此情景下，基層政府主官在執(zhí)行政策時對政績沒什么負面影響，但在不執(zhí)行政策時卻很可能被問責，在規(guī)避損失的考慮下，基層政府主官將會較嚴格地按照政策要求，采取行政性執(zhí)行策略，保障政策落地;這一政策執(zhí)行情景的典型案例是在中國執(zhí)行長達30多年的計劃生育政策。

3.象征性執(zhí)行③：在該象限中，基層政府主官如果執(zhí)行政策，將會強烈影響政績的實現(xiàn);如果不執(zhí)行，由于缺乏強有力的問責機制，一般不會對基層官員的政績產(chǎn)生較強的負面影響。因而對于該類政策，基層官員會采取象征性執(zhí)行的策略，出現(xiàn)諸如明動暗不動、只宣傳不落地等現(xiàn)象。典型案例如在落實中央的環(huán)境治理政策時，由于污染大戶往往是當?shù)氐睦惔髴?，如果采取環(huán)境治理政策，勢必影響當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，又由于在環(huán)保領(lǐng)域很少有干部單純因為違反環(huán)保紀律而受到黨內(nèi)紀律調(diào)查或處分[15]，故很難避免象征性執(zhí)行的作法;比如地方的環(huán)境部門對本地大型企業(yè)收取了罰金，然后將收取到的數(shù)額轉(zhuǎn)而放入地方政府的腰包，政府接著再提供給企業(yè)，諸如免收大致相當于所征罰金數(shù)額的稅收。類似的案例不在少數(shù)。[16]

4.自由裁量區(qū)④：由于在此情景下，執(zhí)行與不執(zhí)行都不會強烈影響政績，故基層政府主官對此類政策既不會有強烈的支持態(tài)度、也不會有強烈的反對態(tài)度。處于此象限的政策在基層政府主官的政策執(zhí)行優(yōu)先級中，排位相對靠后;而該類政策的執(zhí)行，更多的受其他變量的影響。自由裁量區(qū)有很多典型政策，如農(nóng)村扶貧、醫(yī)療、教育、社會保障等。

三、基層政府職能部門官員的政策執(zhí)行邏輯

如果說基層政府主官在行政發(fā)包制與官員晉升的錦標賽機制約束下遵循著以政績排名目標位次為參考點，對上級政策進行篩選評估，以決定是否執(zhí)行的邏輯，那針對縣（市）政府的職能部門官員，是否適用上述邏輯呢？另外，在基層政府主官選擇中屬于“自由裁量區(qū)”的諸項政策，是否由基層政府主官隨心所欲的自主決定？在進行正式分析前，我們有必要對中國治理體系下的政府組織架構(gòu)和管理機制進行簡要的說明。從縱向來看，當前中國政府設置了中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級架構(gòu)，每一級政府實施黨委領(lǐng)導下的行政首長負責制，其中省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記和行政首長承擔著所在行政區(qū)域的全面管理工作;從橫向來看，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，每一級政府又根據(jù)不同的業(yè)務職能，設置了若干互相平行的職能部門，如教育、科技、民政、人力資源和社會保障、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、醫(yī)療保障等部門，這些職能部門一方面需要接受上級職能部門的業(yè)務指導和督查，但在人事任免、財政經(jīng)費等方面又由所在地方政府主管，每級政府或每個職能部門都依據(jù)法律法規(guī)享有相應的管理權(quán)限，這在事實上形成了中國治理體系下多重權(quán)威中心的結(jié)果。[9]

通過上文的論述，我們似乎可以這樣認為，凡強烈影響基層政府主官政績的政策經(jīng)其評估認可，并輔以人事、考核監(jiān)督、激勵政策后，一般都能夠按照其確定的政策執(zhí)行方式得到實施。而不在基層政府主官注意力范圍內(nèi)的政策（自由裁量區(qū)內(nèi)的政策），則會通過政府組織的垂直條線也即上下級政府的職能管理部門進行層層下達，而基層政府職能部門官員無論是從法定職責的角度還是出于完成同上級職能部門簽訂的目標管理責任制的角度[17]，都有壓力落實相關(guān)政策要求。但基層政府職能部門在執(zhí)行政策時，卻面臨著以下三個不利條件：（1）政策的“多屬性”特征，由于政策往往擁有一個以上的目標，這些目標分別指向政府不同的職能部門，并且需要它們之間的協(xié)同和配合，從而形成了多元參與者的復雜網(wǎng)絡關(guān)系[18];一般情況下，參與者越多，由于大家在目標、利益、價值觀、資源等方面存在著差異，客觀上要達成共識、形成協(xié)同的交易成本越高;（2）由于當前政府組織體系的設計與權(quán)力分配特點，某一主導政策執(zhí)行的職能部門與同級職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間并無相互隸屬關(guān)系，因而不能向另一個單位發(fā)出有約束力的指令，促使其他的權(quán)威中心按照自己的意圖行事，而且因為各自掌握著關(guān)鍵的權(quán)力和資源，反而可能出現(xiàn)政策執(zhí)行中的“否決點”現(xiàn)象[19]，即相關(guān)各方根據(jù)自身的利益訴求，利用正式或非正式的規(guī)則否決政策，從而延阻政策的實施;（3）又由于這些政策屬于基層政府主官的自由裁量區(qū)，基層政府主官并無強烈的動力推動政策的執(zhí)行，因此當下屬部門之間對這類政策的執(zhí)行存在較大的矛盾和沖突時，基層政府主官往往不會強行壓制政策執(zhí)行的反對意見，這客觀上導致主導該政策執(zhí)行的職能部門從上級獲得的支持資源有限。因而，雖然基層政府職能部門會主導推動處于自由裁量區(qū)的政策，但其最終的執(zhí)行方式卻取決于橫向相關(guān)職能部門與縱向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對政策執(zhí)行協(xié)同的抗性強弱。根據(jù)上述分析，我們可以得出該類政策的政策執(zhí)行方式矩陣（圖2）：

1.行政性執(zhí)行①（橫向協(xié)同抗性弱—縱向協(xié)同抗性弱）：在這種政策執(zhí)行情境中，負責主導政策執(zhí)行的職能部門能夠得到來自橫向其他職能部門的支持，同時也能得到來自縱向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，故政策一般能夠得到較好的支持。這類政策在執(zhí)行過程中資源配置一般都比較到位，且不存在明顯的傷害其他部門利益的狀況，如農(nóng)業(yè)補貼政策的執(zhí)行。[20]

2.象征性執(zhí)行②（橫向協(xié)同抗性強—縱向協(xié)同抗性強）：在這種政策執(zhí)行情境下，由于存在目標或資源等方面的沖突，導致主導職能部門所負責的政策無法得到其他組織的認可，在沒有其他權(quán)威支持且問責壓力不大的情況下，該職能部門極可能放棄實質(zhì)性推動而采取象征性執(zhí)行的方式，如僅做政策宣傳或政策文件的傳達。

3.變通性執(zhí)行③：隨著橫向或縱向協(xié)同抗性由弱轉(zhuǎn)強，負責主導政策執(zhí)行的職能部門會同相關(guān)各方進行溝通協(xié)商，在這種多元主體互動的場域中，各方就政策執(zhí)行表達自己的訴求與調(diào)整性意見，而主導政策的職能部門為獲得各方的支持極可能對政策內(nèi)容進行再設計，整個政策執(zhí)行呈現(xiàn)變通性執(zhí)行的特點。典型的政策案例如有學者在研究婦女小額擔保貸款財政貼息政策執(zhí)行時發(fā)現(xiàn)，由于涉及婦聯(lián)、財政、金融等橫向部門間的協(xié)同，但各方對政策又存在不同的訴求點，在反復的溝通談判下最終發(fā)生政策目標對象大幅調(diào)整的現(xiàn)象。[21]

四、總 結(jié)

基于前文的分析，我們可以得到這樣的結(jié)論，在基層政策執(zhí)行中，存在象限分明但又相互影響的政策執(zhí)行邏輯，基層政府主官主要遵循個體理性決策理論，而基層政府職能部門的官員更多的符合政策執(zhí)行網(wǎng)絡理論：

1.個人理性與集體理性。從政策執(zhí)行的選擇邏輯來看，基層政府主官們在現(xiàn)行治理機制下將根據(jù)政策執(zhí)行給個人政績帶來的影響選擇執(zhí)行或不執(zhí)行政策，在這里更多的體現(xiàn)個人理性選擇的特征。而基層政府職能部門的官員們則需要同橫向的其他職能部門與縱向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行溝通協(xié)商，以期獲得支持與協(xié)同，體現(xiàn)著集體理性選擇的特征。

2.單權(quán)力中心與多權(quán)力中心。從制度環(huán)境來看，由于行政發(fā)包制的存在，基層政府主官獲得在政策執(zhí)行、經(jīng)濟激勵、人事管理領(lǐng)域的諸多管理權(quán)限，在“塊塊”上擁有極大的權(quán)威，因而在政策執(zhí)行中能夠很大程度保障自身的意志得到貫徹。而基層政府職能部門的官員在政策執(zhí)行、經(jīng)濟激勵、人事管理方面的權(quán)限僅在本職能部門內(nèi)部，缺乏跨組織的權(quán)威影響機制，故事實上各基層政府職能部門呈現(xiàn)多權(quán)力中心的格局，政策執(zhí)行的可能性與各組織間交易成本大小相關(guān)。

3.從政策執(zhí)行的動態(tài)過程來看，來自上級政府的政策在落實中經(jīng)歷了層層的篩選淘汰機制?；谡邔€人政績影響的評估，基層政府的主官們對政策的執(zhí)行方式與資源配置作出了第一輪選擇，而未獲得主官們關(guān)注的政策（處于自由裁量區(qū)內(nèi)的政策）將由對口職能官員們負責推動，但其最終的執(zhí)行方式和執(zhí)行結(jié)果取決于橫向和縱向官員們的支持和配合程度。因此可以看出，上級政府的政策在基層落實執(zhí)行中經(jīng)歷了基層政府主官——基層政府職能官員們兩輪的篩選與抉擇。

上述政策執(zhí)行邏輯，根植于當前中國的治理體制背景中，身處其中的基層政府的官員們所呈現(xiàn)出的各種政策執(zhí)行行為具有穩(wěn)定、持久的行為再生產(chǎn)特點。行政發(fā)包制和官員晉升的錦標賽機制構(gòu)成基層政府主官們的行為背景，而碎片化權(quán)威則成為基層職能部門官員們的制度約束。當然，中央或上級政府針對政策執(zhí)行過程中發(fā)生的種種“異象”，會通過一系列機制的設計與實施，以期糾正政策執(zhí)行中的偏差與問題，如“專項治理”“紀委巡視”“一票否決”“領(lǐng)導小組或協(xié)調(diào)小組”[22]、“領(lǐng)導人的現(xiàn)場主義”[23]等等。這些機制或借助績效激勵調(diào)整改變基層政府官員的偏好，或通過強化監(jiān)督增大基層官員的問責風險，或?qū)で鬁p少交易成本促成各組織間的協(xié)同，在一定程度上提升了政策執(zhí)行的效率與效果。

從本質(zhì)上來看，中央或上級政府的一系列糾偏舉措都屬于自上而下臨時性的管控策略，相當于將原先默許的權(quán)力階段性地收回，以期對下級官員產(chǎn)生威懾，這在推動政策執(zhí)行上或許有一時之效，但難有長久之安。由于治理成本、信息不對稱等各種條件的限制，中央或上級政府無法持續(xù)地依靠動員性機制來跟蹤政策執(zhí)行的落實，故隨著各類專項治理結(jié)束、領(lǐng)導人的注意力轉(zhuǎn)移，制度內(nèi)行為再生產(chǎn)又死灰復燃。因此，如果要根除政策執(zhí)行中所產(chǎn)生的各種問題，唯有從治理機制入手，思考如何提升基層政府的治理能力。

參考文獻：

[1] Pressman J.， Wildavsky A. Implementation： How Great Expectation in Washington Are Dashed in Oakland[M].Berkley： University of California， 1973.

[2] Lipsky，M.Street-level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services[M].New York： Russell Sage Foundation， 2010.

[3] 楊宏山.創(chuàng)制性政策的執(zhí)行機制研究——基于政策學習的視角[J].中國人民大學學報，2013（3）：100-107.

[4] 楊宏山.情境與模式：中國政策執(zhí)行的行動邏輯[J].學海，2016（3）：12-17.

[5] 楊宏山.政策執(zhí)行的路徑—激勵分析框架：以住房保障政策為例[J].政治學研究，2014（1）：78-92.

[6] 周黎安.行政發(fā)包制[J].社會，2014（6）：1-38.

[7] 曹正漢.中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制[J].社會學研究，2011（1）：1-40.

[8] 周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時代，2011（10）：67-85.

[9] 張靜.行政包干的組織基礎(chǔ)[J].社會，2014（6）：85-97.

[10] 尼克·威爾金森.行為經(jīng)濟學[M].賀京同，等譯.北京：中國人民大學出版社，2012.

[11] 宋奇.行為決策理論研究綜述[J].首都經(jīng)濟貿(mào)易大學學報，2010（4）：85-91.

[12] 雷德·海斯蒂，羅賓·道斯.不確定世界的理性選擇：判斷與決策心理學[M].謝曉非，等譯.北京：人民郵電出版社，2013.

[13] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經(jīng)濟研究，2007（7）：36-50.

[14] 竺乾威.地方政府的政策執(zhí)行行為分析：以“拉閘限電”為例[J].西安交通大學學報（社會科學版），2012（3）：40-46.

[15] 冉冉.道德激勵、紀律懲戒與地方環(huán)境政策的執(zhí)行困境[J].經(jīng)濟社會體制比較，2015（2）：153-164.

[16] 李侃如.中國的政府管理體制及其對環(huán)境政策執(zhí)行的影響[J].經(jīng)濟社會體制比較，2011（2）：142-147.

[17] 王漢生，王一鴿.目標管理責任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實踐邏輯[J].社會學研究，2009（2）：61-92.

[18] 賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗[J].中國社會科學，2011（5）：61-79.

[19] 曾毅，李月軍.政策執(zhí)行過程中的否決點問題——以煤炭安全生產(chǎn)管理為例[J].中國行政管理，2013（2）：95-99.

[20] 魏姝.府際關(guān)系視角下的政策執(zhí)行——對N市農(nóng)業(yè)補貼政策執(zhí)行的實證研究[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2012（7）：94-101.

[21] 陳家建，邊慧敏，鄧湘樹.科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行[J].社會學研究，2013（6）：1-20.

[22] 陳玲，趙靜，薛瀾.擇優(yōu)還是折衷——轉(zhuǎn)型期中國政策過程的一個解釋框架和共識決策模型[J].管理世界，2010（8）：59-72.

[23] 李振.注意力推動政策執(zhí)行：中國領(lǐng)導人的“現(xiàn)場主義”機制研究[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2018（5）：189-196.

責任編輯：馬陵合