常寶軍，郭安強，魯關(guān)立，龐昭進，李 偉，李曉爽，王秀果

(1. 河北省農(nóng)林科學(xué)院旱作農(nóng)業(yè)研究所，河北 衡水 053000；2. 衡水市桃城區(qū)水利局，河北 衡水 053000)

國辦發(fā)〔2016〕2號文件[1]明確：在完善水價形成機制的基礎(chǔ)上，建立與節(jié)水成效、調(diào)價幅度、財力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制。逐步建立易于操作、用戶普遍接受的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎勵機制。2017年發(fā)改價格〔2017〕1080號《關(guān)于扎實推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》[2]中要求：現(xiàn)階段要通過“花錢買機制”等方式，建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制，同步建立精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機制，總體上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)動各方推進改革的積極性。我國多年的農(nóng)業(yè)水價改革工作取得了很大進展[3,4]，水價形成機制、農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)、農(nóng)田水利工程管理制度等正在逐步建立、完善，從上到下的管理和監(jiān)督體系已基本建立，但農(nóng)業(yè)水價改革制度大多是原則性文件，在農(nóng)民層面真正形成節(jié)獎超罰的制度較少，現(xiàn)狀的研究主要集中于明晰水權(quán)、總量控制等宏觀尺度，需要在微觀和用水戶管理層面進行更深入的研究[5,6]。

2005年河北省衡水市桃城區(qū)以水權(quán)理論為基礎(chǔ)，以節(jié)獎超罰為主線，通過理論實踐的多次創(chuàng)新，提出了一提一補節(jié)水制度，在實踐中取得了成功。2015年河北省在地下水超采區(qū)綜合治理工作中進行了推廣應(yīng)用[7]，取得了較好的實踐效果。一提一補制度在實施時，同時實施了精準(zhǔn)補貼機制，并同步形成了節(jié)水激勵機制和約束機制，通過對基礎(chǔ)制度和精準(zhǔn)補貼機制的分析，研究節(jié)水激勵、約束機制作用機理及形成條件，探索分析精準(zhǔn)補貼機制的理論基礎(chǔ)，以在實踐中實現(xiàn)真正的突破。

1 一提一補制度中精準(zhǔn)補貼機制的應(yīng)用

1.1 一提一補制度

一提一補制度的概念就是“提價+補貼”，提價就是將水價提高，由于各種水源的重要程度不同，價格提高的幅度也不一樣。補貼就是將價格提高的那一部分資金按耕地面積進行平均補貼。提價的部分稱作節(jié)水調(diào)節(jié)基金。根據(jù)一提一補制度的概念可以推算出多種水源時用水戶的單位面積水費計算公式：

(1)

式中：F為某用水戶實際單位面積用水費用，元；J2i為第i種水源提價后的水價，元/m3；J1i為第i種水源提價前水價，元/m3；xi為某用水戶單位面積第i種水源的用水量，m3；xi平均為計算單元內(nèi)單位面積第i種水源的平均用水量，m3。

1種水源時的水費公式：

F=J2x-(J2-J1)x平均

(2)

式中：F為某用水戶實際單位面積用水費用，元；J2為提價后的水價，元/m3；J1為提價前水價，元/m3；x為用水戶單位面積用水量，m3；x平均為計算單元內(nèi)單位面積平均用水量，m3。

依據(jù)公式(2)可以推出下式：

F=J1x+(J2-J1) (x-x平均)

(3)

公式(2)是一種水源時一提一補制度的基本公式。J2x是用水戶預(yù)先付的水費，(J2-J1)x平均是用水戶得到的補貼。

公式(3)是節(jié)獎超罰制度的公式。J1x是用水戶在改制前應(yīng)付的費用，而(J2-J1) (x-x平均)則是節(jié)獎超罰的費用，節(jié)獎超罰的基數(shù)是x平均，也就是區(qū)域內(nèi)單位面積平均用水量；節(jié)獎超罰的標(biāo)準(zhǔn)就是(J2-J1)，也就是提價的幅度。

由于式(1)和式(2)是相等的，從數(shù)學(xué)上證明了節(jié)水制度等價定理：“一提一補制度=節(jié)獎超罰制度”。 因此一提一補制度有2種解釋方法：一是可以理解為單純提高了價格，在提價的同時給予一定的補貼，補貼與提價沒有直接的關(guān)系。二是節(jié)獎超罰，以區(qū)域平均單位面積用水量為基數(shù)，以提價幅度為標(biāo)準(zhǔn)實行節(jié)獎超罰。

1.2 實行政府精準(zhǔn)補貼的一提一補制度模式

為鼓勵農(nóng)民實行一提一補制度，當(dāng)?shù)卣瑫r實行精準(zhǔn)補貼制度，即按提價幅度的一定比例給予精準(zhǔn)補貼，與一提一補制度中的補貼一樣，按耕地面積補貼給農(nóng)民。

實行精準(zhǔn)補貼后的一提一補制度模式水費公式(1種水源)：

F=J2x-(J2-J1+J精)x平均

(4)

式中：J精為政府精準(zhǔn)補貼，元/m3。

設(shè)k=J精÷(J2-J1)，則實行精準(zhǔn)補貼后的節(jié)獎超罰計算公式為：

F=J1x+(J2-J1) [x-(1+k)x平均]

(5)

式中：k為財政補貼與提價幅度的比值

從式(5)可看出：當(dāng)k=1/3時，獎罰基數(shù)為1.33x平均；當(dāng)k=1/2時，獎罰基數(shù)為1.5x平均；當(dāng)k=1/1時，獎罰基數(shù)為2x平均。

1.3 應(yīng)用舉例

國家莊位于河北省衡水市桃城區(qū)河沿鎮(zhèn)，屬地下深層嚴(yán)重超采區(qū)，全村人口465人，耕地面積66.35 hm2，農(nóng)用機井5眼。該村是井渠雙灌，有渠水時可以用渠水灌溉，沒有渠水時用深井灌溉。井灌取地下深層淡水，水位埋深80 m，使用潛水電泵，每千瓦時提水約2 m3，電價0.7 元/kWh，輸水均采用地下硬塑料管道加小白龍，配套設(shè)施齊全。渠灌為石津渠水，水價0.14 元/m3(斗口)，自流灌溉，不用電。

由于該村屬地下深層淡水嚴(yán)重超采區(qū)，水價改革的目標(biāo)就是減少地下深層淡水開采，鼓勵使用石津渠水。由于井灌用水以電計量相對方便且符合農(nóng)民習(xí)慣，并且在一定區(qū)域內(nèi)由于水位和配套效率變化不大，每千瓦時的提水量基本上是固定值(經(jīng)實測國家莊所有機井每千瓦時提水約2 m3)，因此，水價改革以電折水，用電計量。

國家莊水價改革實施政府精準(zhǔn)補貼的一提一補制度模式[8]：農(nóng)業(yè)用水電價從每千瓦時0.7 元提高到1.0 元，每千瓦時提高的0.3 元和財政精準(zhǔn)補貼資金每千瓦時0.1 元作為節(jié)水調(diào)節(jié)基金，均按耕地面積平均補貼到各用水戶，每年兌現(xiàn)2次；渠灌用水不提價不補貼。制度實施主體為國家莊村民用水戶協(xié)會。政府與村民用水戶協(xié)會約定：制度必須全村整體實施，如果出現(xiàn)一戶不實施或不繳納提價多收的資金，政府將視為全村整體制度沒有實施，不再兌現(xiàn)精準(zhǔn)補貼資金。

2007年全村用電總量66 072 kWh，耕地面積66.35 hm2，折合每公頃用電995.85 kWh。政府精準(zhǔn)補貼6 607.2 元，折合每公頃99.6 元。節(jié)水補貼發(fā)放總額66 072 kWh×0.4 元/kWh=26 428.8 元，折合每公頃398.34 元。

2007年全村平均單位面積用電量995.85 kWh/hm2，折合地下水用水量1 991.7 m3/(hm2·a)。從表1典型戶統(tǒng)計表可看出，最大單位面積用電量7 059.75 kWh，折合地下水用水量14 119.5 m3/(hm2·a)，是全村平均的7.1倍。全村平均電價0.6 元/kWh，而最高的用水戶0.94 元/kWh，高出平均數(shù)0.34 元/kWh。另外在制度中出現(xiàn)了負(fù)水價，這是一提一補制度不同于其他制度一個特點，與有關(guān)國家實行的負(fù)所得稅制度相似。制度實施后全村108戶，受獎81戶，占75%，受罰27戶，占25%。罰款最多的戶545.69 元(70號用戶，0.80 hm2)，單位面積受罰金額最多的戶1 719.6 元/hm2。經(jīng)調(diào)查，在受罰戶中大部分都是種植蔬菜，用水量極大且均為地下深層水，常規(guī)種植小麥、玉米的戶因用水水源大部分為地表水受到獎勵，受獎較多的基本上種植棉花、谷子等經(jīng)濟類作物，用水少且主要水源為地表水。

表1 國家莊村一提一補制度實施后典型戶統(tǒng)計(2007年)Tab.1 Typical household statistics in 2007

2 精準(zhǔn)補貼的作用

2.1 激勵作用——節(jié)獎(相對全體村民)

精準(zhǔn)補貼是制度的保障，而一提一補制度的實施是節(jié)水精準(zhǔn)補貼實現(xiàn)的前提，2者相互依存，密不可分。實行一提一補制度后，實質(zhì)形成了平均補貼后的高水價制度，所以必然形成有效的節(jié)水效果[9]。精準(zhǔn)補貼額度與提價幅度的比例是政府與村民討論后的結(jié)果(開始政府提出的比例是1∶4，最后村民代表大會確定的是1∶3)。制度對全體村民就是節(jié)獎制度，相當(dāng)于全村每千瓦時降低0.1元(由電價0.7元降低到0.6元)，全體村民2007年節(jié)省用水費用6 607.2 元。可見，精準(zhǔn)補貼在一提一補制度實施中形成了有力的節(jié)水激勵作用。

2.2 約束作用——節(jié)獎超罰(相對于每個用水戶)

通過對一提一補制度的分析可看出，它是節(jié)獎超罰制度。實行精準(zhǔn)補貼后，這種制度成為以獎為主的節(jié)獎超罰制度。

不實行精準(zhǔn)補貼制度，節(jié)獎超罰的基數(shù)則是平均用電量995.85 kWh/hm2，節(jié)獎和超罰的戶數(shù)各占50%；按照精準(zhǔn)補貼與提價幅度1∶3的比例實施精準(zhǔn)補貼制度后節(jié)獎超罰的基數(shù)提高到1 327.76 kWh，獎罰基數(shù)提高了33.33%，節(jié)獎和超罰的戶數(shù)分別為81戶和27戶，受獎率達到75%，受罰率25%。圖1為節(jié)水激勵、約束流程示意圖。

圖1 節(jié)水激勵、約束流程示意圖Fig.1 Flow diagram of water saving incentive and restraint

3 精準(zhǔn)補貼的作用分析

3.1 精準(zhǔn)補貼制度起到了“四兩撥千斤”的作用

節(jié)水制度實施主體是村民自治組織(用水戶協(xié)會)而不是政府，其最關(guān)鍵的是制度首先由村民代表大會通過。國家莊的制度是由當(dāng)?shù)卣块T先擬定草案，再由村民代表大會討論，每個代表會算自己家的帳，爭取大多數(shù)代表同意，制度才能獲得通過。當(dāng)時在2005年這個制度在村民代表大會上是經(jīng)過4 h的討論才通過。如果沒有精準(zhǔn)補貼，全村用水戶50%受益，50%受損，整體不受益，反對的農(nóng)戶肯定高于50%，這樣的制度在群眾代表會議不會通過，制度根本無法實施。通過財政精準(zhǔn)補貼，全村電價降低0.1 元/kWh，村民整體受益，僅部分超用水戶受損，群眾代表會上贊成票占多數(shù)，制度能夠通過。

但節(jié)水效果主要是因為提高了電價0.3 元/kWh(折合水價0.15 元/m3)，由于地下水取水需要用電，而地表水不用電，群眾為了自己的利益，必然節(jié)約使用地下水，盡量使用地表水，起到了節(jié)水壓采的作用。已有研究表明[10]，在提高地下水水價40%時，地下水節(jié)水效果約20%，可以推算出政府投入精準(zhǔn)補貼1元，可節(jié)水4 m3，節(jié)電2 kWh，節(jié)約電費1.4 元，農(nóng)民增加收入2.4 元。

3.2 單純的節(jié)水激勵制度不能保障制度實施

在農(nóng)業(yè)用水管理中，有的專家認(rèn)為需要所有用水戶的全體“同意”，事實上這是不可能做到的，如表1中受罰最多的70號用戶，平均用電量達到3 590.1 kWh/hm2，是全村平均用電量的3.6倍，受罰545.69元；又如90號用水戶，單位面積用電量達到7 059.75 kWh/hm2，受罰1 719 元/hm2。這種制度對他們這些超用水戶來說，是不可能心甘情愿“同意”的。

以國家莊為例，從表2精準(zhǔn)補貼額度變化影響計算表可看出，當(dāng)精準(zhǔn)補貼變化時，獎罰基數(shù)同步變化，提高精準(zhǔn)補貼額度，可有效提高受獎戶比例，降低受損戶比例。但是，當(dāng)精準(zhǔn)補貼與提價幅度比例達到1∶1時，仍有9.26%的戶受罰，因此，在一提一補制度中，精準(zhǔn)補貼不可能讓每個用水戶都滿意，政府財力也不可能承擔(dān)太高的費用，這就說明了單純的節(jié)水激勵制度不能保障制度實施。

表2 國家莊精準(zhǔn)補貼額度變化影響計算結(jié)果Tab.2 Calculation of the impact of changes in the level of precision subsidies

3.3 激勵、約束機制的共同實施是制度成功的保障

我國在農(nóng)業(yè)用水管理中試行了多種制度，如水權(quán)制度、總量定額管理制度、超用加價制度等，這些制度都是政府直接對每個用水戶。一個用水戶因利益受損可以無所顧忌反對或退出，其行為并不能受到制度的有效約束，導(dǎo)致制度無法實施，因此我國多年來真正落實到農(nóng)戶層面的節(jié)獎超罰制度基本沒有[3]。從國家莊的制度設(shè)計可以看出，精準(zhǔn)補貼是外部性節(jié)獎制度，這種節(jié)水激勵制度是對全村整體的制度，而非每個用水戶。對每個用水戶是內(nèi)在性的節(jié)獎超罰制度，也就是節(jié)水約束制度。2者共同實施，就保證了制度的實行，從而才能達到節(jié)水的目的。

3.4 節(jié)水約束制度的核心是道德約束

一提一補制度中的精準(zhǔn)補貼是對整個村，如果一戶不實行，全村制度作廢，在一個自然村，人人都很熟悉，親戚、朋友、本家很多，如果某個用水戶因受損而反對制度，必然導(dǎo)致大多數(shù)用水戶利益受損失，反對的用水戶從道德上要承受很大的壓力負(fù)擔(dān)[11]，因此可以達到少數(shù)服從多數(shù)，保障制度實施。目前河北省推行的一提一補制度和休耕輪作制度在一定區(qū)域內(nèi)取得了較好的效果，其原因就是節(jié)水激勵、約束機制的共同作用。但全面推廣并不容易，因為在巨大的利益面前，道德約束的力量是有限的，因此在制度的設(shè)計時，不要太高估計道德約束的力量。

3.5 形成節(jié)水約束制度的條件分析

國家實行農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼制度是完全正確的，因為節(jié)水農(nóng)民就要付出一定的勞動，需要成本，在國家保障制度還不太健全的情況下，給予合理的補貼完全公平，也保證了農(nóng)村的社會穩(wěn)定。精準(zhǔn)補貼形成激勵機制容易理解，但要形成一定的約束機制，從一提一補制度的實施可看出，需要節(jié)水制度具備幾個條件：一是制度必須整體推進，不是區(qū)域整體推進的制度不易形成約束機制；二是制度具有絕對的剛性，公平、公正、透明，運行中不受主、客觀因素的影響；三是制度實行分級管理且易于監(jiān)督；政府管理和監(jiān)督到村級自治組織，村級自治組織是制度的實施主體，負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督每個村民。

4 結(jié) 論

4.1 節(jié)水制度的適宜性

本文選取的國家莊村，位于河北省衡水市桃城區(qū)，即屬于地下水嚴(yán)重超采區(qū)，也屬于石津渠地表水灌區(qū)，有地表水也有地下水，村民種植的作物也很復(fù)雜，有大棚菜、陸地菜、經(jīng)濟作物、常規(guī)作物等等，農(nóng)民收入及種植業(yè)收入相差懸殊，村民用水水源雖然僅有地表水和地下水，但用水量相差很大。這只是一個自然村內(nèi)，如果擴展分析到全鄉(xiāng)、全區(qū)、全市，情況差別更大，任何節(jié)水制度必須適應(yīng)農(nóng)業(yè)用水的復(fù)雜性。

4.2 節(jié)水制度設(shè)計的重要性

本文以一提一補制度為例進行的分析，相對來說這種制度還是比較簡單，但從這個制度中我們可以看出，如何提價？如何補貼？涉及到的影響因素也很多，因此任何節(jié)水制度的設(shè)計必須考慮：公平性、有效性、適應(yīng)性、可操作性等。

4.3 精準(zhǔn)補貼額度還應(yīng)仔細(xì)研究

精準(zhǔn)補貼要與提價幅度、節(jié)水效果、政府財力相適應(yīng)是基本原則，但對于不同的制度，應(yīng)配套的人力、財力和物力，以及實施過程中的調(diào)整策略可能完全不同，就是在一提一補制度中也需要更加深入詳細(xì)地研究精準(zhǔn)補貼額度。如本文的分析數(shù)據(jù)，在選取的典型村(國家莊)如此，在另外的村就是另外的情形，精準(zhǔn)補貼太少，激勵作用形不成，而補貼太多可能形成反效果。

4.4 必須形成激勵和約束并存的雙軌機制

當(dāng)初有人對一提一補制度提出疑問，認(rèn)為：這種制度用電、用水越多，補貼越多，怎么會是節(jié)約的制度？從整個村看的確如此，但是節(jié)水的動力來自于每個用水戶，而對用水戶制度就是節(jié)獎超罰，用水越多，受罰越多。一提一補制度中因精準(zhǔn)補貼而形成了有效的激勵、約束機制，每個用水戶都積極節(jié)水，節(jié)水效果必然很好。

4.5 效果好的制度應(yīng)盡快納入相關(guān)法律。

從一提一補制度可以看到，這種內(nèi)在性的約束機制是建立在道德基礎(chǔ)上，力量相對有限，因此，從長遠(yuǎn)看，必須要建立外部性的強制約束制度，才能保障制度的全面長期實施，這就需要及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，完善相關(guān)的配套制度，盡快納入相關(guān)的法律，才能真正形成全面推廣的制度。

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”，事關(guān)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和國家水安全。但是不同的地區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革的目標(biāo)也不相同，如大多數(shù)低水價灌區(qū)的改革目標(biāo)是提高水價彌補成本，而地下水超采區(qū)的目標(biāo)是有效降低地下水開采量，不同的改革目標(biāo)需要的精準(zhǔn)補貼機制也不同。本文選取的典型村位于地下水超采區(qū)，改革的目標(biāo)是減少地下水開采，充分利用地表水，制度的選取是一提一補制度，對地下水超采區(qū)可能有一定的借鑒作用。