朱 潔，顧靖超，劉學(xué)軍，周志軒

(寧夏水利科學(xué)研究院，銀川 750021)

0 引 言

寧夏地處西北內(nèi)陸，是中國(guó)水面蒸發(fā)量較大的省區(qū)之一，水資源短缺、供需不平衡已成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸。節(jié)水型社會(huì)的建立不僅能夠有效解決水資源短缺問(wèn)題、優(yōu)化水資源配置，還能夠緩解水污染。2017年，為落實(shí)中央一號(hào)文件提出的“開(kāi)展縣域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)達(dá)標(biāo)考核”要求，全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水思路，水利部已在全國(guó)范圍內(nèi)部署縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作并取得了良好的效果，第1批65個(gè)縣(區(qū))獲“節(jié)水型社會(huì)建設(shè)達(dá)標(biāo)縣”稱號(hào)。近年來(lái)，寧夏回族自治區(qū)積極實(shí)施節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，致力于水資源高效利用，把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過(guò)程，部分縣(區(qū))也制定了相應(yīng)節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)實(shí)施方案，通過(guò)進(jìn)一步改革與創(chuàng)新節(jié)約用水管理制度，采用適應(yīng)新形式、新技術(shù)、新要求的節(jié)水型社會(huì)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)代表各行業(yè)用水載體的節(jié)水，加大考核力度，實(shí)現(xiàn)以懲迫節(jié)、以獎(jiǎng)促節(jié)的新型理念，對(duì)促進(jìn)全區(qū)用水效率的提高具有重要意義，也為寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供了重要保障。

本次研究以寧夏北部、中部、南部典型縣(區(qū))為例，在已有研究成果的基礎(chǔ)上，以寧夏水利廳下發(fā)文件(寧水資發(fā)﹝2018﹞6號(hào))中附件《寧夏節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)評(píng)分表(暫行)》[1]為評(píng)價(jià)體系，對(duì)各市縣節(jié)水型社會(huì)建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)，以期為進(jìn)一步開(kāi)展節(jié)水工作提供思路與建議。

1 縣域節(jié)水型社會(huì)考核評(píng)價(jià)

1.1 考核評(píng)價(jià)體系研究現(xiàn)狀

節(jié)水型社會(huì)評(píng)價(jià)體系及方法的構(gòu)建是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的重要環(huán)節(jié)，有利于促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的穩(wěn)固實(shí)施。自2011年以來(lái)，水利部相繼出臺(tái)了一系列文件，國(guó)家相關(guān)部委也出臺(tái)了部分節(jié)水型載體考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、最嚴(yán)格水資源管理、三條紅線控制等提出明確的規(guī)定。2017年5月，水利部下發(fā)文件(水資源﹝2017﹞184號(hào))《關(guān)于開(kāi)展縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的通知》[2]及附件《節(jié)水型社會(huì)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，寧夏回族自治區(qū)人民政府2013年出臺(tái)了《試行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，2017年寧夏水利廳組織修訂了《節(jié)水型縣(區(qū))評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》[3]地方標(biāo)準(zhǔn)并發(fā)布實(shí)施。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)節(jié)水技術(shù)的基礎(chǔ)理論和評(píng)價(jià)方案也進(jìn)行了廣泛深入的研究，甘肅、山西、云南、上海等多省市在開(kāi)展縣(區(qū))節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作中積累和探索了建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)[4-9]，這些節(jié)水型管理制度、地方法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)及寶貴經(jīng)驗(yàn)，也為寧夏各縣(區(qū))節(jié)水型社會(huì)考核評(píng)價(jià)提供有益啟示。

1.2 考核必要性

(1)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提速，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要在持續(xù)增長(zhǎng)，現(xiàn)階段寧夏的水資源可利用量已無(wú)法突破，節(jié)水已成為解決水資源短缺的現(xiàn)實(shí)措施，2018年寧夏全區(qū)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.535，低于全國(guó)0.554的平均水平。占用水總量88%以上的農(nóng)業(yè)為節(jié)水當(dāng)務(wù)之急，進(jìn)一步優(yōu)化水資源配置，嚴(yán)格縣(區(qū))考核，努力建成節(jié)水型社會(huì)，將成為緩解水資源短缺、保障縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的根本出路。

(2)行業(yè)用水效率低，節(jié)水意識(shí)淡薄，已影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。寧夏灌區(qū)渠系水利用率低、工業(yè)上水資源重復(fù)利用率低、萬(wàn)元工業(yè)產(chǎn)值耗水量高，廉價(jià)水作為社會(huì)公共產(chǎn)品難以引起人們對(duì)節(jié)水的足夠認(rèn)識(shí)。采用符合區(qū)情、水情的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)體系，深入宣傳節(jié)水型社會(huì)知識(shí)，充分調(diào)動(dòng)公眾的積極性和主動(dòng)性，對(duì)加快形成建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的合力已顯得尤為重要[10-12]。

(3)節(jié)水型縣(區(qū))考核評(píng)價(jià)有利于在“節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)”開(kāi)展若干時(shí)間后，結(jié)合新形勢(shì)、新技術(shù)的發(fā)展，以及對(duì)節(jié)水載體的新要求，對(duì)取得的節(jié)水成效進(jìn)行檢驗(yàn)和驗(yàn)證，凝練經(jīng)驗(yàn)做法，取長(zhǎng)補(bǔ)短，進(jìn)一步提出改進(jìn)措施，為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)提供技術(shù)支撐。

2 縣域節(jié)水型社會(huì)考核評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

2.1 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)比對(duì)分析

為全面準(zhǔn)確反映寧夏典型縣區(qū)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)實(shí)效，針對(duì)寧夏區(qū)域特點(diǎn)，結(jié)合全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及部委、地區(qū)出臺(tái)的相關(guān)考核辦法，寧夏節(jié)水型縣(區(qū))考核指標(biāo)應(yīng)盡可能全面反映節(jié)水型載體的各個(gè)側(cè)面。水利部頒布的《節(jié)水型社會(huì)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》評(píng)價(jià)類別包括用水定額管理、計(jì)劃用水、用水計(jì)量、水價(jià)機(jī)制、社會(huì)節(jié)水意識(shí)等10項(xiàng)及1項(xiàng)加分項(xiàng)，基本涵蓋節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的各個(gè)方面，但在量化打分過(guò)程中，未能體現(xiàn)寧夏高效節(jié)水灌溉及水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，故在此基礎(chǔ)上，從寧夏試點(diǎn)縣區(qū)建設(shè)節(jié)水型社會(huì)內(nèi)容綜合考慮，基礎(chǔ)管理指標(biāo)應(yīng)主要涵蓋節(jié)水管理、節(jié)水宣傳、節(jié)水法規(guī)制度等難以定量衡量的指標(biāo)，技術(shù)指標(biāo)應(yīng)主要針對(duì)寧夏地區(qū)區(qū)域特色，設(shè)置具有針對(duì)性且能夠定性量化的指標(biāo)，突顯工業(yè)、農(nóng)業(yè)等各行業(yè)用水特點(diǎn)差異，同時(shí)，結(jié)合《節(jié)水型縣(區(qū))評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》指標(biāo)體系，針對(duì)灌區(qū)農(nóng)業(yè)作為用水大戶等情況，新增用水總量控制、農(nóng)業(yè)用水總量等一票否決指標(biāo)，嚴(yán)格考核，提高用水效率，并根據(jù)各指標(biāo)的重要性，對(duì)各指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行量化，確定賦分值，以進(jìn)一步促進(jìn)寧夏節(jié)水型(縣)區(qū)建設(shè)工作的深入開(kāi)展。因此，本文選擇《寧夏節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)評(píng)分表(暫行)》為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)典型縣(區(qū))進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)。

2.2 評(píng)價(jià)項(xiàng)目與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置

設(shè)計(jì)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是保障評(píng)價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確可靠的基本前提，在充分考慮我區(qū)區(qū)情以及水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，本次采用《寧夏節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)評(píng)分表(暫行)》作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，主要包括基本要求、管理指標(biāo)和技術(shù)指標(biāo)，共計(jì)32個(gè)指標(biāo)?？己嗽u(píng)定標(biāo)準(zhǔn)為兩類：

(1)一票否決制。包括節(jié)水管理機(jī)構(gòu)、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃、節(jié)水資金投入、用水節(jié)水統(tǒng)計(jì)、用水總量控制、農(nóng)業(yè)用水總量、集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等指標(biāo)，若未能達(dá)標(biāo)，采用一票否決的方式。

(2)綜合評(píng)分。在滿足基本要求考核的基礎(chǔ)上，以管理指標(biāo)和技術(shù)指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)考核，其中管理指標(biāo)占30%(總分100分)，技術(shù)指標(biāo)占70%(總分100分)，總得分90分以上(含90分)，可評(píng)為節(jié)水型縣(區(qū))。

具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)詳見(jiàn)表1。

表1 寧夏節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)評(píng)分表(暫行)

2.3 考核評(píng)價(jià)賦分方法

節(jié)水型縣(區(qū))考核通過(guò)收集審核各縣(區(qū))自評(píng)估報(bào)告及相關(guān)材料，采取現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、座談答疑、實(shí)地核查、數(shù)據(jù)分析計(jì)算、集體評(píng)議等方式，不同行業(yè)專家對(duì)節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)情況采用綜合評(píng)分法考核打分。

3 典型縣(區(qū))實(shí)例分析

根據(jù)《寧夏節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)評(píng)分表(暫行)》各項(xiàng)指標(biāo)具體內(nèi)容，選取寧夏北部、中部、南部典型縣(區(qū))，北部以永寧縣為例，中部以青銅峽市為例，南部以彭陽(yáng)縣為例，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、資料收集、數(shù)據(jù)分析計(jì)算和綜合考評(píng)，永寧縣綜合得分為90.18分，青銅峽市綜合得分90.11分，彭陽(yáng)縣綜合得分90.05分，滿足節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)要求，均可被評(píng)定為節(jié)水型縣(區(qū))。同時(shí)，節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)能夠較為全面反映縣域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的總體效果，因此該評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)基本符合寧夏節(jié)水型社會(huì)建設(shè)情況，可為其他節(jié)水型縣(區(qū))的進(jìn)一步建設(shè)提供指導(dǎo)。

盡管選取典型縣(區(qū))在節(jié)水型縣(區(qū))達(dá)標(biāo)建設(shè)中取得了一定的成效，但有部分考核指標(biāo)與目標(biāo)值相比還有一定的差距，如：北部農(nóng)村灌溉用水管理還有所欠缺，存在浪費(fèi)水現(xiàn)象，節(jié)水資金保障不足等；中部地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待調(diào)整，水稻等高耗水作物種植面積占比較大，給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；南部地區(qū)污水處理回用管線投資大，產(chǎn)能有限，中水利用率低下，目前中水僅用于農(nóng)業(yè)灌溉和綠化用水；且因?yàn)榈赜蛱攸c(diǎn)，其水資源時(shí)空分布不均勻，水土流失和水污染防治任務(wù)依然艱巨；地表水和地下水計(jì)量設(shè)施配套率低，取水量、用水量、地下水位等控制性指標(biāo)難以準(zhǔn)確計(jì)量等。

4 結(jié) 語(yǔ)

(1)采用《寧夏節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)評(píng)分表(暫行)》對(duì)寧夏典型縣區(qū)進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果表明3個(gè)縣(區(qū))均能評(píng)定為節(jié)水型縣(區(qū))?？己私Y(jié)果能基本反映典型縣區(qū)區(qū)域與水資源經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的狀況、優(yōu)勢(shì)以及節(jié)水工作的實(shí)際情況，同時(shí)也進(jìn)一步驗(yàn)證了該標(biāo)準(zhǔn)中指標(biāo)設(shè)置和評(píng)價(jià)方法的合理性和實(shí)用性，如結(jié)合寧夏實(shí)際水資源開(kāi)發(fā)利用特點(diǎn)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，選擇了“水土流失治理及生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案驗(yàn)收率”、“高效節(jié)水灌溉工程控制面積比例”等指標(biāo)。

(2)節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)及考核評(píng)價(jià)的研究涉及縣(區(qū))各個(gè)部門、行業(yè)、基層、灌區(qū)等，體系的構(gòu)建、指標(biāo)的合理及賦分權(quán)重仍需要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在“節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)”開(kāi)展若干時(shí)間后，綜合考量深入研究，且有待于在實(shí)踐中更廣泛的驗(yàn)證和完善。

(3)為了使節(jié)水達(dá)標(biāo)縣及節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作再上新臺(tái)階，從更高層次來(lái)建設(shè)節(jié)水型縣(區(qū))，堅(jiān)持以“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”為總基調(diào)，建議在以后的工作中各縣(區(qū))根據(jù)實(shí)際情況繼續(xù)全面深化水利改革，通過(guò)加快水利信息化建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)節(jié)水示范區(qū)建設(shè)力度，大力推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水新技術(shù)，推動(dòng)公眾參與等方式，全面積極推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。