王奎明 殷航

摘 要：鄰避回饋制度是鄰避沖突實現(xiàn)制度化治理的標(biāo)志性制度設(shè)計，其建立實施面臨的最大挑戰(zhàn)是民眾接受度。民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，我國鄰避回饋制度的建立實施已經(jīng)具備良好的民意基礎(chǔ)。就其關(guān)鍵性的影響因素而言，相比于政府治理績效與民眾環(huán)保意識，政府公信力與風(fēng)險管控技術(shù)是影響民眾鄰避回饋制度接受度的決定性因素，所以政府公信力的提升與風(fēng)險管控技術(shù)的成熟是民眾接受度提高的必然路徑。就未來政策推進(jìn)方向而言，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的特大城市應(yīng)該成為鄰避回饋制度實施的試點城市。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突;鄰避回饋制度;政府公信力;風(fēng)險管控;環(huán)境治理

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2020）05-0033-10

一、問題的提出

近年來，伴隨環(huán)?？?fàn)幨录念l繁發(fā)生，“鄰避沖突”已成為高頻詞匯。從根本上而言，鄰避設(shè)施之所以為“鄰”所“避”，原因在于設(shè)施本身具有“多數(shù)人得益，少數(shù)人受損”的天然特性，這也是鄰避困局的癥結(jié)所在。由此，破解鄰避困局的關(guān)鍵是多數(shù)人得益與少數(shù)人受損的權(quán)衡，填平兩者之間的利益鴻溝。其突破路徑就是填補(bǔ)“少數(shù)人受損”的利益缺口，這也是完善政府治理措施的重要組成部分，而致力于填補(bǔ)少數(shù)人利益缺口的鄰避回饋制度顯然是一個有效的制度選擇。從鄰避沖突的歷史發(fā)展進(jìn)程來看，在頻繁爆發(fā)的鄰避沖突的倒逼下，黨和政府不斷探索應(yīng)對鄰避沖突的制度化治理方式，而鄰避回饋制度是開啟制度化治理階段的標(biāo)志性制度設(shè)計。由“沖突后化解”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼_突前規(guī)避”，它開啟了多元主體平等協(xié)商式治理的序幕，是鄰避沖突制度化治理的精髓。

鄰避回饋制度屬于生態(tài)補(bǔ)償制度范疇，生態(tài)補(bǔ)償最初為自然科學(xué)領(lǐng)域的概念，主要指生物有機(jī)體或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾甚至破壞時，其調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力。隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻和環(huán)保政策的逐步完善，生態(tài)補(bǔ)償這一概念率先被引入經(jīng)濟(jì)與法律領(lǐng)域，現(xiàn)已成為社會生活中的重要概念。當(dāng)前，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的補(bǔ)償對象主要是環(huán)境，然而從宏觀角度來看，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還應(yīng)該包括對人的補(bǔ)償，即由于對環(huán)境造成的潛在或者顯性污染而對周邊民眾予以補(bǔ)償，而對人的補(bǔ)償機(jī)制的核心就是針對鄰避設(shè)施的鄰避回饋機(jī)制。鄰避回饋機(jī)制的核心意涵是，鄰避設(shè)施建設(shè)運營方對設(shè)施周邊一定范圍內(nèi)造成潛在或顯性的身體或精神損害的民眾給予金錢、物質(zhì)或權(quán)益性補(bǔ)償（參見圖1）。但是相對于鄰避沖突在我國的發(fā)展態(tài)勢，鄰避回饋制度的建設(shè)步伐仍相對滯后。

對鄰避沖突的科學(xué)治理是地方政府近年來面臨的重要議題，地方政府在治理策略上進(jìn)行了諸多有益探索，鄰避回饋機(jī)制就是其中的一個。2016年12月，廣東省人大審議通過了《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于居民生活垃圾集中處理設(shè)施選址工作的決定》，形成了第一部涉及鄰避回饋機(jī)制的法律性文本。但相關(guān)條款目前仍停留在基本理念層面，實踐方面仍有欠缺。回到制度本身，鄰避回饋制度建立的難點在于，試圖用外部性的利益補(bǔ)償來紓解甚至消除內(nèi)生性的鄰避情結(jié)，而鄰避情結(jié)本身又是一個內(nèi)涵復(fù)雜的矛盾體，民眾一方面在原則上同意鄰避設(shè)施的建立，試圖享受該設(shè)施帶來的便利和福利，但另一方面又反對設(shè)施“建在自家后院”[1]。與此同時，鄰避情結(jié)還包含諸多非理性成分，有學(xué)者認(rèn)為其具有自利的、意識形態(tài)的或者是泛政治化傾向，很難進(jìn)行理性說服[2]，但是民眾鄰避情結(jié)的紓解和其對于回饋制度的接受恰恰又是回饋制度建立的基礎(chǔ)和根本。

目前我國學(xué)術(shù)界對鄰避回饋制度的研究相對較少，特別是實證性的研究更為欠缺，涉及的相關(guān)零散研究也基本停留在理念宣導(dǎo)階段①。本項研究基于全國規(guī)模的民意調(diào)查數(shù)據(jù)，主要關(guān)注兩方面的問題：一是民眾對鄰避回饋制度的整體接受度如何，以及不同區(qū)域、不同環(huán)境下的民眾接受度存在怎樣的差異;二是對影響民眾接受度的潛在因素進(jìn)行梳理分析，并深度剖析這些因素單獨及相互間對民眾接受度的影響，研究旨在為鄰避回饋制度的建立探尋突破路徑。

二、資料來源與研究方法

本項研究資料來源包括兩部分。第一部分是“中國城市居民環(huán)保意識與行為指數(shù)”第三輪調(diào)查數(shù)據(jù)。2017年6月至7月，上海交通大學(xué)民意與輿情調(diào)查研究中心采用國際先進(jìn)的計算機(jī)輔助電話問卷調(diào)查系統(tǒng)（CATI），對我國35座主要城市的居民進(jìn)行了隨機(jī)抽樣和電話問卷調(diào)查（參見表1）。

本輪調(diào)查共隨機(jī)抽取3942個有效樣本，調(diào)研樣本的個體特征為：性別比例方面，男性占比50.8%，女性占比49.2%;年齡分布方面，18～29歲占比49.3%，30～39歲占比28.6%，40～49歲占比14.3%，50～59歲占比4.0%，60歲及以上占比3.8%;學(xué)歷分布方面，小學(xué)及以下占比4.0%，初中占比12.6%，高中及同等學(xué)力占比21.2%，大專占比34.0%，大學(xué)本科占比24.7%，研究生占比3.5%?？傮w而言，調(diào)研樣本的性別、學(xué)歷、年齡分布較為合理。

本輪調(diào)查是繼2013年、2015年之后的第三輪，其問卷設(shè)計更趨成熟，特別是基于鄰避回饋制度研究的既有文獻(xiàn)對問題進(jìn)行了設(shè)計，并通過預(yù)調(diào)查以保證問卷設(shè)計的科學(xué)性。

資料來源的第二部分是筆者2016年9月在我國臺灣地區(qū)進(jìn)行實地調(diào)研所收集的臺灣鄰避回饋制度的相關(guān)材料，包括案例的文本資料與訪談資料。本項研究的開展基于上述兩部分資料，采用量化分析與質(zhì)性研究相結(jié)合的研究方法。

三、鄰避回饋制度民意接受度的全景展示

在尚未建立鄰避回饋制度的情況下，回饋制度的接受度本質(zhì)上意味著鄰避情結(jié)被紓解的程度。鄰避情結(jié)一詞意涵豐富，還包含諸多非理性的成分。具體而言，其意涵的塑造除了基于個人價值層面的基本認(rèn)知之外，客觀環(huán)境的影響也不容小覷，特別是社會認(rèn)知氛圍與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等，都會直接或間接影響民眾對鄰避回饋制度的接受程度。為了全方位地展示民眾接受度，本文不但進(jìn)行了全國層面的整體性分析，還特別進(jìn)行了區(qū)域性的比較分析。

（一）鄰避回饋制度的民意總體接受度

對于鄰避回饋制度民眾整體接受度的調(diào)查，本次調(diào)查所設(shè)計的問題是，“在政府承諾保證設(shè)施安全性的前提下，如果政府提供相應(yīng)的福利回饋（如金錢、社會保障項目等），您是否會考慮接受住宅區(qū)附近建設(shè)風(fēng)險性設(shè)施”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，42.8%的民眾明確表示會考慮接受回饋政策進(jìn)而接受鄰避設(shè)施在周邊落戶，另外有24%的民眾表明會視情況而定，明確保持反對的民眾僅占33.2%。也就是說，高達(dá)66.8%的民眾傾向于接受制定與實施鄰避回饋制度?？傮w而言，民眾對鄰避回饋制度的接受度比較高，初步可以得出結(jié)論：作為一個理念性的治理策略，鄰避回饋制度具備良好的民意基礎(chǔ)。

（二）鄰避回饋制度民意接受度的區(qū)域性比較

民意接受度的區(qū)域性比較主要從兩個角度展開：一是基于社會認(rèn)知氛圍，將已經(jīng)發(fā)生過重大鄰避沖突的城市與未發(fā)生過重大鄰避沖突的城市的民意情況進(jìn)行比較分析;二是基于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將東部、中部、西部城市進(jìn)行比較分析。

1.著眼于社會認(rèn)知氛圍的比較分析

社會認(rèn)知氛圍反映了民眾對鄰避設(shè)施的整體認(rèn)知狀況②，其對于民眾鄰避情結(jié)有非常顯著的影響[3]（p.85），進(jìn)而影響民眾對于鄰避回饋制度的接受度。為了區(qū)分社會認(rèn)知氛圍，筆者將調(diào)研城市劃分為發(fā)生過重大鄰避沖突的城市（以下簡稱“已發(fā)生城市”）與未發(fā)生過重大鄰避沖突的城市（以下簡稱“未發(fā)生城市”）?；诖罅堪咐治?，筆者選取10座城市作為“已發(fā)生城市”（參見表2），其發(fā)生的重大鄰避沖突事件具有兩個鮮明的特點：鄰避設(shè)施為污染類（如垃圾焚燒或填埋設(shè)施）或者風(fēng)險集聚類（如核電站或石化產(chǎn)業(yè)）等具有明顯外部性的設(shè)施;發(fā)生過大規(guī)模的鄰避抗?fàn)幓顒?，引起所在城市居民的廣泛關(guān)注，一定時期內(nèi)成為所在城市民眾關(guān)注的焦點，甚至成為全國范圍內(nèi)的熱點議題。對于這10座城市的民眾而言，其對鄰避沖突的認(rèn)知更為直觀，社會認(rèn)知氛圍也明顯區(qū)別于“未發(fā)生城市”。從樣本量來看，“未發(fā)生城市”為1142，“未發(fā)生城市”為2800。

初步分析發(fā)現(xiàn)，“已發(fā)生城市”與“未發(fā)生城市”中的民眾對鄰避回饋制度的接受度基本一致，并不存在顯著差別。具體來說，“已發(fā)生城市”中39.6%的民眾表示會接受回饋制度，加上24.3%的中位民眾，潛在民眾比例為63.9%;“未發(fā)生城市”中44.1%的民眾表示會接受回饋制度，加上24.1%的中位民眾，潛在民眾比例為68.2%。

2.著眼于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的比較分析

從國際經(jīng)驗來看，伴隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，鄰避沖突治理有著可以尋跡的發(fā)展規(guī)律，宏觀而言可以將其分為三個階段：第一階段為管制性治理，集中于高風(fēng)險高污染性設(shè)施（如PX項目、核電站等）;第二階段為協(xié)商式治理，集中于污名化的公共服務(wù)類設(shè)施（如嵌入式養(yǎng)老院、娛樂休閑設(shè)施等）;第三階段進(jìn)入制度化的科學(xué)治理階段[4]。每一階段在鄰避設(shè)施類型、民眾抗?fàn)幮问?、政府治理方式方面均存在顯著差異（參見表3）。

事實上，鄰避沖突的不同發(fā)展階段反映了一個國家或地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，因為不同階段集中建設(shè)的鄰避設(shè)施可以直觀反映一個國家或地區(qū)由最初的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向型到生活品質(zhì)提升型的進(jìn)階。鄰避情結(jié)意涵的豐富化也伴隨在鄰避沖突的進(jìn)程中，從單純的安全與權(quán)益訴求不斷深化為環(huán)保訴求直至公平正義訴求[5]。我國地區(qū)間發(fā)展不均衡，不同區(qū)域鄰避沖突的發(fā)展階段存在顯著差異。例如，筆者基于案例研究發(fā)現(xiàn)，近年來由養(yǎng)老院建設(shè)引發(fā)的鄰避沖突主要集中于東部城市，這是其發(fā)展階段和人口年齡結(jié)構(gòu)綜合作用的必然結(jié)果，也是鄰避沖突進(jìn)入第二階段的顯著標(biāo)志。由此，不同區(qū)域間民眾的鄰避情結(jié)，特別是對鄰避回饋機(jī)制的接受度又存在怎樣的差異？

筆者將調(diào)研城市分為東部、中部、西部三類并對其進(jìn)行了比較，從數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計來看，東部、中部、西部城市接受鄰避回饋制度的潛在民眾比例分別為66.8%、67.6%、65.8%，結(jié)果差異不大。

綜上分析可知，我國民眾對鄰避回饋制度的接受度是比較高的，并且通過多角度的比較分析發(fā)現(xiàn)，不同區(qū)域間的民意接受度未出現(xiàn)顯著差異。筆者認(rèn)為這一結(jié)果的出現(xiàn)有兩方面原因。一是民眾對鄰避沖突的多維度認(rèn)知有了整體性的提升。特別是伴隨自媒體時代的到來，頻繁爆發(fā)的沖突和民眾權(quán)利意識的普遍覺醒，使得對鄰避沖突的關(guān)注和討論成為日常性議題。二是政府治理績效的提升。政府治理理念與治理方式伴隨鄰避沖突的發(fā)展而不斷轉(zhuǎn)變，治理績效不斷提升，對紓解民眾鄰避情結(jié)也起到一定的作用。筆者基于“中國城市居民環(huán)保意識與行為指數(shù)”第二輪調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，與“未發(fā)生城市”相比，“已發(fā)生城市”中民眾參加鄰避沖突的意愿不升反降，其中一個重要的影響因素就是政府的治理績效[6]。

四、鄰避回饋制度民意接受度的影響因素分析

從國際經(jīng)驗看，鄰避回饋制度是鄰避沖突制度化治理的有效路徑，但是其建立和實施與一個原生性的矛盾相伴而生，即回饋制度輸出方意在用利益回饋填補(bǔ)民眾的利益缺失，而民眾則存在另外一種認(rèn)知，即回饋代表著用利益來交換其自身的健康（身體健康或心理健康）。這一矛盾集中反映在金錢性補(bǔ)償?shù)幕仞伔绞缴?。金錢性補(bǔ)償方式的出發(fā)點是“經(jīng)濟(jì)人”的理論假設(shè)，認(rèn)為追求自身利益最大化是人類行為的根本出發(fā)點，在鄰避沖突中的民眾概莫能外，所以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金額越高，規(guī)避鄰避效應(yīng)的可能性也就越大。有研究發(fā)現(xiàn)，合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可以在一定程度上減少民眾對有害廢物處理廠的恐懼和對相應(yīng)工程建設(shè)的抵制情緒[7]。另外有研究基于多年跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，若垃圾填埋場在建立之初為設(shè)施周邊民眾提供金錢性補(bǔ)償，則民眾對垃圾填埋場的抵制心理會逐漸降低[8]。然而也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，金錢性補(bǔ)償并不總是有效，甚至毫無影響力可言[9]，因為有民眾認(rèn)為金錢補(bǔ)償通過犧牲自身健康來換取鄰避設(shè)施的建立，這本身就是一種賄賂[10]。

（一）影響因素的描述性分析

鄰避回饋制度的建立與實施是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、設(shè)施建設(shè)運營單位、民眾、社會組織等多個主體，不同主體的角色定位與功能發(fā)揮都可能對回饋制度的有效性產(chǎn)生影響。也就是說，鄰避回饋制度的原生性矛盾僅僅是多個影響因素直觀的集中反映。為了清晰勾勒出這一原生性矛盾背后的影響機(jī)制和發(fā)生邏輯，筆者基于既有文獻(xiàn)，選取影響民眾對鄰避回饋制度接受程度的核心因素進(jìn)行深度分析，這些核心因素主要包括以下幾個方面。

1.政府公信力

影響民眾參與鄰避沖突的因素一直是學(xué)界關(guān)注的熱點。隨著研究的不斷深入，核心性的影響因素被深入挖掘，學(xué)界普遍認(rèn)為政府固守的“決定—宣布—辯護(hù)”的傳統(tǒng)決策模式是觸發(fā)鄰避沖突的首要因素。特別是當(dāng)民眾日益提高的權(quán)利意識遭遇傳統(tǒng)的決策模式，就會激發(fā)鄰避傾向。對政府傳統(tǒng)決策模式的質(zhì)疑，本質(zhì)上是對政府公信力的質(zhì)疑，所以政府公信力被認(rèn)為是影響鄰避沖突發(fā)展演化的首要因素[11]。也就是說，鄰避回饋制度作為沖突治理的有效制度選擇，政府公信力對其民意接受度與實施效果也存在關(guān)鍵性的影響，學(xué)者們有關(guān)國外能源設(shè)施選址規(guī)劃的案例研究也印證了這一點[12]。在我國，由于鄰避設(shè)施規(guī)劃基本都是政府行為，所以政府公信力直接決定了民眾對于設(shè)施及沖突治理策略的接受程度[13]。另外從鄰避回饋制度的建設(shè)路徑看，其具體回饋項目與回饋方式的實現(xiàn)過程涉及兩個關(guān)鍵詞——協(xié)商、妥協(xié)，因為這一實現(xiàn)過程是多主體的平等協(xié)商以及多方妥協(xié)的結(jié)果。在這一過程中政府公信力是協(xié)商的前提，也是達(dá)成共識的基礎(chǔ)。所以筆者認(rèn)為政府公信力對鄰避回饋制度的民意接受度存在顯著正向影響。

H1：政府的環(huán)保公信力越強(qiáng)，民眾對于鄰避回饋制度的接受度越高。

問卷中對于政府公信力的調(diào)查涉及中央與地方政府兩個層面，并且聚焦鄰避沖突關(guān)注的環(huán)境保護(hù)議題，其核心問題是“您對中央/地方政府治理環(huán)境問題有信心嗎？”③經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，民眾對中央和地方政府治理問題的信心較高，對于中央政府的信任度為71.1%，對于地方政府信任度為66%。

2.風(fēng)險管控技術(shù)

作為公共服務(wù)設(shè)施的重要組成部分，鄰避設(shè)施之所以被貼上污名化的標(biāo)簽，主要因為其存在潛在風(fēng)險。鄰避設(shè)施的潛在風(fēng)險可分為技術(shù)性風(fēng)險與感知性風(fēng)險。感知性風(fēng)險主要是一種心理認(rèn)知，也是民眾風(fēng)險認(rèn)知的核心[14]。在一定程度上，感知性風(fēng)險對民眾認(rèn)知的影響程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于技術(shù)性風(fēng)險，民眾的感知性風(fēng)險越高，其參與抗?fàn)幍囊庠敢簿驮礁?，特別是對于本就持反對意見的人而言[15]，接受鄰避回饋制度更是無從談起。由此可見，風(fēng)險管控技術(shù)所應(yīng)對的不僅僅是潛在的技術(shù)性風(fēng)險，還包括民眾的感知性風(fēng)險。建立鄰避回饋制度的目的是填補(bǔ)少數(shù)人所承擔(dān)的潛在風(fēng)險的利益缺口，而前文已經(jīng)提到，鄰避回饋制度無法發(fā)揮有效作用的癥結(jié)在于民眾感知性風(fēng)險的存在以及“用金錢購買健康”的偏頗性認(rèn)知。而民眾對于風(fēng)險的擔(dān)憂實際上是對風(fēng)險管控技術(shù)的不認(rèn)可，這就是風(fēng)險管控技術(shù)對鄰避回饋制度民眾接受度的影響邏輯。

H2：民眾對于風(fēng)險管控技術(shù)認(rèn)可度越高，對于鄰避回饋制度的接受度越高。

此次調(diào)查中，有關(guān)民眾對于風(fēng)險管控技術(shù)認(rèn)可度的評價，其核心問題是“近年來我國科技水平不斷提高，對于風(fēng)險性設(shè)施（如垃圾焚燒廠、化工廠）的風(fēng)險管控技術(shù)也日趨成熟，您是否同意這種說法？”分析發(fā)現(xiàn)，對風(fēng)險管控技術(shù)比較認(rèn)可的民眾僅為50.8%，這意味著民眾的整體認(rèn)可度比較低。

3.政府環(huán)?？冃?/p>

政府環(huán)?？冃е饕婕皟煞矫娴膬?nèi)容：一是程序?qū)?，對于鄰避沖突議題而言，程序?qū)蜃顬殛P(guān)鍵的是政府信息公開度;二是結(jié)果導(dǎo)向，即民眾對政府環(huán)保工作的整體滿意度。就鄰避沖突本身的特點而言，兩方面的績效導(dǎo)向均會產(chǎn)生重要影響。沖突的觸發(fā)往往緣于程序?qū)颍@一點從民眾直指政府決策程序的合法性與透明度的抗?fàn)幵V求與抗?fàn)幙谔栔锌梢钥闯?。有研究發(fā)現(xiàn)，鄰避設(shè)施規(guī)劃公眾告知程序的規(guī)范性是影響民眾對于設(shè)施以及回饋制度接受程度的重要因素[16]。治理績效的結(jié)果導(dǎo)向主要體現(xiàn)在政府日常工作中。特別是近年來隨著政府觀念的轉(zhuǎn)變，科學(xué)發(fā)展觀開始取代傳統(tǒng)的發(fā)展理念，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為各級地方政府的重要工作，財政投入也不斷加大，生活環(huán)境的改善程度成為民眾評價政府環(huán)保工作的重要依據(jù)。就鄰避沖突本身而言，民眾對政府常規(guī)性治理績效的感知會直接影響到其對政府治理策略的認(rèn)可度和信任度[17]，進(jìn)而影響其對于鄰避回饋制度這一長效性治理方式的接受程度。

H3：政府環(huán)?？冃г礁撸癖妼τ卩彵芑仞佒贫鹊慕邮芏仍礁?。

由于本次調(diào)查并非聚焦于某一具體鄰避沖突事件，所以從研究的可行性而言，問卷中所涉及的問題主要側(cè)重于結(jié)果導(dǎo)向的整體性政府治理績效，同時程序?qū)虻闹卫砜冃б脖厝浑[含于其中。問卷的核心問題是“您給所在城市政府在環(huán)境治理方面的滿意度打幾分？”分析發(fā)現(xiàn)，民眾對地方城市政府在治理環(huán)境污染方面的滿意度并不太高，僅僅有57%的民眾給出了積極評價（7分及以上，分值范圍為1～10分）。

4.民眾環(huán)保意識

前文多次強(qiáng)調(diào)，鄰避沖突是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，只有社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定的程度才會產(chǎn)生。此外，鄰避沖突自身也存在著發(fā)展階段，民眾日益提高的環(huán)保意識水平伴隨于這兩個方面的規(guī)律性發(fā)展路徑，同時也是發(fā)展路徑的重要影響因素。有學(xué)者指出，民眾的公共環(huán)保意識、道德、恐懼和倫理問題等是鄰避沖突產(chǎn)生的多樣化和廣泛化的原因[18]。在鄰避議題中，民眾環(huán)保意識集中反映在鄰避情結(jié)中，鄰避情結(jié)的非理性成分對鄰避沖突的治理策略，特別是對鄰避回饋制度的接受程度的負(fù)面影響不言而喻，而其理性成分也同樣如此。鄰避設(shè)施的專業(yè)知識和信息通常掌握在政府、專家、項目承建單位等少數(shù)群體手中，普通民眾所謂的理性認(rèn)知僅僅是其個人的理解視角而已，因此民眾的個體意識與現(xiàn)實中存在的潛在風(fēng)險之間并非簡單的對應(yīng)關(guān)系，這導(dǎo)致其對風(fēng)險的認(rèn)識很容易被個體化[19]（p.40）。所以民眾的環(huán)保意識水平并非是一個簡單的科學(xué)層面的問題，進(jìn)而民眾對于鄰避回饋制度的接受程度也存在“見仁見智”的情況。

H4：民眾環(huán)保意識水平越高，對鄰避回饋制度的接受度越高。

問卷中該部分的核心題目包括：“為了防止空氣污染，您認(rèn)為中國政府在春節(jié)期間是否應(yīng)該禁止放鞭炮和焰火？”“您對PM2.5的了解程度如何？”分析發(fā)現(xiàn)，民眾環(huán)保意識水平整體較高。對于“春節(jié)期間禁止放鞭炮和焰火”一項，有80.8%的民眾認(rèn)為比較應(yīng)該或者是非常應(yīng)該（分值范圍1～5，1代表非常應(yīng)該，5代表非常不應(yīng)該）。近年來PM2.5已經(jīng)成為環(huán)境問題的關(guān)鍵詞，民眾對于PM2.5的認(rèn)知度也不斷提升，54.2%的民眾表示非常了解或者有一定的了解（分值范圍1～5，1代表非常了解、5代表非常不了解）?？傮w而言，結(jié)合前幾輪調(diào)研數(shù)據(jù)的比較分析，民眾環(huán)保意識一直處于提升狀態(tài)。

（二）影響因素的統(tǒng)計分析

本文基于全國民調(diào)數(shù)據(jù)，借助統(tǒng)計軟件SPSS，對上述多個因素進(jìn)行統(tǒng)計分析。筆者首先對問卷的信度、效度、自變量的共線性進(jìn)行了檢驗，信度為0.812，效度為0.808，VIF值均在3以下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于臨界值10，表明信度、效度、共線性均通過檢驗（統(tǒng)計模型參見圖2，統(tǒng)計分析結(jié)果參見表4）。

統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，從個體變量角度來看，男性相比于女性對于鄰避回饋制度的接受度更高，這主要是因為女性的思維更為細(xì)膩，且對于家庭特別是子女的安全顧慮更多;從學(xué)歷角度來看，學(xué)歷越低的民眾對鄰避回饋制度的接受度越高，這主要是因為學(xué)歷越高的民眾，其環(huán)保知識認(rèn)知度也越高，安全顧慮也就越高。

對文獻(xiàn)回顧部分所提出的四個主要影響因素進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)（表4模型1），政府公信力、風(fēng)險管控、政府績效與因變量表現(xiàn)出顯著的相關(guān)性：政府公信力度越高，民眾對于鄰避回饋制度的接受度也越高;越是認(rèn)為風(fēng)險管控技術(shù)成熟的民眾，其接受度越高;越是對于政府環(huán)?？冃дJ(rèn)可的民眾，其接受度越高。以上分析結(jié)果均與假設(shè)吻合。需要特別指出的是，民眾的環(huán)保意識卻并未與因變量表現(xiàn)出顯著的相關(guān)性，與H3假設(shè)結(jié)果不一致。筆者認(rèn)為原因在于，伴隨民眾環(huán)保意識的整體提高，重視環(huán)保問題已經(jīng)成為全民共識，盡管其在統(tǒng)計上并未表現(xiàn)出顯著相關(guān)性，卻是非常關(guān)鍵的影響因素。

前文特別提到，政府公信力是民眾是否接受鄰避回饋制度的首要影響因素，為了更為直觀地展現(xiàn)政府公信力的影響程度，本項研究將政府公信力作為調(diào)節(jié)變量，并與其余三個自變量作進(jìn)一步分析（表4模型2）。首先，政府公信力對于環(huán)保意識因素的負(fù)向調(diào)節(jié)作用顯著。也就是說，政府公信力越強(qiáng)，環(huán)保意識對民眾鄰避回饋制度接受程度的影響越弱。其次，政府公信力對政府績效的負(fù)向調(diào)節(jié)作用同樣顯著。政府公信力越強(qiáng)，政府績效對民眾鄰避回饋制度接受程度的影響越弱。由此本文的一個重要發(fā)現(xiàn)是，相比于環(huán)保意識與政府績效，政府公信力對于民眾鄰避回饋制度接受程度起到?jīng)Q定性的影響作用。最后，政府公信力對風(fēng)險管控技術(shù)的調(diào)節(jié)作用并不顯著。由此發(fā)現(xiàn)，無論民眾心目中的政府公信力程度如何，管控技術(shù)對于民眾接受度的影響程度不變，即風(fēng)險管控技術(shù)成熟度是影響民眾接受度的另一個決定性因素，這也是本文的另一個重要發(fā)現(xiàn)。

綜上所述，本文認(rèn)為，影響民眾鄰避回饋制度接受度的決定性因素有兩個：一是政府公信力，二是風(fēng)險管控技術(shù)成熟度。那么，政府公信力與風(fēng)險管控技術(shù)兩者哪一個對于民眾態(tài)度的影響更大呢？分析發(fā)現(xiàn)，政府公信力占比為54.6%，風(fēng)險管控技術(shù)占比為45.4%。這表明我國鄰避沖突在很大程度上是一個政府公信力問題，而非簡單的技術(shù)問題，這是本文的第三個重要發(fā)現(xiàn)。

上述發(fā)現(xiàn)是基于民眾個體層面的主觀認(rèn)知，筆者同樣感興趣的是基于城市層面的客觀數(shù)據(jù)對民眾接受意愿的影響。此外，另一個關(guān)鍵問題是，鄰避回饋制度的建立是鄰避沖突進(jìn)入制度化治理階段的必然，而系統(tǒng)性鄰避回饋制度的建立也是一個長期的探尋過程，是一個由點到面的政策實驗過程[20]，所以何種城市適合率先建立回饋制度也是值得探討的問題。

為了回答上述問題，研究選取兩個關(guān)鍵變量，一個是城市居民的儲蓄額（我們選取了對應(yīng)于35城市2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并平滑了人口因素的潛在影響），另一個是城市人口數(shù)量。儲蓄額旨在測量一個城市民眾的風(fēng)險規(guī)避意識，這一變量的提出主要是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)防性儲蓄理論，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)典測量維度[21]，即家庭為應(yīng)對未來收入或支出風(fēng)險而產(chǎn)生的一種儲蓄動機(jī)。儲蓄額越高表示風(fēng)險規(guī)避意識越高，特別是家庭持久收入與家庭面臨的不確定性對家庭財富的積累均具有顯著的正向影響[22]。人口數(shù)量因素的加入用以回應(yīng)前文一直在探討的民意角度，民意接受度是鄰避回饋制度建立實施的基礎(chǔ)，所以城市人口數(shù)量本身也是一個非常主要的變量（統(tǒng)計分析結(jié)果參見表5）。

研究發(fā)現(xiàn)，居民的儲蓄額與民眾對鄰避回饋制度的接受度顯著相關(guān)，居民儲蓄額越高的城市對于回饋制度的接受度越低。主要原因在于，那些居民儲蓄額較低的城市，其公共服務(wù)水平通常比較高，社會保障水平也比較高，民眾的意識更為開放。人口規(guī)模與民眾接受度也顯著相關(guān)，城市的人口規(guī)模越大，其民眾的接受度也越高。由此，經(jīng)濟(jì)水平較高的特大城市應(yīng)該成為將來建立鄰避回饋制度的試點城市，這是本項研究的第四個發(fā)現(xiàn)。從交互分析看，儲蓄額對政府公信力的負(fù)向調(diào)節(jié)作用顯著，當(dāng)居民儲蓄額增加時，政府公信力對民眾的接受意愿影響力減弱，即民眾本能的風(fēng)險規(guī)避心理顯示出重要影響。人口規(guī)模因素則增強(qiáng)了政府公信力對民眾接受度的影響，人口規(guī)模越大，政府公信力因素對于民眾接受度的影響力越大。另外，儲蓄額對于風(fēng)險管控的調(diào)節(jié)作用并不顯著，這也再次表明，無論儲蓄狀況如何，都不會影響到管控技術(shù)對民眾接受度的影響。同樣的結(jié)果還出現(xiàn)在表5模型4人口數(shù)量與風(fēng)險管控的交互關(guān)系中，這里不做贅述。

五、小結(jié)與討論

鄰避回饋制度作為鄰避沖突走向制度化治理的重要標(biāo)志，其未來的建立實施是一個必然趨勢。本文基于民調(diào)數(shù)據(jù)的探索性研究發(fā)現(xiàn)，鄰避回饋制度在我國已經(jīng)具備了良好的民意基礎(chǔ)。就其影響因素而言，政府公信力和風(fēng)險管控技術(shù)成熟度是影響民眾鄰避回饋制度接受度的兩個決定性因素，也是實施回饋制度規(guī)劃需要突破的障礙。就政策角度而言，如何提高政府公信力、提高民眾對于風(fēng)險管控技術(shù)的認(rèn)可度是需要深入探討的重要議題。

一方面，要進(jìn)一步明確政府定位，提高政府公信力。鄰避沖突中政府公信力缺失導(dǎo)致政府成為所有矛盾的集中點[23]，而公信力缺失的重要原因是政府角色定位不清晰，這一點在我國鄰避沖突中民眾的抗?fàn)幙谔柹系玫搅思畜w現(xiàn)。具體來說，抗?fàn)幙谔柾杏谡旧?，雖然它們大多屬于策略性的口號，但卻反映出了政府在鄰避沖突中的尷尬身份。由于鄰避設(shè)施建設(shè)對于參與群體專業(yè)性和科學(xué)性要求較高，政府公信力重塑的關(guān)鍵是明確政府“主持而非主導(dǎo)”的角色定位，確立專家學(xué)者的主導(dǎo)性地位，保證決策過程的科學(xué)性與公信力。另一方面，要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評制度，提高風(fēng)險管控力度。成熟的風(fēng)險管控技術(shù)是有效實施鄰避回饋制度的保障，而完善的環(huán)境影響評估制度則是風(fēng)險管控技術(shù)成熟的重要標(biāo)志。當(dāng)前我國的環(huán)評制度在管理體制與環(huán)評程序、信息公開度等多個方面存在弊端，環(huán)評制度改革已是當(dāng)務(wù)之急，垂直管理機(jī)制亟待建立。應(yīng)恢復(fù)地方政府“運動員”的單一身份，同時環(huán)評工作要先于項目設(shè)計，特別是在選址問題上，要廣開言路，充分聽取民眾意見。

筆者認(rèn)為我國鄰避沖突已經(jīng)進(jìn)入第二階段的高潮時期，下一階段便是成熟的制度化治理階段。不同于第一階段到第二階段由客觀因素主導(dǎo)的自然過渡，制度化的進(jìn)程階段主要受主觀因素影響，涉及政府理念和治理模式的選擇。鄰避回饋制度對于制度化治理階段具有重要的引領(lǐng)性作用?；氐奖卷椦芯浚谀壳拔覈到y(tǒng)的鄰避回饋制度建設(shè)尚為滯后、學(xué)術(shù)界的研究相對不足的情況下，本文主要是基于民意視角對制度本身的可行性與關(guān)鍵影響因素進(jìn)行的一個探索性研究。鄰避回饋制度本身是一個系統(tǒng)工程，涉及不同回饋方式的選擇與效果、不同回饋群體的需求差異、回饋資源的管理與分配等。這些都是需要學(xué)術(shù)界進(jìn)行深入挖掘的議題，也是筆者未來將持續(xù)關(guān)注的議題。

注釋：

①文中相關(guān)討論僅限于大陸地區(qū)，我國臺灣地區(qū)鄰避回饋制度的研究和實踐已經(jīng)較為成熟。

②需要強(qiáng)調(diào)的是，之所以用“氛圍”而非“層次”，還是源于鄰避情結(jié)本身包含非理性成分的復(fù)雜內(nèi)涵，即認(rèn)知沒有層次高低之分，只有對于鄰避設(shè)施的排斥程度之別。

③文中分析因素中列出的問題僅為測算該因素的部分核心題目。

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