張滿(mǎn)銀

(北京科技大學(xué) 馬克思主義中國(guó)化研究所，北京 100083)

一、引言

習(xí)近平總書(shū)記在中共十九大報(bào)告中提出，創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，健全財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，堅(jiān)定實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，這是貫徹新發(fā)展理念，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的一項(xiàng)重大任務(wù)。

國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃是國(guó)家發(fā)展規(guī)劃中的重要組成部分，是進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要“抓手”之一，是指以跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為對(duì)象編制的發(fā)展規(guī)劃，是重大國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化落實(shí)，是重大國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家總體規(guī)劃的支撐，也是國(guó)家指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展、制定相關(guān)政策以及編制區(qū)域內(nèi)省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的重要依據(jù)?！笆晃濉币詠?lái)，中央政府已經(jīng)批準(zhǔn)或批復(fù)(僅就國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主管)的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃至少有39個(gè)，這些國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的成效需要采取及時(shí)有效的科學(xué)方法進(jìn)行評(píng)估。我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期存在“重編制，輕評(píng)估”的現(xiàn)象，對(duì)于諸如誰(shuí)來(lái)評(píng)、評(píng)什么、怎么評(píng)以及如何建立科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制等問(wèn)題，目前在理論和實(shí)踐上仍處于探索階段，還沒(méi)有形成系統(tǒng)的理論成果和可用于指導(dǎo)實(shí)踐的操作指南。國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的協(xié)調(diào)和帶動(dòng)作用十分明顯，因而研究和建立國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的理論、方法、內(nèi)容和機(jī)制，按時(shí)、保質(zhì)、保量做好對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的工作，切實(shí)提高國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的成效，重要且緊迫。

二、對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的回顧

(一)對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施理論研究的回顧

我國(guó)的國(guó)家級(jí)或省級(jí)區(qū)域規(guī)劃主要是在20世紀(jì)二三十年代的重點(diǎn)城市規(guī)劃與工礦區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來(lái)的。早期實(shí)施的區(qū)域規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃基本不做區(qū)分(胡序威,1998)，隨著區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐的逐漸深化，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到區(qū)域規(guī)劃是對(duì)規(guī)劃區(qū)域未來(lái)的設(shè)想，是描繪區(qū)域未來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的藍(lán)圖(崔功豪 等,2006)。國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃主要是由中央有關(guān)部門(mén)提出和制定的,部分是地方主動(dòng)提出并獲得中央部門(mén)批準(zhǔn)的，這種上下互動(dòng)出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃進(jìn)一步明確了特定區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)和方向(陳耀,2010)。吳殿廷等(2012)認(rèn)為當(dāng)前國(guó)內(nèi)普遍存在重規(guī)劃結(jié)果、輕規(guī)劃過(guò)程以及忽視規(guī)劃反饋調(diào)整的現(xiàn)象，建立完善的區(qū)域規(guī)劃評(píng)估制度既是提高區(qū)域規(guī)劃工作質(zhì)量的手段，也是改進(jìn)社會(huì)決策、保障區(qū)域科學(xué)發(fā)展的需要；不論區(qū)域規(guī)劃本身多么科學(xué)合理，都必須根據(jù)區(qū)域規(guī)劃運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的新情況加以調(diào)整；一個(gè)好的區(qū)域規(guī)劃，也應(yīng)該具有相當(dāng)?shù)膹椥?，允許在實(shí)踐中修正和完善。也就是說(shuō)，區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施是特定區(qū)域發(fā)展的行動(dòng)指南，其范圍、內(nèi)容和成效是一個(gè)不斷拓展和改進(jìn)的過(guò)程。

我國(guó)不同時(shí)期實(shí)施的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)及其規(guī)劃體系在不斷完善和健全。20世紀(jì)80年代初，致力于編制和實(shí)施地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)整治規(guī)劃；20世紀(jì)80年代中后期，主要編制和實(shí)施經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)區(qū)域規(guī)劃；20世紀(jì)90年代，重點(diǎn)編制和實(shí)施大經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃；2000年至今，重點(diǎn)編制和實(shí)施不同層級(jí)與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相銜接的區(qū)域規(guī)劃(段娟,2014)?！笆晃濉币?guī)劃將我國(guó)國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū)，這對(duì)區(qū)域規(guī)劃的創(chuàng)新產(chǎn)生了重要影響，為今后豐富和完善區(qū)域規(guī)劃理論體系、區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容、區(qū)域規(guī)劃空間體系，同時(shí)為促進(jìn)區(qū)域規(guī)劃與其它空間規(guī)劃的融合提供了有力保障(方忠權(quán) 等,2008)。樊杰等(2015)認(rèn)為，在面向“十三五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，需要重新審視我國(guó)的區(qū)域戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，這是區(qū)域治理體系的重要組成部分；需要?jiǎng)?chuàng)新區(qū)域政策體系，采用類(lèi)型區(qū)和政策區(qū)兩個(gè)維度共建區(qū)域政策體系；要更加注重約束型、限制性政策的運(yùn)用，進(jìn)一步完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，適應(yīng)國(guó)土空間精細(xì)管理的要求，促進(jìn)區(qū)域治理能力的提高。

我國(guó)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施取得了很大成就，但也存在相當(dāng)多的問(wèn)題。李廣斌等(2006)認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃管理存在按照不同行政區(qū)劃分塊管理的現(xiàn)象，各管理部門(mén)間的管理權(quán)限也較為模糊，不同空間尺度和區(qū)域類(lèi)型之間的區(qū)域規(guī)劃沖突嚴(yán)重，大大削弱了區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的效能；區(qū)域規(guī)劃理論滯后，區(qū)域規(guī)劃管理落后，嚴(yán)重影響了區(qū)域規(guī)劃決策的科學(xué)性和實(shí)施的可行性。孫久文等(2011)認(rèn)為我國(guó)區(qū)域發(fā)展中存在的突出問(wèn)題是區(qū)域差距嚴(yán)峻、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)滯后和環(huán)境約束增強(qiáng)等，需要從區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃和主體功能區(qū)等方面提出解決問(wèn)題的策略。丁任重等(2015)認(rèn)為在我國(guó)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的具體過(guò)程中，存在政策碎片化、普惠化和非動(dòng)力化等問(wèn)題，今后應(yīng)在國(guó)家總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，重視區(qū)域政策的個(gè)性化，注重區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化各規(guī)劃間的有效街接。肖金成等(2017)認(rèn)為我國(guó)區(qū)域發(fā)展差距較大，欠發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后，仍然存在板塊利益格局日趨固化、地區(qū)間封鎖、無(wú)序開(kāi)發(fā)和產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題，區(qū)域管理不能適應(yīng)新形勢(shì)和新要求，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制有待完善，需要在國(guó)家層面加強(qiáng)對(duì)其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。丁任重等(2015)認(rèn)為在未來(lái)的區(qū)域規(guī)劃實(shí)施中，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)體制要相互配套，要依靠區(qū)域自身的發(fā)展，著力提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展質(zhì)量。我國(guó)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施中存在的諸多問(wèn)題最終會(huì)影響特定區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的成效，需要進(jìn)行系統(tǒng)研究和評(píng)估(張可云,2005)，提出切實(shí)可行的、有針對(duì)性的解決措施。

(二)對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃評(píng)估實(shí)踐的回顧

對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估，可以追溯到“十五”規(guī)劃末。2005年10月22日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2005〕33號(hào))，明確在建立三級(jí)三類(lèi)規(guī)劃管理體系的基礎(chǔ)上，要建立規(guī)劃(包括區(qū)域規(guī)劃在內(nèi))的評(píng)估制度。要求規(guī)劃編制部門(mén)要在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中適時(shí)組織開(kāi)展對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，認(rèn)真分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議；且要求適時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和修訂，特別是總體規(guī)劃涉及的特定領(lǐng)域或區(qū)域發(fā)展方向等內(nèi)容有重大變化的。

對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估，主要開(kāi)展于“十二五”規(guī)劃及其之后，其評(píng)價(jià)結(jié)果推動(dòng)了區(qū)域規(guī)劃的進(jìn)一步修訂和實(shí)施。2012年9月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)批復(fù)《關(guān)于在山東省和廣西壯族自治區(qū)開(kāi)展區(qū)域規(guī)劃和政策性文件實(shí)施中期評(píng)估試點(diǎn)的復(fù)函》(發(fā)改辦地區(qū)〔2012〕2734號(hào))，同意山東和廣西兩省區(qū)分別就國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃即黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行中期評(píng)估試點(diǎn)。之后，2014—2016年分別對(duì)實(shí)施了5年左右的16個(gè)區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行了多數(shù)中期和少部分屬于中前期、中后期的評(píng)估，并陸續(xù)委托第三方開(kāi)展評(píng)估。2017年至今，相繼開(kāi)展對(duì)大約9個(gè)已經(jīng)實(shí)施了5年以上的區(qū)域規(guī)劃的中后期評(píng)估。其中，2015年7月4日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)了《國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃管理暫行辦法》(發(fā)改地區(qū)〔2015〕1521號(hào))，提出對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃評(píng)估、評(píng)估結(jié)果應(yīng)用和規(guī)劃修訂的要求。

“十三五”規(guī)劃中后期，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估提出了明確的要求?！吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕43號(hào))要求“進(jìn)一步健全區(qū)域規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)中期評(píng)估和后評(píng)估”，要“建立區(qū)域發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警體系”。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕44號(hào))進(jìn)一步明確要求,“加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，規(guī)劃編制部門(mén)要組織開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施年度監(jiān)測(cè)分析、中期評(píng)估和總結(jié)評(píng)估，鼓勵(lì)開(kāi)展第三方評(píng)估，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果應(yīng)用”，目的是使國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃管理工作更加規(guī)范化和制度化，以期進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的編制、實(shí)施和評(píng)估工作。

當(dāng)然，從對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的具體實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的理論、方法和內(nèi)容等有待于在今后做進(jìn)一步的總結(jié)、提高和優(yōu)化，迫切需要針對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施和評(píng)估中存在的重大問(wèn)題，系統(tǒng)地加以研究和解決。

三、國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估存在的主要問(wèn)題

(一)評(píng)估的組織體系不健全

目前我國(guó)還沒(méi)有建立起自我評(píng)估、委托評(píng)估和公眾評(píng)估有機(jī)分工與配合的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系。國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的自我評(píng)估，通常是由國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的牽頭編制和組織實(shí)施部門(mén)如國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)所進(jìn)行的自我評(píng)估。從國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的組織主體來(lái)看，2012年以來(lái)，就其中已評(píng)估過(guò)的17(1)包括廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃、中國(guó)圖們江區(qū)域合作開(kāi)發(fā)規(guī)劃綱要——以長(zhǎng)吉圖為開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃、武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011—2020年)、丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃、國(guó)務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見(jiàn)、全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃等。個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃，有15個(gè)由一家央企工程咨詢(xún)公司承擔(dān)其評(píng)估任務(wù)，其余2個(gè)由兩個(gè)大學(xué)承擔(dān)。也就是說(shuō)，目前第三方評(píng)估是國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃最主要的評(píng)估方式。然而，真正具有獨(dú)立意義的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃委托評(píng)估是獨(dú)立于國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃編制主體、實(shí)施主體和受益主體的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，目前缺乏真正具有獨(dú)立意義的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。另外，為使評(píng)估廣泛反映民意，提高公眾參與度，還應(yīng)當(dāng)吸收公眾對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施成效的評(píng)估意見(jiàn)。國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的自我評(píng)估、委托評(píng)估(包括政府部門(mén)委托評(píng)估或全國(guó)人大委托評(píng)估等)和公眾評(píng)估，需要在國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的起點(diǎn)評(píng)估(包括規(guī)范性評(píng)估和科學(xué)性評(píng)估)、過(guò)程評(píng)估(包括監(jiān)測(cè)評(píng)估、中期評(píng)估、階段性評(píng)估)和結(jié)果評(píng)估(包括后期評(píng)估、總結(jié)性評(píng)估)中進(jìn)行合理分工與合作。

(二)評(píng)估的內(nèi)容體系不系統(tǒng)

國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容具有一定的“共性”。當(dāng)然，對(duì)于特定的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃評(píng)估的內(nèi)容，往往也具有一定的“特殊性”。根據(jù)“十一五”至“十三五”期間已經(jīng)實(shí)施的39(2)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃、中國(guó)圖們江區(qū)域合作開(kāi)發(fā)規(guī)劃綱要——以長(zhǎng)吉圖為開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃、武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011—2020年)、丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃、河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃、福建海峽藍(lán)色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、哈長(zhǎng)城市群發(fā)展規(guī)劃、成渝城市群發(fā)展規(guī)劃、長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃、川陜革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃、皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃(2015年修訂)、中原城市群發(fā)展規(guī)劃、北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃、關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃、呼包鄂榆城市群發(fā)展規(guī)劃、蘭州—西寧城市群發(fā)展規(guī)劃、淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃、漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃(2012—2020年)、贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃、晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃、左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃、長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃、大別山革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃、環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要。個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容的統(tǒng)計(jì)，規(guī)劃內(nèi)容約30項(xiàng)，其中多數(shù)涉及區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)建設(shè)、開(kāi)放合作、保障措施等，當(dāng)然不同性質(zhì)的區(qū)域規(guī)劃有不同的具體規(guī)劃內(nèi)容。國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容體系不一定完全根據(jù)相應(yīng)規(guī)劃文本的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估。其“共性”內(nèi)容框架應(yīng)該是相對(duì)統(tǒng)一的，至少應(yīng)該包括區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的組織是否健全、政策安排是否到位、主要發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、區(qū)域空間布局和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌情況、重點(diǎn)任務(wù)完成情況、存在問(wèn)題及建議等等，當(dāng)然，也應(yīng)該包括其發(fā)展環(huán)境變化對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的影響程度。對(duì)于同類(lèi)型的區(qū)域規(guī)劃，一般要求有評(píng)估的“共性”內(nèi)容體系。當(dāng)然，對(duì)于不同類(lèi)型的區(qū)域規(guī)劃，客觀上要求有體現(xiàn)其“特殊性”的評(píng)估內(nèi)容。目前，國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容體系往往根據(jù)特定規(guī)劃文本的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，其評(píng)估的內(nèi)容體系有待完善。

(三)評(píng)估的方法需要?jiǎng)?chuàng)新

目前，對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估主要是采取基于規(guī)劃文本設(shè)定的目標(biāo)，評(píng)估其實(shí)施結(jié)果是否一致的評(píng)價(jià)方法。雖然這是國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的重要方法之一，但是往往由于規(guī)劃的目標(biāo)和責(zé)任沒(méi)有事先層層分解和落實(shí)，使得這種評(píng)估方法的結(jié)果難與實(shí)施主體的績(jī)效直接掛鉤，易出現(xiàn)“有規(guī)劃，但找不到具體誰(shuí)負(fù)責(zé)”的情況，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)政府部門(mén)績(jī)效進(jìn)行考核。對(duì)于國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃設(shè)置的評(píng)估指標(biāo)也存在不科學(xué)、不系統(tǒng)的問(wèn)題，甚至出現(xiàn)類(lèi)似于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的評(píng)估體系，無(wú)法體現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃特點(diǎn)，這在一定程度上影響了國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的效果。在國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中需要探索使用GIS工具等，增加空間維度成效評(píng)價(jià)的信息，如進(jìn)行空間定量可視化分析。

(四)評(píng)估的指南及機(jī)制有待出臺(tái)和優(yōu)化

國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的指南是指導(dǎo)評(píng)估行動(dòng)的依據(jù)和導(dǎo)引，對(duì)于規(guī)范其評(píng)估活動(dòng)、保證評(píng)估質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)其評(píng)估作用至關(guān)重要。目前，我國(guó)尚沒(méi)有對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的組織主體、行為、方法、周期、程序等設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，主要靠行政命令對(duì)其進(jìn)行指令性管控，加上評(píng)估的復(fù)雜性和準(zhǔn)確評(píng)估的艱巨性，使得進(jìn)一步提高評(píng)估成效的難度較大。因而，有待盡快出臺(tái)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的指南。此外，目前雖然明確由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)作為主管部門(mén)牽頭開(kāi)展國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的工作，且初步建立了評(píng)估反饋機(jī)制，但需要進(jìn)一步建立起評(píng)估準(zhǔn)備階段、開(kāi)展評(píng)估階段和結(jié)果應(yīng)用階段之間有機(jī)協(xié)調(diào)和形成其責(zé)任主體、評(píng)估內(nèi)容、任務(wù)分解等的完全評(píng)估機(jī)制。也就是說(shuō)，對(duì)于國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的機(jī)制仍有待進(jìn)一步優(yōu)化。

四、 解決國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估問(wèn)題的主要對(duì)策

按時(shí)、保質(zhì)和保量評(píng)估國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施成效，需要準(zhǔn)確把握國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略性、全局性和關(guān)鍵性，切實(shí)建立起更加有效的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的機(jī)制。

(一)健全實(shí)施評(píng)估的組織體系

為了能夠更好體現(xiàn)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略性、全局性和關(guān)鍵性的特點(diǎn)，應(yīng)建立健全中央政府自我評(píng)估、中央政府委托評(píng)估、全國(guó)人大委托評(píng)估、公眾評(píng)估以及自我評(píng)估與委托評(píng)估相結(jié)合的區(qū)域規(guī)劃組織體系。

中央政府自我評(píng)估，通常是由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭組織進(jìn)行的自我評(píng)估，可以得到最為直接的評(píng)估結(jié)果。事實(shí)上，自我評(píng)估是一種非常重要的評(píng)估形式，但由于評(píng)估的實(shí)質(zhì)是對(duì)政府政績(jī)的評(píng)價(jià)，政府部門(mén)既是國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的制定者，又是組織和實(shí)施者，如果只進(jìn)行自我評(píng)估，會(huì)使國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的公信力和應(yīng)用價(jià)值有所缺失。

中央政府委托評(píng)估，通常由中央政府以課題研究的方式委托第三方研究咨詢(xún)機(jī)構(gòu)(如智庫(kù)和大學(xué)等專(zhuān)業(yè)化評(píng)估機(jī)構(gòu)或團(tuán)隊(duì))，被委托方按照中央政府的評(píng)估要求完成評(píng)估任務(wù)。這種評(píng)估方法具有一定程度的獨(dú)立性，評(píng)估結(jié)論相對(duì)真實(shí)可信。

全國(guó)人大委托評(píng)估是由全國(guó)人大委托獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在宏觀層面的形勢(shì)和政策把握、與上層規(guī)劃銜接、評(píng)估經(jīng)驗(yàn)、視野的開(kāi)闊程度、評(píng)估方法的科學(xué)運(yùn)用等方面，能夠顯著提升評(píng)估報(bào)告的質(zhì)量。這種采用獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)接受最高權(quán)力機(jī)構(gòu)即全國(guó)人大委托評(píng)估的方法，能夠較為顯著地提升國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃評(píng)估的公信力和執(zhí)行力。

公眾評(píng)估是由政府部門(mén)委托相關(guān)機(jī)構(gòu)面向?qū)＜?、企事業(yè)單位和公眾開(kāi)展社會(huì)調(diào)查，旨在了解公眾對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)價(jià)意見(jiàn)，使評(píng)估結(jié)果廣泛反映民意，進(jìn)一步提高國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的公眾參與度。

對(duì)于國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃評(píng)估采取自我評(píng)估、委托評(píng)估和公眾評(píng)估相結(jié)合的方法，也符合國(guó)際上對(duì)于公共政策評(píng)估的做法和趨勢(shì)。在國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的起點(diǎn)評(píng)估、過(guò)程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估中，自我評(píng)估、委托評(píng)估(包括中央政府委托評(píng)估和全國(guó)人大委托評(píng)估等)和公眾評(píng)估，需要進(jìn)行合理分工與配合。一般國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的起點(diǎn)評(píng)估即對(duì)規(guī)劃方案的評(píng)估，需要委托獨(dú)立的第三方進(jìn)行科學(xué)性、合規(guī)性和合法性的評(píng)估；國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估主要包括動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估、中期評(píng)估、階段性評(píng)估、后期評(píng)估和總結(jié)性評(píng)估，一般以政府部門(mén)自我評(píng)估為主，當(dāng)然，對(duì)于特殊的重大戰(zhàn)略性的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估，一般需要由全國(guó)人大或政府部門(mén)委托獨(dú)立第三方進(jìn)行評(píng)估。只有有效建立起自我評(píng)估、委托評(píng)估和公眾評(píng)估有機(jī)分工與配合的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的體系，才能更好地有效評(píng)估其實(shí)施成效。

(二)明確實(shí)施評(píng)估的周期和任務(wù)

國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃本身的全生命周期包括制定、實(shí)施、評(píng)估和修訂等幾個(gè)基本階段。一般國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的周期主要包括年度監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估和總結(jié)性評(píng)估等不同的階段。

年度監(jiān)測(cè)是中期評(píng)估、總結(jié)性評(píng)估等的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。一是需要建立、運(yùn)行和維護(hù)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估監(jiān)測(cè)的信息化平臺(tái)，特別是收集、整理和健全監(jiān)測(cè)評(píng)估的數(shù)據(jù)庫(kù)；二是監(jiān)測(cè)其實(shí)施的組織體系、主體責(zé)任和任務(wù)分工是否落實(shí)到位；三是監(jiān)測(cè)其關(guān)鍵指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目的進(jìn)展；四是監(jiān)測(cè)其實(shí)施和政策跟進(jìn)的保障情況；五是對(duì)年度監(jiān)測(cè)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)提出應(yīng)對(duì)的措施；六是完成國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的年度監(jiān)測(cè)報(bào)告。

中期評(píng)估是在年度監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的更為全面的時(shí)間過(guò)半的階段性評(píng)估。一是重點(diǎn)評(píng)估規(guī)劃提出的主題和主線(xiàn)、發(fā)展理念、戰(zhàn)略定位、區(qū)域發(fā)展空間布局的落實(shí)情況；二是評(píng)估其發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程項(xiàng)目完成的進(jìn)度、質(zhì)量和預(yù)算的完成情況；三是評(píng)估其組織保障和區(qū)域政策安排的到位程度，特別是評(píng)估政府職責(zé)范圍內(nèi)的重要事項(xiàng)；四是評(píng)估其實(shí)施中存在的主要問(wèn)題，以及發(fā)展環(huán)境變化對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的影響，并提出推進(jìn)實(shí)施的建議等；五是形成國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的中期評(píng)估報(bào)告，并以適當(dāng)形式反饋規(guī)劃實(shí)施主體及相關(guān)部門(mén)，且按要求上報(bào)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大；六是發(fā)布國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的中期評(píng)估報(bào)告等。一般國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估的時(shí)點(diǎn)截止到中期年的6月30日或12月31日。

總結(jié)性評(píng)估是在年度監(jiān)測(cè)和中期評(píng)估的基礎(chǔ)上，在規(guī)劃期結(jié)束時(shí)對(duì)其實(shí)施情況的全面總結(jié)，即全面評(píng)估其實(shí)施完成的成效。一是重點(diǎn)評(píng)估其實(shí)施對(duì)總體要求的貫徹程度；二是全面評(píng)估其內(nèi)容和指標(biāo)體系完成的一致性和成效；三是全面分析存在的主要問(wèn)題和原因；四是全面評(píng)估發(fā)展環(huán)境變化對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的影響；五是提交總結(jié)性評(píng)估報(bào)告，以適當(dāng)形式反饋規(guī)劃實(shí)施主體及相關(guān)部門(mén)，按要求上報(bào)國(guó)務(wù)院；六是部分總結(jié)性評(píng)估報(bào)告需按要求提交全國(guó)人大常委會(huì)審議和報(bào)送黨中央；七是按規(guī)定發(fā)布國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的總結(jié)評(píng)估和審議報(bào)告，并為推動(dòng)下一輪國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的調(diào)整、修訂和再實(shí)施提供依據(jù)等。一般國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施總結(jié)評(píng)估的時(shí)點(diǎn)截止到終期年的12月31日。

(三)系統(tǒng)規(guī)范確定實(shí)施評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容

國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估是專(zhuān)門(mén)針對(duì)中央政府批準(zhǔn)實(shí)施的區(qū)域規(guī)劃所進(jìn)行的評(píng)估。應(yīng)當(dāng)按照《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕44號(hào))、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕43號(hào))以及《國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃管理暫行辦法》(發(fā)改地區(qū)〔2015〕1521號(hào))等文件的要求，結(jié)合評(píng)估的適用性，具體確定國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)體系。通過(guò)對(duì)“十一五”以來(lái)我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的狹義范圍的39個(gè)區(qū)域規(guī)劃的研究，發(fā)現(xiàn)其涉及的主要內(nèi)容包括13個(gè)部分，參見(jiàn)表1。

資料來(lái)源：作者根據(jù)我國(guó)“十一五”以來(lái)實(shí)施的39個(gè)狹義范圍的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃文本整理。

目前已經(jīng)實(shí)施的39個(gè)(狹義范圍)區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容本身呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。一是共同關(guān)注(絕大部分)區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、區(qū)域空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保障措施等8項(xiàng)內(nèi)容。二是有24個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃沒(méi)有明顯的區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制改革的內(nèi)容；有14個(gè)沒(méi)有突出強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)與統(tǒng)籌發(fā)展，當(dāng)然更沒(méi)有提到鄉(xiāng)村振興；有8個(gè)沒(méi)有單列區(qū)域發(fā)展的原則；有10個(gè)沒(méi)有單獨(dú)設(shè)節(jié)強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)。三是至少有21個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃沒(méi)有專(zhuān)門(mén)段落強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展；至少有30個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃沒(méi)有專(zhuān)門(mén)闡述共享發(fā)展的內(nèi)容。當(dāng)然，由于一些區(qū)域規(guī)劃的范圍、對(duì)象和制定的時(shí)期不同，其內(nèi)容各有側(cè)重，不可能面面俱到。

參考39個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容研究的成果，考慮今后對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的可用性，國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的主要內(nèi)容應(yīng)聚焦特定國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃提出的主題和主線(xiàn)、區(qū)域發(fā)展理念、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位、區(qū)域發(fā)展空間布局、主要區(qū)域發(fā)展目標(biāo)(包括區(qū)域規(guī)劃的共性目標(biāo)和個(gè)性目標(biāo))、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程項(xiàng)目以及區(qū)域政策安排和組織保障，特別是政府職責(zé)范圍內(nèi)的重要事項(xiàng)。

一般國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容框架包括四部分：一是對(duì)特定區(qū)域規(guī)劃的主要內(nèi)容進(jìn)行概述；二是對(duì)該區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行評(píng)估；三是該區(qū)域規(guī)劃實(shí)施存在的主要問(wèn)題和主要困難(包括對(duì)發(fā)展環(huán)境變化和影響的分析)；四是提出對(duì)特定國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的結(jié)論和建議。對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容具體包括：該國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的組織體系是否健全，責(zé)任分工是否明確，有沒(méi)有切實(shí)可行的政策安排；對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和區(qū)域協(xié)同與帶動(dòng)等方面的主要發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況的評(píng)估；對(duì)區(qū)域空間總體布局、結(jié)構(gòu)協(xié)同以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌變化的評(píng)估；對(duì)主要園區(qū)建設(shè)水平、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其創(chuàng)新升級(jí)程度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)與公共服務(wù)水平，以及生態(tài)環(huán)境與資源節(jié)約水平等重點(diǎn)任務(wù)和重大項(xiàng)目完成效果的評(píng)估。

(四)科學(xué)建立實(shí)施評(píng)估的“共性”指標(biāo)體系

國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的指標(biāo)體系的確定，既要對(duì)我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的眾多國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)際使用的指標(biāo)體系進(jìn)行研究，又要將已經(jīng)實(shí)施的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)際使用的指標(biāo)體系和規(guī)范的理論上的評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行對(duì)比，從而提出評(píng)估的“共性”指標(biāo)體系。當(dāng)然，對(duì)于一些特殊類(lèi)型的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估，可以增加“特殊”的指標(biāo)體系。

通過(guò)對(duì)“十一五”以來(lái)我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的39個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃(狹義范圍)中使用的約70個(gè)指標(biāo)的頻率統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)頻率在3次以上(不含3次)的只有22個(gè)指標(biāo)，出現(xiàn)3次的有13個(gè)，出現(xiàn)2次的有10個(gè)，其它指標(biāo)只出現(xiàn)了1次。理論上對(duì)主要發(fā)展目標(biāo)實(shí)施評(píng)估的46個(gè)規(guī)范指標(biāo)體系中，實(shí)際應(yīng)用的只有22個(gè)指標(biāo)，實(shí)際應(yīng)用頻率不到一半，也就是說(shuō)理論意義上的指標(biāo)設(shè)計(jì)在已經(jīng)實(shí)施的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃中使用的頻率并不高，理論和實(shí)際應(yīng)用的指標(biāo)差異較大。

在借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照突出重點(diǎn)、問(wèn)題導(dǎo)向和便于操作的原則，遴選和設(shè)計(jì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的指標(biāo)體系。參考“十一五”以來(lái)39個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃中使用指標(biāo)頻率統(tǒng)計(jì)的結(jié)果、歐盟近年來(lái)實(shí)施的ESPON(European Spatial Planning Observation Network，歐洲空間規(guī)劃觀測(cè)網(wǎng))項(xiàng)目的關(guān)鍵指標(biāo)選取的經(jīng)驗(yàn)以及后來(lái)歐盟關(guān)于領(lǐng)土凝聚力指標(biāo)選取的經(jīng)驗(yàn)(European Community,2007;European Union,2013a,2013b)，將國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的“共性”指標(biāo)體系歸納為“3+1”結(jié)構(gòu)，即經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三類(lèi)，加上區(qū)域協(xié)同與帶動(dòng)類(lèi)共4類(lèi)一級(jí)指標(biāo)，又遴選出10個(gè)二級(jí)指標(biāo)和20個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

(1)評(píng)估國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施成效的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，一般既要評(píng)估區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)模，又要評(píng)估區(qū)域內(nèi)人均收入水平，特別是要評(píng)估城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入的水平；既要評(píng)估區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，又要評(píng)估區(qū)域經(jīng)濟(jì)的外向度等。重點(diǎn)選取了3個(gè)二級(jí)指標(biāo)：對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平指標(biāo)，一是選取GDP作為衡量規(guī)劃區(qū)域的經(jīng)濟(jì)總量變化的指標(biāo)，二是選取人均GDP作為衡量規(guī)劃區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)，三是選取城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入作為衡量居民生活水平的指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)指標(biāo)選取三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重變化(或者其中某一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比重)反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；經(jīng)濟(jì)外向指標(biāo)選取進(jìn)出口總額衡量規(guī)劃區(qū)域內(nèi)對(duì)外貿(mào)易的總體規(guī)模和發(fā)展水平。

(2)評(píng)估國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施成效的社會(huì)指標(biāo)，一般既要評(píng)估特定區(qū)域人口規(guī)模的發(fā)展水平和社會(huì)保障體系的共濟(jì)水平，也要突出評(píng)估科教發(fā)展水平對(duì)社會(huì)的影響等。重點(diǎn)選取了2個(gè)二級(jí)指標(biāo)：對(duì)于人口發(fā)展指標(biāo)，一是評(píng)估規(guī)劃區(qū)域內(nèi)總?cè)丝谝?guī)模發(fā)展變化，便于反映區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是否相匹配，二是選取三項(xiàng)基本醫(yī)保參保率來(lái)衡量公共服務(wù)體系建設(shè)的保障水平；科教水平選取研發(fā)經(jīng)費(fèi)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重和科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率來(lái)衡量區(qū)域科技競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力和科技轉(zhuǎn)化為社會(huì)生產(chǎn)力的能力。

(3)評(píng)估國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施成效的生態(tài)指標(biāo)不是狹義的環(huán)境保護(hù)概念，是用以評(píng)估特定國(guó)家級(jí)區(qū)域推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的水平等。選取了2個(gè)二級(jí)指標(biāo)：對(duì)于資源利用指標(biāo)，一是選取每萬(wàn)元GDP能耗來(lái)評(píng)估經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)能源的利用程度，評(píng)估其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源利用效率的變化，二是評(píng)估國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃范圍內(nèi)的用水效率，選取每萬(wàn)元GDP用水量；對(duì)于環(huán)境發(fā)展指標(biāo)，一是選取森林覆蓋率來(lái)評(píng)估國(guó)家級(jí)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)森林面積占有情況或森林資源豐富程度及實(shí)現(xiàn)綠化程度，二是選取二氧化硫排放量和化學(xué)需氧量排放量來(lái)評(píng)估區(qū)域內(nèi)主要污染物減排水平。

(4)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施成效評(píng)估的區(qū)域協(xié)同與帶動(dòng)指標(biāo)是反映國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃所具有的戰(zhàn)略性、全局性和關(guān)鍵性特點(diǎn)的重要指標(biāo)。國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的特定區(qū)域，往往是國(guó)民經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和重點(diǎn)支持發(fā)展區(qū)域，目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)其區(qū)域內(nèi)及區(qū)域內(nèi)外的協(xié)同發(fā)展和對(duì)區(qū)域內(nèi)外的持續(xù)帶動(dòng)作用，包括區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平。選取了3個(gè)二級(jí)指標(biāo)：對(duì)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展指標(biāo)，一是選取區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異化指數(shù)來(lái)評(píng)估區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同水平，二是選取人均GDP的地區(qū)差距(泰爾指數(shù))來(lái)評(píng)估區(qū)域內(nèi)人均GDP的差異；區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌指標(biāo)選取城鄉(xiāng)居民收入差距來(lái)評(píng)估規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平；對(duì)于區(qū)域帶動(dòng)指標(biāo)，一是選取規(guī)劃區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占國(guó)家(或省區(qū)市)經(jīng)濟(jì)總量比重來(lái)評(píng)估規(guī)劃區(qū)域在更大區(qū)域空間中的發(fā)展帶動(dòng)水平，二是選取核心區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占本規(guī)劃區(qū)經(jīng)濟(jì)總量比重來(lái)評(píng)估區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展的水平。

(五)全面建立有效的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估機(jī)制

全面、科學(xué)和有效地評(píng)估國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的成效，需要建立起更加有效的高質(zhì)量的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的機(jī)制?？傮w而言，一是要貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，適應(yīng)新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的新需要，切實(shí)建立與全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相適應(yīng)的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的新機(jī)制；二是聚焦特定國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施提出的總要求，采取科學(xué)有效的方法，重點(diǎn)做好對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)、重大任務(wù)和重大項(xiàng)目落實(shí)情況的評(píng)估；三是強(qiáng)化跨區(qū)域、跨領(lǐng)域目標(biāo)和任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的評(píng)估；四是協(xié)調(diào)運(yùn)用年度監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估和總結(jié)性評(píng)估，并將國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施情況納入對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的評(píng)價(jià)體系；五是“按時(shí)、保質(zhì)、保量”全面完成國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估，為國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的更好實(shí)施提供決策依據(jù)。

具體來(lái)說(shuō)，一是在評(píng)估準(zhǔn)備階段，應(yīng)當(dāng)明確實(shí)施評(píng)估的相關(guān)責(zé)任主體，包括評(píng)估的委托方、被委托方、被評(píng)估方和其它相關(guān)方；選定評(píng)估方法；明確評(píng)估目標(biāo)、任務(wù)和工作分工；提出評(píng)估要求并制定評(píng)估方案。二是在開(kāi)展評(píng)估階段，這是評(píng)估活動(dòng)中最為重要的階段，要按照國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的總體要求，綜合應(yīng)用各種調(diào)查方法和評(píng)估方法，在全面收集和綜合分析信息的基礎(chǔ)上，客觀公證評(píng)價(jià)各項(xiàng)內(nèi)容和指標(biāo)體系完成的一致性和實(shí)施成效，“按時(shí)、保質(zhì)、保量”完成評(píng)估報(bào)告。三是在結(jié)果應(yīng)用階段，既要把形成的評(píng)估報(bào)告提交給同級(jí)人大常委會(huì)等，自覺(jué)接受人大監(jiān)督，認(rèn)真研究處理和審議意見(jiàn)，及時(shí)報(bào)告整改結(jié)果；也要提交原審批機(jī)關(guān)備案和相關(guān)部門(mén)，使其了解規(guī)劃實(shí)施的最終成效；還要公布和落實(shí)評(píng)估報(bào)告，根據(jù)情況決定國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的修訂、再實(shí)施或者終止，其評(píng)估結(jié)果要成為對(duì)相關(guān)責(zé)任主體績(jī)效考核的依據(jù)。

對(duì)于國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估各階段中存在的改進(jìn)意見(jiàn)，應(yīng)該直接體現(xiàn)在下一輪對(duì)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的準(zhǔn)備、開(kāi)展評(píng)估和結(jié)果應(yīng)用中，“及時(shí)出臺(tái)規(guī)劃實(shí)施的配套政策，相應(yīng)的管理體制調(diào)整到位”(中國(guó)工程咨詢(xún)學(xué)會(huì),2014)，“切實(shí)建立起區(qū)域規(guī)劃實(shí)施中的分工、合作機(jī)制和監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制”(楊偉民,2010)，以及反饋機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制(翟啟江,2009)。

國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估機(jī)制的有效運(yùn)行也是一種有計(jì)劃、分階段的系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程，是其評(píng)估準(zhǔn)備階段、開(kāi)展評(píng)估階段和結(jié)果應(yīng)用階段及其構(gòu)成之間整體協(xié)調(diào)推進(jìn)、持續(xù)改進(jìn)，并不斷提高其評(píng)估質(zhì)量的循環(huán)和再循環(huán)過(guò)程。

五、結(jié)論與討論

全面、科學(xué)、有效評(píng)估國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的成效，是更好實(shí)施國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃和更好全面“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”的重大任務(wù)。本文在回顧國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施理論和和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，指出其評(píng)估存在組織體系不健全、內(nèi)容體系不系統(tǒng)、評(píng)估方法有待創(chuàng)新、評(píng)估指南有待出臺(tái)、評(píng)估機(jī)制有待優(yōu)化等問(wèn)題，從而提出以下建議。一是需要建立和健全評(píng)估的組織體系。為更好體現(xiàn)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略性、全局性和關(guān)鍵性特點(diǎn)，應(yīng)逐步健全由中央政府自我評(píng)估、中央政府委托評(píng)估、全國(guó)人大委托評(píng)估、公眾評(píng)估以及自我評(píng)估和委托評(píng)估相結(jié)合等多種評(píng)估方式有機(jī)構(gòu)成的組織體系。二是評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)聚焦特定國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施提出的主題和主線(xiàn)、重大區(qū)域發(fā)展理念、戰(zhàn)略定位、空間布局、主要區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、重大任務(wù)、重大工程、重大區(qū)域政策安排以及組織保障，特別是政府職責(zé)范圍內(nèi)的重要事項(xiàng)；同時(shí)也應(yīng)包括組織體系是否健全，責(zé)任分工是否明確，有沒(méi)有切實(shí)可行的政策安排，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和區(qū)域協(xié)同與帶動(dòng)等方面的主要發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況等。三是需要出臺(tái)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的指南，確定其年度監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估和總結(jié)性評(píng)估等不同階段的任務(wù)，規(guī)范和設(shè)定其評(píng)估的內(nèi)容、指標(biāo)體系和時(shí)間節(jié)點(diǎn)等。四是需要切實(shí)建立起評(píng)估準(zhǔn)備階段、開(kāi)展評(píng)估階段和結(jié)果應(yīng)用階段之間，各評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估任務(wù)等有效銜接、協(xié)調(diào)推進(jìn)的新機(jī)制。五是需要切實(shí)建立評(píng)估的信息化平臺(tái)，為科學(xué)有效評(píng)估國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的成效提供強(qiáng)有力的支撐。

當(dāng)然，有些問(wèn)題還需要進(jìn)一步探討。一是具體的某個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施和評(píng)估的周期，往往與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年總體規(guī)劃等的實(shí)施和評(píng)估的周期有差異，兩者之間要不要統(tǒng)一或同步？國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年總體規(guī)劃是我國(guó)發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃體系的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃，雖然各種規(guī)劃實(shí)施的起點(diǎn)不同，但在具體的實(shí)施中應(yīng)該逐漸趨于同步，這樣不僅有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年總體規(guī)劃的具體落實(shí)，有利于國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的具體實(shí)施，也有利于更好提高國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的成效。二是如何耦合或避免一些國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃范圍、內(nèi)容、目標(biāo)和措施的重疊或不銜接？如以“十一五”以來(lái)批準(zhǔn)實(shí)施的主要國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的空間范圍為例，長(zhǎng)江三角洲及周?chē)貐^(qū)、中原及周?chē)貐^(qū)、東南地區(qū)和珠江三角洲等局部地區(qū)，已被多個(gè)不同的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃重復(fù)規(guī)劃。雖然不同的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)和內(nèi)容等側(cè)重點(diǎn)有所不同，但在同一空間上重復(fù)規(guī)劃多次，可能在一定程度上造成政策混亂，應(yīng)引起注意。三是各省(自治區(qū)、直轄市)可能同樣制定了眾多域內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃，如何更好處理國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃和省級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的關(guān)系？雖然國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃和省級(jí)區(qū)域規(guī)劃是不同層級(jí)的區(qū)域規(guī)劃，但是兩者又有其統(tǒng)一性，特別是有些承擔(dān)國(guó)家重大改革發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)的省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)區(qū)域規(guī)劃，經(jīng)中央政府批準(zhǔn)后就上升為國(guó)家級(jí)的區(qū)域規(guī)劃，如2008年1月以來(lái)，由中央政府批復(fù)的《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》《中國(guó)圖們江區(qū)域合作開(kāi)發(fā)規(guī)劃綱要——以長(zhǎng)吉圖為開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)》《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《福建海峽藍(lán)色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等。對(duì)于已經(jīng)成為國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的省級(jí)區(qū)域規(guī)劃的評(píng)估，原則上應(yīng)按照國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的要求進(jìn)行評(píng)估，但其評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)可以針對(duì)特定區(qū)域規(guī)劃的特點(diǎn)進(jìn)行適度增減。對(duì)于沒(méi)有上升為國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的省級(jí)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估，要做好與省級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃評(píng)估的協(xié)調(diào)工作。

由于國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃承擔(dān)著國(guó)家重大區(qū)域的重大發(fā)展戰(zhàn)略和重大任務(wù)，只有真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系的內(nèi)部一致性、垂直一致性和水平一致性，才能更好發(fā)揮國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向和帶動(dòng)作用。