文/宋烜懿

本文針對(duì)新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)暴露出的防疫物資保障嚴(yán)重不足這一短板，重點(diǎn)分析當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急物資保障的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，提出建立科學(xué)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系的思路和建議。

建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系是法律賦予各級(jí)政府部門(mén)的應(yīng)盡職責(zé)，2007 年11 月1 日起施行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十二條，對(duì)各級(jí)政府建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系作出了明確規(guī)定：“國(guó)家建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度，完善重要應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥和緊急配送體系。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府和突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的儲(chǔ)備制度?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給?！?/p>

針對(duì)這次新冠肺炎疫情中暴露出來(lái)的應(yīng)急物資供給不足的問(wèn)題，2020 年2 月14 日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時(shí)服務(wù)、災(zāi)時(shí)應(yīng)急、采儲(chǔ)結(jié)合、節(jié)約高效的原則，盡快健全相關(guān)工作機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案?！?/p>

建立健全應(yīng)急物資保障體系是新時(shí)代國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要組成部分，是維護(hù)社會(huì)和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要支撐，是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)事件的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是“十四五”期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容。

我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系特點(diǎn)和不足

“工欲善其事必先利其器”，應(yīng)急管理的“器”便是應(yīng)急保障物資。應(yīng)急物資儲(chǔ)備是我國(guó)應(yīng)急管理體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它隨著應(yīng)急管理制度的發(fā)展而不斷完善，又受制約于應(yīng)急管理制度的不足，存在著不能適應(yīng)突發(fā)事件保障需要的嚴(yán)重問(wèn)題。它具有以下特點(diǎn)和不足：

一是應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度建立時(shí)間較短，尚有很多不完善之處。我國(guó)的應(yīng)急管理體系建設(shè)工作開(kāi)始于2003 年，在取得了抗擊“非典”疫情的勝利之后，應(yīng)急管理的“預(yù)案和體制、機(jī)制、法制建設(shè)”才開(kāi)始走向正軌。而機(jī)制建設(shè)中的應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度建立得更晚，雖然2007年實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中有明確規(guī)定，但物資保障的重要性在2008 年汶川地震中才真正引起關(guān)注。隨后，我國(guó)陸續(xù)發(fā)生了2010 年玉樹(shù)地震，2012 年嫩江、松花江流域洪水，2015 年“8·12”天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故，2016 年武漢內(nèi)澇，2017 年四川、云南暴雨，2019 年響水“3·21”特別重大爆炸事故和非洲豬瘟等災(zāi)害事件。為應(yīng)對(duì)這些突發(fā)事件，應(yīng)急物資短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生了大量需求，其中暴露出的物資儲(chǔ)備不足，促使國(guó)家、省、市、縣各級(jí)政府部門(mén)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到應(yīng)急物資儲(chǔ)備的必要性，并逐步建立相關(guān)的物資儲(chǔ)備制度和管理體系。

多功能應(yīng)急野戰(zhàn)帳篷醫(yī)院

二是應(yīng)急物資管理?xiàng)l塊分割較為普遍，尚未實(shí)現(xiàn)有效整合。我國(guó)的應(yīng)急管理體系是條與塊并存，特別是在2018 年機(jī)構(gòu)改革之前，應(yīng)急管理分散在幾十個(gè)部門(mén)，各部門(mén)“自掃門(mén)前雪”，涉及權(quán)力時(shí)?；ビ薪徊?，應(yīng)急管理體制的條塊分割導(dǎo)致應(yīng)急物資無(wú)法發(fā)揮最大效應(yīng)。在重大突發(fā)事件發(fā)生，涉及責(zé)任與義務(wù)時(shí)，各部門(mén)之間、部門(mén)與地方政府之間往往互相推脫，甚至出現(xiàn)在一個(gè)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)建立4 個(gè)指揮部的情況，應(yīng)急物資調(diào)動(dòng)混亂，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效整合。

三是應(yīng)急物資儲(chǔ)備以政府為主，尚未實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量共同參與。當(dāng)前，我國(guó)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備基本以政府為主，各級(jí)政府部門(mén)是物資儲(chǔ)備的責(zé)任主體，還輔以少量的以官方公益組織為主體的社會(huì)團(tuán)體，而法律并沒(méi)有賦予社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體——企事業(yè)單位和個(gè)人進(jìn)行物資儲(chǔ)備的義務(wù)。應(yīng)急物資儲(chǔ)備主體的單一化導(dǎo)致由政府出資購(gòu)買(mǎi)物資而產(chǎn)生的儲(chǔ)備數(shù)量的不足，并且經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)政府財(cái)政收入嚴(yán)重不足，在剛性支出與“以防萬(wàn)一”之間，政府會(huì)把有限的資金投入到民生、教育及社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)等領(lǐng)域，應(yīng)急物資的儲(chǔ)備要求難以得到落實(shí)。

空地一體化應(yīng)急通信指揮方艙

四是應(yīng)急物資以實(shí)物儲(chǔ)備為主，數(shù)量和質(zhì)量難以滿足突發(fā)事件需求。目前，國(guó)內(nèi)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備形式通常是由政府部門(mén)建立儲(chǔ)備庫(kù)，購(gòu)買(mǎi)大量物資放置在庫(kù)內(nèi)進(jìn)行儲(chǔ)備。這種儲(chǔ)備的最大優(yōu)點(diǎn)是方便，需要的時(shí)候可以很快調(diào)用。但不足之處很多，能夠用于購(gòu)買(mǎi)的資金有限，因而儲(chǔ)備的物資無(wú)論從品種還是數(shù)量上，在真正發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)無(wú)法滿足需求；應(yīng)急物資儲(chǔ)備的時(shí)間通常較長(zhǎng)，如儲(chǔ)存管理不善，食品和生活物資類(lèi)產(chǎn)品容易發(fā)生變質(zhì)，機(jī)械裝備和電子信息化類(lèi)物資長(zhǎng)期放置不使用，可能會(huì)導(dǎo)致零部件損壞。實(shí)物儲(chǔ)備不當(dāng)或時(shí)間過(guò)長(zhǎng)而造成的質(zhì)量自然損害，可能會(huì)造成突發(fā)事件發(fā)生時(shí)難以提供有效保障。

五是應(yīng)急物資儲(chǔ)備以通用產(chǎn)品為主，難以滿足突發(fā)事件對(duì)專(zhuān)用產(chǎn)品的需求。應(yīng)急物資有通用和專(zhuān)用等不同產(chǎn)品，以挖掘機(jī)為例，平時(shí)主要作為工程機(jī)械參與各種施工作用，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)可作為道路搶通、搶險(xiǎn)救援裝備，這類(lèi)物質(zhì)為通用型；而醫(yī)用防護(hù)服、負(fù)壓救護(hù)車(chē)、有毒有害氣體檢測(cè)、消防泡沫等物資屬于專(zhuān)用產(chǎn)品，只在某些特定情境和場(chǎng)合使用。當(dāng)前，我國(guó)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備以通用型為主，這類(lèi)物資大眾化，應(yīng)用和需求的場(chǎng)景較多，而專(zhuān)用產(chǎn)品因其需求的偶發(fā)性和不確定性，導(dǎo)致通常儲(chǔ)備較少，而現(xiàn)實(shí)中，往往影響力、破壞力較大的突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，專(zhuān)用物資的保障具有更迫切的需要和更重要的意義。

六是應(yīng)急物資配置多以經(jīng)驗(yàn)為主，缺乏科學(xué)性和前瞻性。目前，多數(shù)地方政府在應(yīng)急物資儲(chǔ)備配置時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)貪撛诘娘L(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的物資保障需求缺乏科學(xué)研判，多以以往的經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人偏好為主，物資儲(chǔ)備的建立多為被動(dòng)、事故推動(dòng)，物資配置標(biāo)準(zhǔn)缺乏前瞻性。事實(shí)上，突發(fā)事件的特點(diǎn)即“突發(fā)”，大的突發(fā)事件重復(fù)發(fā)生概率非常小，“以防萬(wàn)一”是應(yīng)急管理的重要目標(biāo)，從應(yīng)急管理的角度，既要考慮歷史經(jīng)驗(yàn)，更要考慮各種可能發(fā)生的“萬(wàn)一”，在應(yīng)急物資配置時(shí)要具有前瞻性。

建立科學(xué)的物資儲(chǔ)備體系思路和建議

此次新冠肺炎疫情在應(yīng)急管理史上是一個(gè)里程碑式的事件，相信對(duì)于促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體制的不斷完善，特別是對(duì)于建立健全科學(xué)的物資儲(chǔ)備體系具有積極的作用。未來(lái)，如何建立科學(xué)的物資儲(chǔ)備體系，為突發(fā)事件能夠提供更加精準(zhǔn)、高效率的支撐，建議從以下方面進(jìn)行考慮：

一是依法規(guī)范社會(huì)各主體的儲(chǔ)備責(zé)任，建立多元主體的社會(huì)物資儲(chǔ)備體系。要進(jìn)一步修改完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中關(guān)于儲(chǔ)備主體責(zé)任的規(guī)定。目前，法定承擔(dān)儲(chǔ)備主體責(zé)任的是縣以上政府，還需進(jìn)一步下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層，建立上通下達(dá)的、覆蓋各級(jí)政府部門(mén)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系；各類(lèi)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為社會(huì)的重要組成部門(mén)，應(yīng)依法承擔(dān)參與應(yīng)急管理的社會(huì)義務(wù)和責(zé)任；構(gòu)成社會(huì)的最小單元——社區(qū)、物業(yè)管理部門(mén)等也要依法承擔(dān)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的職責(zé)。

二是建立以實(shí)物儲(chǔ)備為主，協(xié)議儲(chǔ)備和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備多種形式并存的儲(chǔ)備體系。按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給”，可進(jìn)一步優(yōu)化儲(chǔ)備的結(jié)構(gòu)，建立“以實(shí)物為主，以協(xié)議和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備為輔”的多種形式并存的儲(chǔ)備體系，能夠最大程度地提高儲(chǔ)備效率，以有限的資金撬動(dòng)更大的物資保障能力，同時(shí)可保障儲(chǔ)備物資不受損害、能即時(shí)可用。

三是對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)要加強(qiáng)分析研判，科學(xué)規(guī)劃儲(chǔ)備物資的品種與數(shù)量。要加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)備物資產(chǎn)品的數(shù)量和品種的科學(xué)規(guī)劃，在科學(xué)分析本地區(qū)既往事故和潛在風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行研判，并考慮本地區(qū)人口數(shù)量、應(yīng)急救援隊(duì)伍規(guī)模、突發(fā)事件可能波及影響的規(guī)模等因素，不必盲目追求品種多而雜。突發(fā)事件物資保障的特點(diǎn)是“短期內(nèi)大量需求”，因此要保證每種產(chǎn)品的數(shù)量足夠多，科學(xué)設(shè)定配備儲(chǔ)備產(chǎn)品的數(shù)量，避免因多而雜導(dǎo)致的物資儲(chǔ)備“杯水車(chē)薪”，無(wú)法發(fā)揮保障作用。

四是建立以專(zhuān)用產(chǎn)品為主，通用產(chǎn)品為輔的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系。專(zhuān)用應(yīng)急產(chǎn)品的需求面窄，需求量不固定、不穩(wěn)定和不確定性，導(dǎo)致其缺乏市場(chǎng)價(jià)值空間，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，可能會(huì)短期出現(xiàn)大量需求而供給端生產(chǎn)能力有限，無(wú)法快速滿足應(yīng)急保障的需要。因此，政府部門(mén)應(yīng)加大這部分產(chǎn)品的儲(chǔ)備，建立以專(zhuān)用產(chǎn)品為主、通用產(chǎn)品為輔的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，充分厘清政府部門(mén)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體等不同性質(zhì)的責(zé)任主體在應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系中的作用。

五是物資儲(chǔ)備與應(yīng)急培訓(xùn)演練結(jié)合，建立“平急結(jié)合”的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系。充分發(fā)揮儲(chǔ)備物資的作用，建立儲(chǔ)備與應(yīng)急培訓(xùn)演練相結(jié)合的綜合性應(yīng)急物資儲(chǔ)備基地，平時(shí)訓(xùn)練、演練，以預(yù)防和知識(shí)技能普及為主，急時(shí)發(fā)揮救援處置的作用?！捌郊苯Y(jié)合”可讓物資活起來(lái)、用起來(lái)，以儲(chǔ)備基地帶動(dòng)全社會(huì)應(yīng)急安全意識(shí)的提升和知識(shí)技能的培養(yǎng)，建立人人參與、全民動(dòng)員的社會(huì)應(yīng)急管理體系。