文/李湖生

將風(fēng)險評估和情景構(gòu)建技術(shù)與方法應(yīng)用于應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃的研究與編制，形成以應(yīng)急能力為核心的應(yīng)急體系規(guī)劃理論和方法，可以提高應(yīng)急體系規(guī)劃的系統(tǒng)性、科學(xué)性和針對性。

應(yīng)急體系規(guī)劃研究編制方法簡介

問題導(dǎo)向規(guī)劃方法

在宏觀規(guī)劃編制中普遍采用的是“問題導(dǎo)向規(guī)劃方法”，即規(guī)劃研究編制團(tuán)隊通過對規(guī)劃領(lǐng)域的現(xiàn)狀分析和未來形勢分析，找出存在的主要問題；針對亟待解決的問題，提出規(guī)劃關(guān)鍵目標(biāo)，梳理主要任務(wù)，并謀劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目等。規(guī)劃過程如圖1 所示。這種規(guī)劃方法主要以定性分析為主，規(guī)劃需求很大程度上取決于參與規(guī)劃人員、專家的經(jīng)驗(yàn)和判斷，存在一定的主觀模糊性。對于規(guī)劃長期成效的評估也可能因缺乏長期性、系統(tǒng)性的指標(biāo)體系和數(shù)據(jù)積累而出現(xiàn)困難，容易因過度關(guān)注短期問題而出現(xiàn)“只見樹木、不見森林”的現(xiàn)象。

基于能力的應(yīng)急規(guī)劃方法

圖1 問題導(dǎo)向規(guī)劃方法示意圖

基于能力的應(yīng)急規(guī)劃方法是近10 多年來國內(nèi)外應(yīng)急管理領(lǐng)域在借鑒軍事規(guī)劃領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出的一種以能力建設(shè)為核心的規(guī)劃方法。該方法通過對面臨的突發(fā)事件情景進(jìn)行分析構(gòu)建，梳理應(yīng)對情景所需完成的應(yīng)急任務(wù)，以及按照適當(dāng)績效標(biāo)準(zhǔn)完成任務(wù)所需的能力；根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展情況確定一定時期內(nèi)需要的核心能力及時達(dá)到的目標(biāo)；再根據(jù)對各項(xiàng)核心能力現(xiàn)狀的評估篩選出未來一定時期需要投入資源優(yōu)先發(fā)展的能力。規(guī)劃過程如圖2 所示。

這種規(guī)劃方法以應(yīng)急能力為核心，通過對應(yīng)急能力及其目標(biāo)進(jìn)行量化定義，可形成相對系統(tǒng)化的應(yīng)急體系建設(shè)需求，并可通過應(yīng)急能力評估指標(biāo)體系對建設(shè)成效和應(yīng)急準(zhǔn)備水平進(jìn)行定量或半定量評估；但在實(shí)踐中也存在過程比較復(fù)雜、所需時間較長，應(yīng)急能力目標(biāo)量化困難、應(yīng)急能力評估對數(shù)據(jù)積累或?qū)＜医?jīng)驗(yàn)要求較高等困難。

圖2 基于能力的規(guī)劃方法示意圖

應(yīng)急體系綜合規(guī)劃方法

在應(yīng)急體系規(guī)劃中通常可綜合應(yīng)用“問題導(dǎo)向方法”和“基于能力的應(yīng)急規(guī)劃方法”，通過“取長補(bǔ)短”，在規(guī)劃的現(xiàn)狀與形勢分析中，引入公共安全風(fēng)險分析評估方法；在問題分析中，采用“基于能力的應(yīng)急規(guī)劃方法”，將問題聚焦于應(yīng)急能力的差距分析，以彌補(bǔ)應(yīng)急能力的重大短板作為確定應(yīng)急體系規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目和行動方案的重要考量因素，從而增加規(guī)劃的系統(tǒng)性、科學(xué)性和針對性（見圖3）。

綜合規(guī)劃方法的實(shí)踐應(yīng)用

圖3 應(yīng)急體系綜合規(guī)劃方法示意圖

應(yīng)急體系綜合規(guī)劃方法在筆者近年來參與的國家和地方層面的一些應(yīng)急體系建設(shè)相關(guān)規(guī)劃的研究編制中進(jìn)行了實(shí)踐應(yīng)用，取得了較好的應(yīng)用效果。下面以南方某城市的應(yīng)急體系相關(guān)規(guī)劃中的應(yīng)用為例，簡要說明該方法的應(yīng)用過程。

城市公共安全風(fēng)險評估

針對示例城市公共安全領(lǐng)域四大類突發(fā)事件即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，辨識公共安全風(fēng)險清單，從風(fēng)險事件發(fā)生的可能性和后果嚴(yán)重性等角度，采用專家打分評估方法確定風(fēng)險等級。

1. 公共安全風(fēng)險辨識

基于示例城市歷史災(zāi)害和突發(fā)事件的數(shù)據(jù)分析及現(xiàn)場調(diào)研結(jié)果，得到示例城市主要公共安全風(fēng)險清單（共42 項(xiàng)），并對相關(guān)災(zāi)害及歷史案例情況進(jìn)行簡要描述，得到“城市公共安全風(fēng)險清單及簡要描述表”。

2. 公共安全風(fēng)險分析評估

風(fēng)險分析評估主要是由專家依據(jù)示例城市災(zāi)害歷史數(shù)據(jù)和主觀判斷，對風(fēng)險事件發(fā)生的可能性和后果嚴(yán)重性進(jìn)行分析評估。對風(fēng)險事件的發(fā)生可能性、后果嚴(yán)重性的打分評價標(biāo)準(zhǔn)如表1 和表2 所示。

3. 公共安全風(fēng)險分級標(biāo)準(zhǔn)

風(fēng)險分級評價由各個風(fēng)險事件發(fā)生的可能性和產(chǎn)生的后果嚴(yán)重性決定。以P 代表風(fēng)險事件發(fā)生的可能性等級評分值，以S 代表風(fēng)險事件產(chǎn)生的后果嚴(yán)重性等級評分值，以R = P×S 計算出表征風(fēng)險大小的分值。根據(jù)該風(fēng)險分值可將事件風(fēng)險劃分為四級：I 級（極高風(fēng)險，R ≥15）、II 級（高 風(fēng) 險，15 > R ≥8）、III 級（中風(fēng)險，8 > R ≥4）和IV 級（低風(fēng)險，R < 4），依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示。也可以采用風(fēng)險矩陣法確定風(fēng)險等級，風(fēng)險矩陣如表3 所示。

4. 公共安全風(fēng)險評價結(jié)果

組織示例城市相關(guān)部門和單位熟悉本地情況的專家以及規(guī)劃編制專家組專家共70 多位專家，對前期所辨識出的42 項(xiàng)公共安全風(fēng)險事件進(jìn)行專家評估打分。根據(jù)專家評估打分結(jié)果，進(jìn)行統(tǒng)計分析，得到示例城市公共安全風(fēng)險評價結(jié)果。將各風(fēng)險事件的編號根據(jù)其發(fā)生可能性和后果嚴(yán)重性，標(biāo)注于風(fēng)險矩陣中。根據(jù)專家評估結(jié)果，該示例城市不存在極高等級公共安全風(fēng)險，但存在9 項(xiàng)高等級公共安全風(fēng)險。

突發(fā)事件情景分析與評估

1. 示例城市突發(fā)事件情景簡表

表1 風(fēng)險事件發(fā)生可能性分級評價標(biāo)準(zhǔn)

表2 事件后果嚴(yán)重性分級評價標(biāo)準(zhǔn)

表3 風(fēng)險矩陣表

根據(jù)示例城市歷史災(zāi)害和事故數(shù)據(jù)及公共安全風(fēng)險評估結(jié)果，篩選出未來可能對示例城市應(yīng)急能力構(gòu)成重大挑戰(zhàn)的11 種突發(fā)事件，并參考示例城市或與示例城市相似地區(qū)曾經(jīng)發(fā)生的重特大突發(fā)事件典型案例，進(jìn)行突發(fā)事件情景構(gòu)建。根據(jù)相似重特大突發(fā)事件典型案例，估計了在示例城市發(fā)生該事件可能造成的人員傷亡或受到影響情況，以及財產(chǎn)損失情況等。得到突發(fā)事件典型情景簡表。

2. 突發(fā)事件情景應(yīng)對能力評估結(jié)果

組織示例城市相關(guān)部門和單位熟悉本地情況的專家以及規(guī)劃編制專家組專家共70 多位專家，對情景簡表列出的11 項(xiàng)典型重特大突發(fā)事件發(fā)生的可能性、現(xiàn)有應(yīng)急能力等進(jìn)行專家評估。情景事件發(fā)生可能性分級評價標(biāo)準(zhǔn)參見前面的表1；對示例城市在應(yīng)對各事件情景方面所具有的預(yù)防、減災(zāi)、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急救援、恢復(fù)重建能力由專家進(jìn)行分項(xiàng)打分評估，評估標(biāo)準(zhǔn)參考表4。

根據(jù)專家評估打分結(jié)果，進(jìn)行統(tǒng)計分析，得到示例城市特大突發(fā)事件情景發(fā)生可能性、現(xiàn)有應(yīng)急能力情況的評價結(jié)果。對于突發(fā)事件情景的發(fā)生可能性，專家評價結(jié)果都在可能性“較低”（2）和“一般”（3）之間。這符合重特大突發(fā)事件情景后果嚴(yán)重但發(fā)生可能性較低的特征。構(gòu)建這些情景的目的是為了基于底線思維，考慮不常發(fā)生的重特大突發(fā)事件對應(yīng)急能力的需求，從而為規(guī)劃應(yīng)急能力建設(shè)目標(biāo)和內(nèi)容等提供參考依據(jù)。

對于重特大突發(fā)事件情景的綜合應(yīng)對能力，專家評價結(jié)果都在“能力尚可，勉強(qiáng)可以達(dá)成任務(wù)目標(biāo)”（3級）附近，其中洪澇災(zāi)害、滑坡災(zāi)害的應(yīng)對能力稍差，而建筑火災(zāi)、道路交通事故、擁擠踩踏事故、傳染病疫情、食品安全事件的應(yīng)對能力稍好（3.3 ～3.5）；反映出示例城市具有應(yīng)對重特大突發(fā)事件的基本能力，但離較強(qiáng)的應(yīng)對能力（4 ～5）還有較大差距。對于重特大突發(fā)事件情景的分項(xiàng)應(yīng)對能力，專家評價結(jié)果由高到低大致依次為：恢復(fù)重建、應(yīng)急救援、應(yīng)急準(zhǔn)備、減災(zāi)、預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警；反映出專家對示例城市應(yīng)對突發(fā)事件的恢復(fù)重建、應(yīng)急救援能力較有信心，而對預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警能力信心相對不足。

突發(fā)事件應(yīng)急能力評估

采用筆者研究提出的應(yīng)急能力分類框架，對該框架中的56 項(xiàng)應(yīng)急能力逐一進(jìn)行評估。其基本思路是根據(jù)情景構(gòu)建可得出的情景損失后果，開展應(yīng)急能力的差距分析，根據(jù)差距分析結(jié)果對應(yīng)急能力進(jìn)行評估。

表4 應(yīng)急能力分級評價標(biāo)準(zhǔn)

1. 應(yīng)急能力差距分析

對照應(yīng)急能力分類框架，根據(jù)突發(fā)事件情景分析結(jié)果，梳理開展各項(xiàng)行動所需的應(yīng)急能力，并按照應(yīng)急能力的構(gòu)成要素（人員、設(shè)施裝備、物資、計劃預(yù)案、組織構(gòu)架、培訓(xùn)和演練等），確定各要素的能力基準(zhǔn)。

依據(jù)所調(diào)研了解的可用于該情景應(yīng)對的資源現(xiàn)狀，對照應(yīng)急能力的各要素評估基準(zhǔn)，查找存在的差距。如果建立起了比較完善的應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫，應(yīng)急能力各要素差距評估可由評估軟件進(jìn)行定量評估。在本次規(guī)劃研究中，由專家依據(jù)表5 進(jìn)行定性評價。

2. 應(yīng)急能力綜合評價

根據(jù)前面的應(yīng)急能力要素評價結(jié)果，采用幾何（考慮不同應(yīng)急能力要素的權(quán)重）或算術(shù)平均法，可計算得出各應(yīng)急能力的綜合評價結(jié)果。

3. 應(yīng)急能力重要性評價

由評估專家對“此項(xiàng)應(yīng)急能力對于示例城市而言的相對重要性”進(jìn)行主觀評價，重要性評價分為5 個等級：1-完全不重要，2-不太重要，3-比較重要，4-很重要，5-十分重要。

4. 應(yīng)急能力評估過程及結(jié)果

組織示例城市相關(guān)部門和單位熟悉本地情況的專家以及規(guī)劃編制專家組專家共70 多位專家，對示例城市突發(fā)事件分項(xiàng)應(yīng)急能力進(jìn)行專家評估。

根據(jù)專家對現(xiàn)有應(yīng)急能力評估的結(jié)果，按得分高低順序排列后，得出示例城市現(xiàn)有應(yīng)急能力的基本狀況。示例城市的應(yīng)急能力總體得分為3.04 分，處于基本合格區(qū)間，反映出示例城市特區(qū)已初步具備應(yīng)對各類突發(fā)事件的能力，能夠應(yīng)對各類日常性突發(fā)事件；但在應(yīng)對各類非常規(guī)重特大突發(fā)事件時，應(yīng)急能力還存在較大差距，有待完善提高。

表5 應(yīng)急能力要素分級評價標(biāo)準(zhǔn)

分析各項(xiàng)應(yīng)急能力的能力要素得分情況，總體而言，計劃預(yù)案、組織構(gòu)架的得分相對較高，其次是設(shè)施、裝備、物資建設(shè)和儲備情況，而培訓(xùn)、演練的得分則相對較低，人員隊伍情況在不同應(yīng)急能力中得分變化較大。相關(guān)評估結(jié)果，對于明確未來加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)的重點(diǎn)方向具有重要參考價值。

應(yīng)急能力發(fā)展優(yōu)先度評價

不同的應(yīng)急能力在突發(fā)事件應(yīng)對中的重要性并不完全一樣，與應(yīng)對的突發(fā)事件情景、生命安全相關(guān)性等密切相關(guān)。對于前述56 項(xiàng)核心應(yīng)急能力，專家們在進(jìn)行應(yīng)急能力評估時同時對各應(yīng)急能力的重要性（W）進(jìn)行打分（1～5），分?jǐn)?shù)越高越重要。

專家們對應(yīng)急能力的綜合評估得分（記為“B”），代表的是該應(yīng)急能力的現(xiàn)有基礎(chǔ)情況；一般而言，應(yīng)急能力評分越低，表明該能力的差距越大，越需要加大投入優(yōu)先發(fā)展。根據(jù)重要性（W）和應(yīng)急能力現(xiàn)狀（B）得分，計算應(yīng)急能力的優(yōu)先性指數(shù)P = W/B。根據(jù)所計算得出的優(yōu)先性指數(shù)對應(yīng)急能力進(jìn)行排序，就可得出需要優(yōu)先發(fā)展的應(yīng)急能力的排列順序，如圖4 所示。

圖4 示例城市應(yīng)急能力發(fā)展優(yōu)先度評價結(jié)果

按照應(yīng)急能力優(yōu)先性指數(shù)由高至低，將排在最前面的1～15 項(xiàng)應(yīng)急能力設(shè)為A 組、16～30 項(xiàng)設(shè)為B 組、31～45 項(xiàng)設(shè)為C 組、46～56 項(xiàng)設(shè)為D 組；顯然A 組、B 組是在規(guī)劃中需優(yōu)先發(fā)展的，應(yīng)作為規(guī)劃重點(diǎn)考慮對象；其余各組優(yōu)先度依次降低，但在規(guī)劃中也需根據(jù)部門需求、項(xiàng)目和工作延續(xù)、各方面平衡等情況綜合進(jìn)行考慮?？傊瑧?yīng)急能力評估結(jié)果及優(yōu)先性指數(shù)情況，為應(yīng)急體系規(guī)劃提供了參考依據(jù)，但在規(guī)劃過程中還需根據(jù)多方面因素進(jìn)行綜合考量，并將應(yīng)急能力建設(shè)需求轉(zhuǎn)化為規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)、主要任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目和保障措施等部分的具體內(nèi)容。