“城市安全發(fā)展”戰(zhàn)略下國際安全社區(qū)建設(shè)準(zhǔn)則解析
2020-09-28 10:21:08陳文濤葛世友
勞動(dòng)保護(hù) 2020年5期
文/陳文濤 葛世友
當(dāng)前，我國仍處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展時(shí)期，城市的快速發(fā)展為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了新動(dòng)力的同時(shí)，也給城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理帶來巨大挑戰(zhàn)。2015 年中央城市工作會(huì)議指出，要把安全放在第一位，把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實(shí)到城市工作和城市發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)領(lǐng)域。
2018 年1 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，安全發(fā)展示范城市發(fā)展需求日益凸顯。新時(shí)期的城市安全風(fēng)險(xiǎn)因素具有不確定性和不可預(yù)見性，從而使得傳統(tǒng)的危機(jī)治理無法有效應(yīng)對(duì)新危機(jī)。城市運(yùn)行安全能力的提升，不僅需要理論、體制框架的構(gòu)建，更需要構(gòu)建涵蓋理念、模式、方法等在內(nèi)的城市風(fēng)險(xiǎn)治理體系。目前城市安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估、治理等還處于起步和探索階段，還缺乏成熟的結(jié)構(gòu)化、程序化的技術(shù)方法和工作模式。
“安全社區(qū)”是世界衛(wèi)生組織提出并倡議的基層安全建設(shè)模式，是世界衛(wèi)生組織“全民健康”戰(zhàn)略的基石，也是事故預(yù)防和傷害控制全球計(jì)劃的基礎(chǔ)?！鞍踩鐓^(qū)”一詞于1989 年瑞典的斯德哥爾摩第一屆世界事故與傷害預(yù)防大會(huì)時(shí)正式提出。在世界衛(wèi)生組織倡議和推動(dòng)下，國際安全社區(qū)在全球得到了廣泛認(rèn)同和快速發(fā)展。截至2019 年年底，中國內(nèi)地已建成了120 家國際安全社區(qū)，分別占全球（417 家）和亞洲（223家）國際安全社區(qū)數(shù)量的28.7%和53.8%。
國際安全社區(qū)建設(shè)載體等因各國體制不同、文化差異等因素也有較大的不同，我國多以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為載體開展創(chuàng)建，成都錦江區(qū)、深圳福田區(qū)等以區(qū)級(jí)政府開展建設(shè)，還有企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)、大學(xué)城等各類功能型安全社區(qū)；而澳大利亞墨爾本市、挪威的Ski 自治市、新西蘭威靈頓市、韓國水源市、釜山市等均以城市為創(chuàng)建載體，創(chuàng)建成為符合國際安全社區(qū)建設(shè)準(zhǔn)則的安全城市,完善了城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系。
國際安全社區(qū)最初側(cè)重于居民生活中意外傷害的預(yù)防，后發(fā)展為包括防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、消防安全等在內(nèi)的全方位干預(yù)。世界衛(wèi)生組織社區(qū)安全促進(jìn)協(xié)作中心制定的國際安全社區(qū)建設(shè)準(zhǔn)則是全球范圍的安全社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),其秉持的資源整合、全員參與、項(xiàng)目引領(lǐng)、持續(xù)改進(jìn)理念和機(jī)制具有一定先進(jìn)性。對(duì)城市安全發(fā)展戰(zhàn)略背景下的國際安全社區(qū)準(zhǔn)則進(jìn)行解析，對(duì)我國安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建、強(qiáng)化城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理工作具有借鑒意義。
國際安全社區(qū)建設(shè)準(zhǔn)則簡介
2012 年，世界衛(wèi)生組織社區(qū)安全促進(jìn)合作中心制定了《國際安全社區(qū)網(wǎng)絡(luò)成員申請(qǐng)指南》，指南中對(duì)原有國際安全社區(qū)建設(shè)準(zhǔn)則進(jìn)行了修訂完善，形成了現(xiàn)行的7 項(xiàng)建設(shè)準(zhǔn)則，簡稱“六有一參與”。
國際安全社區(qū)建設(shè)準(zhǔn)則是基于流行病學(xué)、傷害干預(yù)、社會(huì)學(xué)等基本原理之上，從資源整合、多元主體協(xié)同、目標(biāo)建立、工作規(guī)劃、過程監(jiān)測、績效評(píng)估與持續(xù)改進(jìn)等方面提出的一個(gè)安全風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)框架，其目的是通過全面辨識(shí)社區(qū)事故傷害危害因素，跨界整合相關(guān)資源，通過多元主體協(xié)同采取實(shí)際可行的策略和措施來保障社區(qū)安全，并建立持續(xù)改進(jìn)的工作機(jī)制。
國際安全社區(qū)提供的是一種結(jié)構(gòu)化方法，并不是以絕對(duì)的社區(qū)安全度來進(jìn)行衡量。因此，申請(qǐng)指南里并沒有對(duì)如何落實(shí)各項(xiàng)準(zhǔn)則指標(biāo)提供具體要求，沒有規(guī)定絕對(duì)的社區(qū)安全績效指標(biāo)，而是強(qiáng)調(diào)社區(qū)結(jié)合自身體制、文化特點(diǎn)等因地制宜開展建設(shè)，使其具有廣泛的適用性。
從風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)的角度看,這7項(xiàng)準(zhǔn)則總括起來,就構(gòu)成了一個(gè)比較系統(tǒng)、完整和持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。國際安全社區(qū)框架及運(yùn)行機(jī)制分別如圖1、圖2 所示。
圖2 國際安全社區(qū)運(yùn)行機(jī)制流程圖
基于城市安全的國際安全社區(qū)建設(shè)準(zhǔn)則解析
準(zhǔn)則一“有一個(gè)負(fù)責(zé)安全促進(jìn)的跨部門合作的組織機(jī)構(gòu)?！?/h3>
城市安全工作涉及規(guī)劃、應(yīng)急管理、住建、民政、教育等多個(gè)部門，需要統(tǒng)籌可利用的資源和力量予以綜合協(xié)調(diào)運(yùn)行，構(gòu)建責(zé)權(quán)明確的城市安全治理組織體系，在政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾之間構(gòu)筑起共同治理風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。
通常，城市安全治理組織機(jī)構(gòu)體系包括領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)城市安全工作宏觀規(guī)劃與協(xié)調(diào)等，為城市安全工作提供資源和制度保障；整合部門、人員和其他資源，開展不同細(xì)分領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)治理及項(xiàng)目推進(jìn)工作等；完善城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程相關(guān)的制度建設(shè)，建立容納城市安全多主體的制度框架和運(yùn)作機(jī)制。有條件的地區(qū)可運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)資源共享，完善城市工作流程，達(dá)成信息流、工作流和責(zé)任流的統(tǒng)一。
準(zhǔn)則二“有長期、持續(xù)，能覆蓋不同性別、年齡的人員和各種環(huán)境及狀況的傷害預(yù)防計(jì)劃?！?/h3>
城市是一個(gè)復(fù)雜的綜合體，城市安全包括生產(chǎn)安全、消防安全、交通安全、基礎(chǔ)設(shè)施安全與城市運(yùn)行安全、災(zāi)害預(yù)防與準(zhǔn)備、社會(huì)治安、居家安全等，各類安全風(fēng)險(xiǎn)繁雜?？梢越梃b世界衛(wèi)生組織對(duì)社區(qū)安全界定的做法，明確城市安全的范疇。
準(zhǔn)則二的前提條件是采用適用的方式方法診斷出城市安全風(fēng)險(xiǎn)及公眾安全需求，確定風(fēng)險(xiǎn)治理重點(diǎn)。應(yīng)建立城市安全風(fēng)險(xiǎn)診斷機(jī)制，明確安全風(fēng)險(xiǎn)診斷組織、指導(dǎo)部門，明確安全診斷的范圍、內(nèi)容、工作流程等。城市安全風(fēng)險(xiǎn)診斷結(jié)果應(yīng)確定城市安全治理工作的重點(diǎn)或需優(yōu)先解決的安全問題，對(duì)各領(lǐng)域安全問題進(jìn)行匯總并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度、實(shí)施緊迫性等進(jìn)行排序，形成城市安全重大風(fēng)險(xiǎn)及問題清單，針對(duì)性策劃控制措施及風(fēng)險(xiǎn)治理計(jì)劃。這些計(jì)劃應(yīng)該考慮到不同情況，如結(jié)構(gòu)、位置、活動(dòng)、人群年齡及職業(yè)等諸多因素的特殊性及需要。
城市安全風(fēng)險(xiǎn)繁雜，準(zhǔn)則二強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)城市安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估及治理的全覆蓋，完善城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，針對(duì)周期性、常見的不可容忍風(fēng)險(xiǎn)開展治理，消除城市安全治理盲區(qū)，提升城市安全運(yùn)行能力。這里說的周期性、常見的不可容忍風(fēng)險(xiǎn)一般指針對(duì)“輕微后果高概率”類安全風(fēng)險(xiǎn)（頻繁而輕微的問題可能有很大的累積效應(yīng)）、風(fēng)險(xiǎn)因素較為單一的安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（不需要或所需較少部門跨界協(xié)同治理）等風(fēng)險(xiǎn)及重點(diǎn)問題，這些問題所需風(fēng)險(xiǎn)管控相對(duì)簡單、治理程序相對(duì)清晰、涉及的治理主體較少，通過完善相關(guān)工作機(jī)制或通過單個(gè)部門（單位）就可以解決。
準(zhǔn)則三“有針對(duì)高危人群、高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，以及提高脆弱群體的安全水平的預(yù)防項(xiàng)目。”
大量城市安全問題具有跨界限、跨領(lǐng)域的特征，難以有效結(jié)構(gòu)化。針對(duì)該類型的安全問題，傳統(tǒng)的工程技術(shù)、宣傳教育及隱患排查等治理模式及方式單一、簡單化的治理難以取得理想的效果。安全促進(jìn)是為了達(dá)到和保持預(yù)期的安全水平，通過策劃、組織和活動(dòng)向人群提供保障條件的過程。應(yīng)在城市安全風(fēng)險(xiǎn)診斷基礎(chǔ)上，針對(duì)重大安全風(fēng)險(xiǎn)或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，策劃實(shí)施系列的城市安全促進(jìn)項(xiàng)目，以項(xiàng)目化來開展城市重大安全風(fēng)險(xiǎn)治理。
城市安全促進(jìn)項(xiàng)目策劃應(yīng)：
1. 明確實(shí)施該項(xiàng)目的依據(jù)、對(duì)象、預(yù)期結(jié)果；
2. 有實(shí)現(xiàn)安全促進(jìn)目標(biāo)的、有可操作性及有效的促進(jìn)措施；
3. 明確項(xiàng)目所需資源配置和實(shí)施進(jìn)度；
4. 明確預(yù)期效果的驗(yàn)證方法；
5. 重視過程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估并為其提供證據(jù)支持；
6. 根據(jù)評(píng)估結(jié)果，動(dòng)態(tài)更新安全促進(jìn)項(xiàng)目目標(biāo)及計(jì)劃。
準(zhǔn)則三重點(diǎn)針對(duì)非結(jié)構(gòu)化及結(jié)構(gòu)不清晰等城市安全問題，以及“低概率嚴(yán)重后果”類、需要協(xié)同多部門治理、治理手段較為復(fù)雜的重大安全風(fēng)險(xiǎn)。在具體實(shí)踐中，事故預(yù)防計(jì)劃和安全促進(jìn)項(xiàng)目這兩種風(fēng)險(xiǎn)控制方式并沒有絕對(duì)區(qū)別和明確界限，一些重大安全風(fēng)險(xiǎn)治理可能同時(shí)需要采用兩種方式。
需要注意的是，各地區(qū)要發(fā)揮市場配置資源的作用，充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類安全風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)測、動(dòng)態(tài)評(píng)估、及時(shí)預(yù)警與應(yīng)急支持，提升風(fēng)險(xiǎn)治理效能。
準(zhǔn)則四“有以證據(jù)為基礎(chǔ)的安全促進(jìn)項(xiàng)目。”
城市化進(jìn)程步伐的加快，城市模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和領(lǐng)域布局的深刻變化，新產(chǎn)業(yè)、新能源、新工藝的廣泛應(yīng)用，使城市安全面臨諸多新問題和新特征，大大增加了城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理的復(fù)雜性?！翱可霞?jí)指示、憑自己經(jīng)驗(yàn)”的風(fēng)險(xiǎn)治理決策方式已不符合城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理需求，應(yīng)將以前城市安全管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和外部得到的技術(shù)指導(dǎo)結(jié)合起來，基于以往城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理的最佳實(shí)踐和可靠研究結(jié)果、科技成果，為城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理提供最佳決策。
準(zhǔn)則四要求城市安全促進(jìn)項(xiàng)目策劃要滿足3 個(gè)條件：一是要緊跟需求，對(duì)基礎(chǔ)性、緊迫性、風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別高的安全風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)先進(jìn)行治理，不能進(jìn)行選擇式治理；二是要完善城市安全項(xiàng)目的立項(xiàng)、論證、效益評(píng)估和跟蹤反饋機(jī)制，對(duì)于尚沒有成熟技術(shù)或可靠方法的項(xiàng)目，要先局部試點(diǎn)，根據(jù)實(shí)施效果優(yōu)化調(diào)整推進(jìn)；三是有條件的地區(qū)，建議與科研機(jī)構(gòu)、專業(yè)化社會(huì)組織建立合作關(guān)系，邀請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)參與城市安全工作中的決策、監(jiān)督、評(píng)估、診斷，提供風(fēng)險(xiǎn)治理過程中的專業(yè)技術(shù)支持和“證據(jù)”。
準(zhǔn)則五“有記錄傷害發(fā)生的頻率及其原因的制度?！?/h3>
城市安全強(qiáng)調(diào)的全方位、全過程的風(fēng)險(xiǎn)治理，要定期開展城市安全風(fēng)險(xiǎn)診斷評(píng)估，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)變化情況及狀況予以記錄；為了遏制和減少事故的發(fā)生，應(yīng)制定事故記錄分析機(jī)制，獲取各類事故傷害數(shù)據(jù)，對(duì)城市安全事故/事件及時(shí)、如實(shí)地予以詳細(xì)的描述；通過事故/事件發(fā)生的頻率及其原因的記錄，分析發(fā)生事故/事件數(shù)量、類別、原因、分布趨勢等特點(diǎn)，有針對(duì)性地制定措施或調(diào)整安全治理計(jì)劃加以解決。
準(zhǔn)則六“有安全促進(jìn)項(xiàng)目、工作過程、變化效果的評(píng)價(jià)方法。”
應(yīng)結(jié)合城市自身實(shí)際，制定城市安全治理可量化的總體目標(biāo)和目標(biāo)指標(biāo)，目標(biāo)指標(biāo)應(yīng)該具有可持續(xù)性、可衡量性、可比較性以及動(dòng)態(tài)性，便于進(jìn)行衡量和比較；制定評(píng)估安全績效的方法，通過安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程監(jiān)測、事故傷害監(jiān)測效果分析、重大風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)果監(jiān)測，評(píng)價(jià)目標(biāo)計(jì)劃完成情況、評(píng)價(jià)城市安全發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施效果。評(píng)估可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是為策劃新的安全風(fēng)險(xiǎn)治理計(jì)劃和項(xiàng)目提供依據(jù)。
城市安全工作中的監(jiān)督包括政府和相關(guān)部門的行政監(jiān)督、企事業(yè)單位、群眾組織和居民的公眾監(jiān)督以及媒體監(jiān)督，以期對(duì)城市安全目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程和持續(xù)改進(jìn)情況進(jìn)行立體化、全過程、全方位的監(jiān)督。
準(zhǔn)則七“積極參與本地區(qū)及國際安全社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的有關(guān)活動(dòng)?！?/h3>
應(yīng)結(jié)合城市特點(diǎn)及實(shí)際，積極參與以相互交流為目的的經(jīng)驗(yàn)交流和研討活動(dòng)，參酌國（域）外的相關(guān)案例和成熟經(jīng)驗(yàn)，將有利于城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和本土實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合，提升城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理的績效。
國際安全社區(qū)是目前全球唯一通行的基層安全風(fēng)險(xiǎn)治理模式，在風(fēng)險(xiǎn)治理方面具有較為豐富的內(nèi)涵。安全社區(qū)建設(shè)工作內(nèi)容、側(cè)重點(diǎn)和安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建略有差異，但其安全社區(qū)建設(shè)準(zhǔn)則背后蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)治理模式，資源整合、協(xié)同治理、重大風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目化治理、持續(xù)改進(jìn)的工作理念和思路,對(duì)我國城市安全治理體系建設(shè)、創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市具有良好的借鑒作用。
