文/唐燕平 張生華

從1994 年起，浙江省安全生產(chǎn)績(jī)效考核實(shí)行安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任制考核，發(fā)展至今，整體考核指標(biāo)體系在不斷豐富完善：考核指標(biāo)由最初事故起數(shù)、死亡人數(shù)2 項(xiàng)指標(biāo)，發(fā)展到將重特大事故起數(shù)也列入考核；由單純考核結(jié)果，發(fā)展到考核結(jié)果與過(guò)程并重，將管理工作納入績(jī)效考核；由考核絕對(duì)指標(biāo)，發(fā)展到考核相對(duì)指標(biāo)，將億元GDP死亡率、道路交通萬(wàn)車(chē)死亡率、工礦商貿(mào)企業(yè)10 萬(wàn)從業(yè)人員死亡率等相對(duì)指標(biāo)列入考核；在原有管理指標(biāo)的基礎(chǔ)上，增加了創(chuàng)新加分指標(biāo)。

2004—2012 年，浙江省連續(xù)九年實(shí)現(xiàn)事故起數(shù)、死亡人數(shù)和直接經(jīng)濟(jì)損失三項(xiàng)指標(biāo)下降，事故死亡人數(shù)從2004 年的9 332 人減少到2012 年的5 710 人，較大事故起數(shù)也從2004 年的118 起減少到2012年的36 起。實(shí)踐證明，實(shí)行安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任考核，有利于促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

但是，從當(dāng)前實(shí)行的安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任制考核的現(xiàn)狀看，存在一個(gè)突出的問(wèn)題，是安全生產(chǎn)績(jī)效考核指標(biāo)年年大幅度下降，基層工作難以為繼。2005—2012 年，國(guó)務(wù)院安委會(huì)下達(dá)浙江省各類(lèi)事故死亡人數(shù)考核指標(biāo)分別是9 048 人、7 850人、7 451人、7 022人、6 640人、6 539 人、6 051 人、5 835 人，年均下降幅度達(dá)6.1%，而同期全國(guó)總體下降幅度僅為3%左右。浙江省分解到各市的各類(lèi)事故死亡人數(shù)考核指標(biāo)也相應(yīng)大幅度下降（如圖1），基層普遍反映完成考核工作的難度越來(lái)越大。在事故高發(fā)趨勢(shì)沒(méi)有根本性的改變下，控制指標(biāo)應(yīng)是在上年指標(biāo)的基礎(chǔ)上穩(wěn)中有降，而不是大幅度下降。否則容易誘發(fā)基層統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)摻水分，弄虛作假。

例如，在事故起數(shù)、死亡人數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失三個(gè)“零增長(zhǎng)”的要求下，死亡1 人的經(jīng)濟(jì)損失只有5萬(wàn)元，而實(shí)際的賠償金額達(dá)到了50萬(wàn)～100 萬(wàn)元，數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真。

安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任制考核已實(shí)行多年，且效果明顯，安全生產(chǎn)考核往往與政府績(jī)效考核有關(guān)聯(lián)，貿(mào)然取消考核，涉及一系列政策文件調(diào)整。同時(shí)，“降事故、減傷亡、保平安”是安全生產(chǎn)的終極目標(biāo)，是一項(xiàng)必須完成的政治任務(wù)。所以，在新形勢(shì)下，各級(jí)政府安全生產(chǎn)績(jī)效考核須改變方式方法。

政府安全生產(chǎn)績(jī)效考核的內(nèi)涵分析

如何理解政府安全生產(chǎn)績(jī)效

政府的安全生產(chǎn)績(jī)效，直觀的理解就是事故起數(shù)、死亡人數(shù)、受傷人數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失、萬(wàn)車(chē)死亡率、十萬(wàn)從業(yè)人員死亡率等可量化的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，運(yùn)用這些事故統(tǒng)計(jì)指標(biāo)可反映出政府在安全生產(chǎn)方面的工作效果。當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)安全生產(chǎn)的要求是“少出事”“不出大事”“少死人”，對(duì)應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)就是事故總量和重特大事故總量在可接受的范圍內(nèi)。問(wèn)題來(lái)了，多少起事故或重特大事故才是可接受的？當(dāng)然，不發(fā)生事故即事故為零最好。但在目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，完全消除事故是不現(xiàn)實(shí)的，最現(xiàn)實(shí)的做法是將事故控制在一定的限度之內(nèi)，逐步予以消除，這也是下達(dá)事故控制指標(biāo)、實(shí)行績(jī)效考核的依據(jù)。從實(shí)踐情況看，由于對(duì)事故發(fā)生的各項(xiàng)因素控制跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)事故也在上升，這種狀況是社會(huì)各界所不能接受的。因此，在經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)的同時(shí)，事故小幅度增長(zhǎng)、零增長(zhǎng)或下降都在可接受的范圍之內(nèi)。此外，為實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的公平性，不僅要注重結(jié)果，同時(shí)也應(yīng)關(guān)注安全管理的過(guò)程。

圖1 浙江省杭州市2005—2012年各類(lèi)事故死亡人數(shù)控制目標(biāo)變化圖

綜合上述分析，政府的安全生產(chǎn)績(jī)效是指事故總量和重特大事故控制在可接受的范圍內(nèi)，同時(shí)安全生產(chǎn)各項(xiàng)工作符合相關(guān)要求。

如何比較不同地區(qū)政府安全生產(chǎn)績(jī)效

考核就是按一套指標(biāo)體系打分、排序，分出相對(duì)的優(yōu)劣，進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)罰?？己说暮诵氖窃O(shè)置一套考核標(biāo)準(zhǔn)體系，考核的實(shí)質(zhì)是不同單位之間績(jī)效的比較。為實(shí)現(xiàn)公平、合理、科學(xué)的政府安全生產(chǎn)績(jī)效考核，比較不同地區(qū)政府安全生產(chǎn)績(jī)效必須注意以下幾點(diǎn)：

一是政府安全生產(chǎn)績(jī)效，其考核期限為一年，而不是長(zhǎng)期績(jī)效或累計(jì)績(jī)效。

二是各地的情況不同，工作的難度系數(shù)也不一樣。比如浙江省內(nèi)舟山、臺(tái)州、寧波、溫州有海，而其他市沒(méi)有；嘉興、金華外來(lái)車(chē)輛較多；杭州、湖州、麗水礦山較多。所以，各地的安全生產(chǎn)績(jī)效是在各自的背景基礎(chǔ)上制定的，各有各的難度。

三是由于地域差異，兩個(gè)地區(qū)的績(jī)效指標(biāo)一般不能用數(shù)值直接比較。如杭州市與麗水市相比，杭州市死亡人數(shù)偏高，不能就此說(shuō)杭州市的安全生產(chǎn)績(jī)效比麗水市績(jī)效差；杭州市億元GDP 死亡率低于麗水市，不能就此說(shuō)杭州的安全生產(chǎn)績(jī)效比麗水好。兩個(gè)地區(qū)的安全生產(chǎn)績(jī)效比較，應(yīng)是橫向比較，更多的是絕對(duì)差異，應(yīng)以間接的方式進(jìn)行。

四是安全生產(chǎn)同比，可以反映年度內(nèi)工作取得的成效。從浙江省目前實(shí)行的安全生產(chǎn)考核指標(biāo)體系看，各地下達(dá)的控制指標(biāo)不同，考核評(píng)分方法一致，實(shí)質(zhì)上就是自己當(dāng)期與自己前期的比較，通過(guò)比較得出一個(gè)分值，再按分值進(jìn)行排序，就能比較出不同地區(qū)間的安全生產(chǎn)績(jī)效。

安全生產(chǎn)同比得出的數(shù)值越小，則工作效果越好。如某市去年死亡100 人，今年死亡人數(shù)90 人，同比值為0.9；若今年死亡為80 人，則同比值為0.8，所以比值越小績(jī)效越好。為適應(yīng)“數(shù)值越大效果越好”的思維習(xí)慣，用1 減去同比值，得出得數(shù)值，將其定義為績(jī)效系數(shù)（設(shè)當(dāng)年的指標(biāo)數(shù)為A0，上年的指標(biāo)數(shù)為A-1，績(jī) 效 系 數(shù) 為D， 則D=1-A0/A-1）。績(jī)效系數(shù)通常是一個(gè)小數(shù)，為方便考核打分，在績(jī)效系數(shù)上加1，使其變成一個(gè)大于1 的數(shù)，這個(gè)數(shù)是績(jī)效指數(shù)(設(shè)績(jī)效指數(shù)為J，則J=2-A0/A-1)?？?jī)效指數(shù)反映了某個(gè)地區(qū)，在一定的基礎(chǔ)條件下，年度內(nèi)通過(guò)工作努力，取得的工作成績(jī)和效果?？?jī)效指數(shù)是一個(gè)無(wú)量綱的數(shù)值，消除了地域差異帶來(lái)的不可比性，這樣各地的工作效果就可以通過(guò)績(jī)效指數(shù)進(jìn)行比較。

“零控制”目標(biāo)考核方案的可行性

“零控制”目標(biāo)是指事故死亡人數(shù)為零，較大以上事故也為零的考核方案，其核心思想是：控制指標(biāo)值只具有參考意義，而考核方法才具有結(jié)論意義。舉例來(lái)說(shuō)，如2011年某地區(qū)較大以上事故為50 起，按原先方法考核50 起事故以內(nèi)為合格、超過(guò)50 起事故為不合格?，F(xiàn)將該地區(qū)控制指標(biāo)設(shè)定為80 起事故或者0 起事故，該項(xiàng)指標(biāo)分值設(shè)為100 分，規(guī)定得60 分以下為不及格、60 ～70 分為及格、70 ～80 分為良好、80 分以上為優(yōu)秀，考核方法為：每發(fā)生一起事故扣0.8 分。這樣該地區(qū)發(fā)生50 起事故，得分為60 分，僅僅才及格；當(dāng)發(fā)生第51 起事故時(shí)，該地區(qū)就不及格了。這樣能達(dá)到將較大以上事故控制在50 起以內(nèi)的目的。所以，控制指標(biāo)值為零或其他任意數(shù)都無(wú)所謂，關(guān)鍵是制定合適的考核方法，定義考核結(jié)論。當(dāng)然，考核仍然要有預(yù)期目標(biāo)，只不過(guò)這個(gè)目標(biāo)隱藏在考核方法之中了。

若實(shí)行“零控制”目標(biāo)的考核方案，各省政府給各市下達(dá)的控制目標(biāo)為零，即不允許發(fā)生事故。但很明顯，不發(fā)生事故是不可能的。為此，我們必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)，尊重客觀規(guī)律，盡管下達(dá)的控制目標(biāo)為零，但還是應(yīng)該允許各地發(fā)生事故。如何評(píng)分，如何考核是關(guān)鍵。按照這一思路，“零控制”目標(biāo)是不實(shí)際的，但每年的事故略有下降是應(yīng)該能辦到的。以浙江省為例，浙江省共有90 個(gè)縣（市、區(qū)），每個(gè)縣（市、區(qū)）每年少死亡1 人，這樣每年全省就可以少死亡90 人，這不是一個(gè)很高的目標(biāo)，但5 年后死亡人數(shù)累計(jì)減少450 人，這個(gè)數(shù)值就很可觀了。此外，近年來(lái)各市較大事故年均發(fā)生6 起，這也是制定考核方法的依據(jù)。通過(guò)設(shè)立表1 的考核指標(biāo)和考核方法，規(guī)定考核總分為300 分，考核得分在280 分以上為優(yōu)秀、得分在260 ～280 分之間為良好、得分在240 ～260 分之間為合格、得分在240 分以下為不合格。

表1 市級(jí)政府安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任制事故控制考核指標(biāo)

按“零控制”目標(biāo)進(jìn)行考核，優(yōu)點(diǎn)是考核要求更嚴(yán)格，考核指標(biāo)體系簡(jiǎn)單明了，考核工作量大大減少；缺點(diǎn)是評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的制定主要依靠經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)性和合理性有待驗(yàn)證。

按績(jī)效排序考核方案的可行性

表2 各市級(jí)政府安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任制事故死亡人數(shù)和較大以上事故控制考核指標(biāo)

根據(jù)績(jī)效排序來(lái)對(duì)各市的安全生產(chǎn)績(jī)效進(jìn)行考核，其指導(dǎo)思想是：利用績(jī)效指數(shù)對(duì)各地考核期內(nèi)的工作效果進(jìn)行排序，列前三位的予以重獎(jiǎng)、列中間五位的給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)、列最后三位的不予獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)“抓兩頭、促中間”的辦法帶動(dòng)安全管理工作整體向前發(fā)展，逐步降低事故的發(fā)生。各市級(jí)政府的考核指標(biāo)體系由死亡人數(shù)控制考核指標(biāo)、較大以上事故控制考核指標(biāo)（如表2）和管理指標(biāo)三類(lèi)組成，三類(lèi)指標(biāo)考核得分之和即為最終考核得分。

按績(jī)效排序進(jìn)行考核，優(yōu)點(diǎn)是考核內(nèi)容都是相對(duì)指標(biāo)，避免分解控制指標(biāo)的偏差，考核結(jié)果的好差是相對(duì)的；缺點(diǎn)是沒(méi)有與國(guó)務(wù)院安委會(huì)下達(dá)的控制指標(biāo)直接銜接，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、機(jī)動(dòng)車(chē)保有量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以及時(shí)獲得，影響了考核結(jié)果的時(shí)效性，此外這種考核方法算的是“總賬”，控制指標(biāo)完成進(jìn)度無(wú)法進(jìn)行月度通報(bào)。