王軍

“大旅游”理念下的縣級旅游產(chǎn)業(yè)，發(fā)展的現(xiàn)狀欣欣向榮，令人鼓舞，但成績光環(huán)下面，也存在著各種各樣的問題。為了進一步推進縣級城市的旅游業(yè)的發(fā)展，促進“大旅游”管理格局的構(gòu)建，本文分析了縣級城市旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和存在的一些共性問題，并在此基礎上提出幾點建議。

發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)不僅是建設美麗幸?？h城的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，也是創(chuàng)造美好生活的民生產(chǎn)業(yè)，更是提升城市品位和擴大影響度的無形產(chǎn)業(yè)。長期以來，縣一級城市的旅游業(yè)發(fā)展，基本以政府主導型為主，旅游業(yè)在蓬勃發(fā)展、實現(xiàn)從無到有的同時，也暴露出管理機制不暢、資源整合不力、產(chǎn)業(yè)融合不足、基礎設施滯后等諸多問題。目前，大部分欠發(fā)達的縣級城市，在旅游產(chǎn)業(yè)方面，行之有效的建設機制尚未組成，共同參與的管理機制尚未形成，名聲響亮的旅游品牌尚未構(gòu)成。因此，要立足“大旅游”理念，在理順管理機制、強化資源整合、推動產(chǎn)業(yè)融合、組建融資平臺、強化部門合力等方面進行探索與破解。

一、大部分縣級城市旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，在大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的背景下，縣一級城市的縣委、縣政府都把旅游業(yè)作為優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要載體來培育，緊扣符合縣城發(fā)展的各種目標定位，以獨具特色的豐富旅游資源為依托，著力打造具有城市特色的旅游品牌，旅游業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)的地位得以逐步確立，旅游產(chǎn)業(yè)在城市發(fā)展大局中的貢獻份額不斷提升。大部分縣級城市都能擁有若干國家A級旅游景區(qū)，擁有多家省星級鄉(xiāng)村旅游點，有些旅游項目也能夠成功入選“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建名單。近年來，縣級城市大多能夠?qū)崿F(xiàn)旅游接待量超百萬千萬人次，旅游總收入超百億元，同比增長年年攀升，旅游業(yè)對城市的經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了越來越重要的拉動和支撐作用。

二、存在的主要問題

（一）缺乏總體規(guī)劃引領。全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃及與之相應的修建性詳規(guī)尚未出臺，未能形成發(fā)揮引導和調(diào)節(jié)作用的一體化戰(zhàn)略規(guī)劃模式。已實施的旅游產(chǎn)品規(guī)劃缺乏全局性、統(tǒng)一性考慮，相互銜接不暢、融合不足，長期處于各自為政、自發(fā)進行的狀態(tài)，不同程度地存在特色不夠鮮明，潛力挖掘不足，規(guī)劃建設簡單模仿等現(xiàn)象。如何科學規(guī)劃、分步實施旅游發(fā)展路徑還需進一步精準定位、精確引導。

（二）資源整合力度不夠。各地的旅游資源豐富，但整合開發(fā)力度不夠，從資源優(yōu)勢向競爭優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化方面尚有一定差距;旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏龍頭引領，缺少競爭力強的大型企業(yè)集團和較大規(guī)模的旅游綜合體;旅游景區(qū)景點互動性、互補性不足，單兵作戰(zhàn)、重復建設、互相掣肘等問題不同程度地存在，嚴重影響了旅游業(yè)整體效益的發(fā)揮。

（三）全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)乏力。雖然各旅游重點項目大都已形成了各自的特色，且發(fā)展?jié)摿^大，但體量小，布局散，統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎尚不足，大旅游、大市場、大產(chǎn)業(yè)培育仍不充分。另一方面，由于體制機制等問題，各相關涉旅部門職能整合不夠，在規(guī)劃建設、資源整合、龍頭打造、包裝推介等關鍵環(huán)節(jié)上，相互間缺乏有效的聯(lián)動運作機制，難以形成旅游發(fā)展合力。

（四）產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不足。旅游產(chǎn)業(yè)要素發(fā)展不完善，與其他產(chǎn)業(yè)融合不夠。一是旅游六要素中“游”的業(yè)態(tài)較為單一，“購”的產(chǎn)品內(nèi)涵不足，“娛”的項目較為匱乏，旅游產(chǎn)業(yè)化水平不高，產(chǎn)業(yè)鏈條不長，延伸不足。二是旅游與文化、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的融合深度不夠，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用還不強，旅游綜合效益不明顯。

（五）公共基礎設施不完善。一是旅游環(huán)線尚未形成，景區(qū)間內(nèi)連外接的交通線路不能有效銜接，進入景區(qū)的“最后一公里”尚未完全打通。旅游公路等級不高、路況不佳，游客可進入性、便捷化和綜合滿意度還不高。二是公共服務供給不足，旅游集散地、游客服務中心、停車場、環(huán)保公廁等綜合配套設施建設相對滯后。與新興業(yè)態(tài)、全域旅游相關的自駕游、智慧旅游等相關建設基本空白，旅游新要素、新業(yè)態(tài)沒有得到拓展和延伸。

（六）非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護和利用不足。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源分布廣泛，形式多樣，內(nèi)涵豐富，涉及民間文學、傳統(tǒng)戲曲、傳統(tǒng)美術、傳統(tǒng)技藝等多個門類范疇，以人們喜聞樂見的藝術形式原生態(tài)傳承發(fā)展，并以自身教化與娛樂的雙重功能，融入人們的日常生產(chǎn)生活。其中最具地域文化特色的有雕刻技藝、戲劇、版畫、跑馬燈、酒釀技藝、琴書等，具有典型的藝術價值和鮮明的地方特色。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護是一項涉及面廣、影響深遠的系統(tǒng)工程。隨著現(xiàn)代化進程的加速，在市場化、商業(yè)化及流行文化的沖擊下，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)面臨著保護困難、傳承后繼乏人等諸多問題。主要表現(xiàn)在：認識不足，保護氛圍不濃;投入不足，保護經(jīng)費短缺;專業(yè)保護人才缺乏，傳承人才后繼乏人。

三、幾點建議

一是加強頂層設計，科學編制總體規(guī)劃。加快編制全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃，從城市綜合發(fā)展、整體規(guī)劃的角度謀劃和完善全域旅游總體空間架構(gòu)。全面融匯旅游要素，打破行政區(qū)劃、行業(yè)壁壘的界限，按照“多規(guī)融合、多規(guī)合一”的原則，堅持上下一體、全景打造，最大限度實現(xiàn)旅游空間布局與土地利用、休閑景觀、生態(tài)環(huán)境、歷史文化保護等諸多方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。立足“長遠、超前、留白”的要求，從未來旅游發(fā)展的趨勢和方向等層面入手，規(guī)劃建設一批度假區(qū)、景區(qū)景點、旅游小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村旅游點和旅游綜合體，引導全域旅游差異化和特色化發(fā)展，形成有重點、有層次、相互補充的全域旅游發(fā)展格局。

二是促進產(chǎn)業(yè)融合，培育旅游新業(yè)態(tài)。找準“旅游+特色優(yōu)勢”的發(fā)展定位，大力推動資源有機整合和產(chǎn)業(yè)深度融合，保證傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在保留自身職能的基礎上融入旅游要素進行改造提升，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)動與共興。充分利用工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)中蘊藏的豐富資源，發(fā)展工業(yè)旅游、城市旅游、商貿(mào)旅游、鄉(xiāng)村旅游等，推動旅游業(yè)與一、二、三產(chǎn)形成聯(lián)合發(fā)展的格局。以特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村為突破口，通過產(chǎn)業(yè)化支撐、文化基因植入、農(nóng)旅融合、旅游扶貧等方式，從而延伸旅游產(chǎn)業(yè)鏈條和消費鏈條。

三是強化統(tǒng)籌管理，構(gòu)建“大旅游”發(fā)展格局。堅持政府管理主體，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與市場化運作，對全域旅游發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃建設、統(tǒng)一管理服務、統(tǒng)一宣傳推廣，實現(xiàn)由“多頭化管理”到“一體化運作”的升級轉(zhuǎn)變，形成全縣域旅游業(yè)發(fā)展一盤棋的工作格局。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理思維，將涉旅部門分散的旅游發(fā)展職能、旅游資源、品牌優(yōu)勢等進行整合，促進旅游業(yè)全區(qū)域、全要素、全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，建立健全“政府統(tǒng)籌、部門聯(lián)動、企業(yè)主體、社會參與、全民行動”的發(fā)展機制，加快構(gòu)建“綜合產(chǎn)業(yè)綜合抓”的大旅游發(fā)展格局。

四是強化設施建設，提升城市旅游形象。圍繞旅游吃、住、行、游、購、娛等六要素，加快推進旅游基礎設施和公共服務設施建設，著力構(gòu)建旅游交通服務體系、公共服務設施體系和智慧旅游服務與管理體系。優(yōu)化旅游交通網(wǎng)絡，實現(xiàn)全縣旅游線路、旅游景區(qū)的無縫對接，提高旅游的通達性。深化旅游“廁所革命”，高標準建設基礎服務設施，完善旅游配套功能。發(fā)展智慧旅游，打造智能化、精細化的旅游公共信息服務平臺。

五是拓寬融資渠道，完善多元投入機制。加快建立以政府投入為引導、以市場化投入為重點、以多渠道投入為特色的投融資體系，形成投資主體多元化、融資手段多樣化、運作方式市場化的投融資新機制，吸引各類資金投入到全縣域旅游開發(fā)建設中。積極組建文化旅游投資公司融資平臺，拓寬融資渠道，加大融資力度，更大限度籌措旅游業(yè)發(fā)展資金。積極探索以股權(quán)投資、設立基金等方式支持旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵有關部門、金融機構(gòu)、大型旅游企業(yè)共同設立旅游產(chǎn)業(yè)促進基金，有效破解旅游建設資金短缺、后續(xù)發(fā)展乏力等困境。

六是加大非遺保護力度，拓展非遺利用業(yè)態(tài)。加大宣傳工作力度，提升全民保護意識。充分運用主管部門的管理、保護與傳承職能，持續(xù)開展“非遺”事業(yè)的傳播、展示工作。整合各方面的宣傳資源，充分利用各種媒介，如文化館、博物館、科技館等公共文化機構(gòu)，以及廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體加大宣傳力度。加大資金投入力度，有效整合社會資源。加大政府投入力度，將“非遺”保護經(jīng)費列入年度財政預算，設立專項保護資金，用于“非遺”資源普查、資料征集、實物收購、瀕危項目的搶救等。用足用活國家和省、市有關文化建設和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策，依托項目申報及富有特色的文化成果展示，積極向上爭取資金扶持。多渠道籌集資金，積極吸納民間資本，鼓勵和爭取社會團體、企業(yè)和個人對“非遺”保護傳承的支持，努力形成政府主導和社會參與相結(jié)合的經(jīng)費投入機制。 加大人才培養(yǎng)力度，壯大保護傳承力量。加強管理隊伍建設，配備專業(yè)工作人員從事“非遺”保護工作，吸收真正熱心于文化遺產(chǎn)工作的人才，建設一支專職保護管理隊伍。積極鼓勵民間人士加入到文化遺產(chǎn)研究、保護、傳承工作中，動員全社會力量共同參與文化遺產(chǎn)保護傳承工作。加大活態(tài)傳承力度，促進生產(chǎn)性保護。要鼓勵和引導社會力量參與到“非遺”保護和開發(fā)利用中來，培育和構(gòu)筑適合于“非遺”資源與現(xiàn)代文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相融合的新平臺。把有自身發(fā)展能力的“非遺”項目適度推向市場，通過“非遺”生產(chǎn)性保護，使之形成文化品牌，成為新興文化產(chǎn)業(yè)。加強“非遺”與特色旅游的融合，結(jié)合民俗文化建設、農(nóng)家樂及鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)文明建設等載體，開發(fā)具有“非遺”特色的服飾、飲食、工藝品、紀念品等產(chǎn)品，組織開展展示、體驗、觀賞、表演藝術活動，建立一批“非遺”特色產(chǎn)品的研發(fā)生產(chǎn)、展示基地，使它們具有更加持續(xù)穩(wěn)固的生命力。

旅游產(chǎn)業(yè)是生態(tài)產(chǎn)業(yè)、民生產(chǎn)業(yè)，更是提升城市素養(yǎng)的無形產(chǎn)業(yè)。因此，發(fā)展旅游業(yè)首先就要立足“大旅游”理念，構(gòu)建“全域”旅游的管理格局，在理順管理機制、強化資源整合、推動產(chǎn)業(yè)融合、組建融資平臺、強化部門合力等方面進行整合構(gòu)建，只有這樣，才能把縣級城市的旅游業(yè)做大、做強，才能讓旅游業(yè)對城市的經(jīng)濟社會發(fā)展真正起到重要的拉動和支撐作用。

（作者單位：中共東?？h委黨校）