張艷 鄭連福

摘要?2015年7月青海省調(diào)整實施了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價，更新后征地補償標(biāo)準(zhǔn)的大幅度提高，保障了青海省被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，但時至今日，現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟社會的發(fā)展，如何使征地補償標(biāo)準(zhǔn)更加公平，如何顯化被征收土地的完整價值等問題逐漸顯現(xiàn)。通過介紹青海省現(xiàn)行土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的特點、分析目前存在的問題，提出調(diào)整土地征收標(biāo)準(zhǔn)的建議。

關(guān)鍵詞?征地;補償標(biāo)準(zhǔn);青海省

中圖分類號?S-9?文獻標(biāo)識碼?A

文章編號?0517-6611（2020）17-0259-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.17.068

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Analysis on Compensation Standard of Land Requisition in Qinghai Province

ZHANG Yan， ZHENG Lian?fu

（Qinghai Provincial Center for Land Control and Ecological Restoration， Xining， Qinghai 810000）

Abstract?In July 2015， Qinghai adjusted the implementation of land acquisition uniform annual output standard and regional land comprehensive land price， which has increased the compensation standard of farmland requisition incredibly and guaranteed the legitimate rights of peasants whose lands have been appropriated. But nowadays， the current land requisition compensation standards are no longer suitable for the social and economic development. Therefore， it has been revealed gradually that problems such as how to make the land expropriation compensation standard more equitable， how to make the full value of those expropriated land visible. The aim of this paper is to offer suggestions about adjusting the land expropriation standards by introducing the features of the current land expropriation compensation standard in Qinghai and analyzing the existing problems.

Key words?Land requisition;Compensation standard;Qinghai Province

自2000年實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，青海逐步從落后走向進步、從貧窮走向富裕、從封閉走向開放，經(jīng)濟運行進入高速發(fā)展階段[1]。特別是十八大以來，二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比值不斷加大，一大批國家級、省級鐵路、公路、機場等基礎(chǔ)建設(shè)項目落成，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，常住人口城鎮(zhèn)化率由2012年的47.44%[2]增加到2019年的5552%[3]。經(jīng)濟的快速發(fā)展不可避免地使得大量集體土地轉(zhuǎn)換為國有建設(shè)用地，為權(quán)衡土地征收工作在國家、集體、個人的三方權(quán)益，青海省按照國家征地制度改革的有關(guān)要求，適時調(diào)整土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。筆者分析了青海省現(xiàn)行土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的特點、問題，提出調(diào)整土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的建議，以期更好地維護農(nóng)牧民合法權(quán)益，保障經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

1?青海省現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)制定的背景

21世紀(jì)初，伴隨著我國經(jīng)濟和城市化發(fā)展，建設(shè)用地不斷增加，農(nóng)村土地不斷減少，因征地補償標(biāo)準(zhǔn)低、同地不同價導(dǎo)致被征地農(nóng)牧民合法權(quán)益得不到相應(yīng)補償?shù)默F(xiàn)象在多地出現(xiàn)，引發(fā)了諸多社會矛盾，造成了社會不穩(wěn)定因素。按照《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）中制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價，做到征地補償標(biāo)準(zhǔn)同地同價的要求，及原國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）、《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》（國土資發(fā)〔2005〕144號），明確完善征地補償和安置制度的具體措施，2010年5月1日青海省人民政府公布實施了《青海省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價（試行）》（青政〔2010〕26號），改變了之前因不同項目、不同縣域分別制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)的情形，較大幅度提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn)，如水澆地的補償標(biāo)準(zhǔn)較之前的標(biāo)準(zhǔn)提高近50%，在當(dāng)時全國征地補償平均水平上浮20%～30%的基礎(chǔ)上翻了一番，從一定程度上緩解了征地補償工作中的矛盾。

同時，按照國家切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作的要求，2013年1月1日起青海省開始實施《被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險暫行辦法》（青政辦〔2012〕336號），該辦法明確了被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險具體的參保范圍、參保方式、領(lǐng)取條件等，2013年1月30日，青海省人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于土地征收時繳納被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的通知》，進一步明確了被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的繳納主體、繳納辦法，體現(xiàn)了被征收土地的社會保障功能，對妥善解決青海省被征地農(nóng)民的長遠生計問題，維護其合法權(quán)益具有十分重要的意義[4]。

3.3?未明確臨時用地的補償標(biāo)準(zhǔn)

建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查常常需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地，青海省臨時用地補償標(biāo)準(zhǔn)通常按照被征收土地原地類統(tǒng)一年產(chǎn)值1倍計算，對于實行征地區(qū)片綜合地價的地區(qū)，則按照區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的1/30計算，在氣候條件比較惡劣的地區(qū)，因臨時用地?zé)o法當(dāng)年恢復(fù)且獲取收益，則按照“占一年補二年，占二年補四年”的補償原則進行補償。但由于現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)中實際并未明確臨時用地補償標(biāo)準(zhǔn)，使臨時用地征地工作存在因無具體補償依據(jù)，導(dǎo)致被征地農(nóng)民阻工的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，即使按照目前約定俗成的辦法補償，一年使用期臨時用地每公頃補償費用最高不足6萬元，這也僅是對土地產(chǎn)值的影響進行補償，而未對臨時使用造成損害的土地進行補償，很難令被征地農(nóng)民滿意，他們寧可土地永久性被征收，也不愿被采取臨時用地的形式使用其土地[13]。

4?改革和完善現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)的建議

4.1?逐步實現(xiàn)征地補償標(biāo)準(zhǔn)市場化

土地作為一種生產(chǎn)要素，公平、自由的市場交易才可完整地體現(xiàn)其價值。在美國、英國等土地私有制國家，土地征用補償均以市場價格為基礎(chǔ)[14]。在我國，土地屬國家或集體所有，對于國家所有的土地，實際是由基層人民政府行使主體權(quán)，具體事務(wù)則授權(quán)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門實施，征地管理及征地補償標(biāo)準(zhǔn)的制定亦是，這就一方面使自然資源部門在征地管理工作中，既做“運動員”又做“裁判員”，在制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)中很難做到完全公允;而另一方面在具體工作中，就征地補償費用而言，常常是土地利用方認為自己成本過高，被征地方認為征地補償太低，很難做到令雙方都滿意。

新修訂的《土地管理法》已于2020年1月1日施行，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市將使農(nóng)村土地，包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的價值，逐漸顯化出來?，F(xiàn)階段因土地一級市場屬于發(fā)育不完全市場，可采用剩余法來測算征地區(qū)片綜合地價，增強當(dāng)前征地補償標(biāo)準(zhǔn)的市場化程度，縮短與市場價值的距離。今后市場發(fā)育完全，可逐漸實施市場比較法測算被征收土地的市場價格。

4.2?顯化被征收農(nóng)用地生態(tài)價值

在當(dāng)前“讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求下，特別是2016年8月，習(xí)近平總書記在青海調(diào)研時，指出“青海最大的價值在生態(tài)、最大的潛力在生態(tài)、最大的責(zé)任也在生態(tài)”，因此，土地的生態(tài)價值對于青海至關(guān)重要。應(yīng)逐步建立生態(tài)補償制度，明確征地過程中生態(tài)受損者及生態(tài)受益者的權(quán)利與責(zé)任，通過對土地使用單位征收生態(tài)環(huán)境保護費，按照“誰保護，誰受益”的原則，給予農(nóng)民一定的補償;征收生態(tài)稅用于彌補被征收土地的生態(tài)價值損失，由政府專門用于生態(tài)環(huán)境建設(shè);征收生態(tài)環(huán)境補償費，用于補償被征收土地相鄰區(qū)域地塊因生態(tài)環(huán)境變化而導(dǎo)致的間接損失。

4.3?逐步實現(xiàn)征地補償安置方式多樣化

土地對于被征地農(nóng)民而言，不僅具有保障生活的功能，還具有就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障的功能，而目前以貨幣安置為主的“一刀切”的補償安置方式，只能實現(xiàn)短期內(nèi)的基本生活保障?，F(xiàn)今城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，為落實被征地農(nóng)民長遠生計有保障，征地補償安置方式應(yīng)實現(xiàn)多樣化，除貨幣安置和房屋安置方式以外，一方面還要建立被征地農(nóng)民就業(yè)保障制度，一是要健全技能培訓(xùn)機制，如與職校、社區(qū)等合作，為被征地農(nóng)民特別是失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)培訓(xùn)機會，由財政列支一定比例的培訓(xùn)經(jīng)費;二是對于自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的被征地農(nóng)民，在稅收減免、貸款、場地租金等方面給予扶持;三是對吸納被征地農(nóng)民的企業(yè)，在稅收、貸款等方面給予優(yōu)惠政策。另一方面應(yīng)建立城鄉(xiāng)一體的失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障體系，從根本上消除被征地農(nóng)民的后顧之憂[15]。同時為防止農(nóng)民因征地致貧的現(xiàn)象，可采取一次性支付一定比例補償以后，實行逐年支付及社會保險相結(jié)合的方式，還可參照青海省大中型水電站征地移民安置對被征地農(nóng)民施行免費用電等減免物業(yè)費的相關(guān)措施，降低被征地農(nóng)民的生活成本，也可在征地補償安置方案中將多種補償安置方式組合作為備選[16]，由農(nóng)戶根據(jù)其實際情況選擇，在簽訂征地補償協(xié)議時確定下來。

4.4?明確臨時用地補償辦法

目前在青海臨時使用土地雖有一套約定俗成的補償辦法，但由于沒有明確的依據(jù)，經(jīng)常導(dǎo)致因議價而延誤工作。為減少臨時用地補償費的隨意性，應(yīng)明確臨時用地補償標(biāo)準(zhǔn)。同時，按照臨時用地復(fù)墾的有關(guān)規(guī)定，對于不再永續(xù)利用的臨時用地應(yīng)至少恢復(fù)其原地貌，但臨時用地在使用和復(fù)墾期時，土地質(zhì)量必定有損失，因此臨時用地補償除按照使用年限計算青苗補償費外，還應(yīng)向被征地農(nóng)民補償臨時用地使用期間對土地造成的損失費。如內(nèi)蒙古2014年出臺的《內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)勘查臨時用地補償管理辦法》中，就提出因地質(zhì)勘查臨時使用土地的，對耕地造成損害的，及對耕地上農(nóng)作物及經(jīng)濟作物造成損害的均應(yīng)進行補償，以明確的政策的規(guī)定，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

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