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“三農(nóng)問題”一直是關系國計民生的焦點問題，2017年黨的十九大報告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》提出，到2020年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成。在努力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的歷史進程中，審計應積極承擔其歷史責任。

一、審計服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論依據(jù)

2017年10月，習近平同志在黨的十九大報告中提到農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號文件，即《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，對黨在“三農(nóng)”工作的領導等方面提出了具體要求，具有里程碑式的重大意義。2018年3月，習近平總書記關于鄉(xiāng)村振興提出了“五大振興”的科學論斷：即鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標和路徑做出了明確指示。2018年9月，中共中央、國務院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施做出了階段性謀劃，明確了各階段的目標。2018年審計署印發(fā)《關于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強審計監(jiān)督的意見》中提到，審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中加強審計監(jiān)督，是審計機關的義不容辭的職責和任務，是審計監(jiān)督維護人民根本利益、促進政策落實、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為國家的一項中長期規(guī)劃，具體可以分解為與鄉(xiāng)村振興相關的一攬子政策。對政策執(zhí)行情況開展審計的動因同樣源自委托代理關系形成的受托責任。政策相關的委托代理關系包括政策制定的委托人與政策制定者之間的委托代理關系，政策制訂者與政策執(zhí)行者之間的委托代理關系以及政策執(zhí)行者上下級之間的委托代理關系。一般情況下，上述關系中的委托人希望代理人能夠經(jīng)濟有效地制定和執(zhí)行政策，并報告政策制定和執(zhí)行中的問題。但由于人的自利性，再加上信息不對稱和環(huán)境不確定，代理人在制定和執(zhí)行政策時往往存在機會主義行為，如選擇性執(zhí)行政策、相關補貼政策不到位等，另外，由于人的有限理性，代理人在制定和執(zhí)行政策時，難免會犯錯。對于上述問題，委托人往往建立制衡、監(jiān)督、評估等機制，審計就是政策制定、執(zhí)行過程中監(jiān)督評估機制。由于我國行政型審計體制的限制，審計機關一般無權對政策制定開展審計，因此，鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行情況成為審計機關關注的焦點。在審計實踐中，政策的載體往往包括政策措施、政策涉及的項目、政策涉及的資金，這些內(nèi)容相應的成為審計機關鄉(xiāng)村振興審計關注的重點。

二、審計服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的機制

（一）揭示機制

揭示機制要求審計人員能夠發(fā)現(xiàn)和報告鄉(xiāng)村振興政策的落實情況以及潛在風險，揭示鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的違法違規(guī)行為、涉農(nóng)項目類補助資金使用效益以及村居環(huán)境改善等問題。審計人員及時“查病”，通過揭示鄉(xiāng)村振興建設中存在的騙取涉農(nóng)資金及利益輸送等問題，為之后的“治病”指引方向。揭示機制要求審計人員抓取工作中最易出現(xiàn)貪污腐敗、懶政怠政的內(nèi)容進行重點審計，而非走形式、走過場的簡單觀察審閱，對審計機關的獨立性和審計人員的專業(yè)能力提出了較高要求。揭示機制是一個統(tǒng)一部署、層層分配任務的有機整體。審計機關需要切實了解相關情況、把握重點，及時準確安排審計任務。審計人員首先要熟悉鄉(xiāng)村振興的相關政策內(nèi)容及法律法規(guī)，在落實相關任務的同時還要定期匯報審計過程中出現(xiàn)的新問題、新情況，以便及時調整審計方式方法，從而保證審計監(jiān)督工作貼合鄉(xiāng)村工作的實際內(nèi)容。在整個監(jiān)督過程中，資金的審計始終是工作的重點。鄉(xiāng)村項目資金的落實有其特殊性，在審計過程中不僅要針對鄉(xiāng)村中常出現(xiàn)的優(yōu)親厚友、冒領挪用等問題進行排查，更要從宏觀層面，考量資金使用效益，考量是否有重投放輕績效的傾向。相對于資金審計，鄉(xiāng)村環(huán)境審計的相關工作成果并沒有那么容易量化，同時還存在環(huán)境變化的周期長、環(huán)境問題易被掩飾、滋生政績工程和形象工程等問題。因此，發(fā)揮揭示機制不僅要求審計機關有立足實際、完善有效的審計方案，更要求審計人員有良好的業(yè)務水平和職業(yè)道德。

（二）威懾機制

威懾機制是指審計機關因擁有的要求報送資料、檢查、調查取證、行政強制措施、提請協(xié)助、移送權、處理處罰、通報或公布審計結果等權力而產(chǎn)生的威懾作用。這些權力一方面為審計機關發(fā)現(xiàn)審計問題，履行審計責任提供了依據(jù)保障，另一方面對被審計單位產(chǎn)生震懾效果，減少了投機取巧、心存僥幸的幻想，降低了“發(fā)病”的概率，有助于整改不良風氣。在履行審計監(jiān)督職責時，審計人員以問題為導向進行依法審計，以農(nóng)民群眾最為關心且最直接最現(xiàn)實的利益問題為重點，著重審計侵害農(nóng)民利益問題的違法違規(guī)行為，嚴肅揭示鄉(xiāng)村振興政策落實過程中的腐敗不正風氣，能夠在一定程度上提高人民群眾的權利意識，從而提高問題舉報率，提高被審計對象對審計的敬畏，震懾了違法違規(guī)行為。以鄉(xiāng)村振興項目中的涉農(nóng)項目資金審計為例，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展類資金屬于“軟?？睢?，易出現(xiàn)“硬腐敗”問題；農(nóng)村人居環(huán)境整治類資金屬于“硬專款”，易出現(xiàn)績效類“軟問題”以及體外循環(huán)等問題。對于腐敗問題易發(fā)多發(fā)的項目，審計人員的審查督促相關機關在業(yè)務執(zhí)行過程中始終心存敬畏，更加重視政策的貫徹落實、效率效果的提高，有助于提升鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施質量，同時使違紀違法的成本變得更高。

（三）激勵創(chuàng)新機制

審計機關將政績優(yōu)異、機制創(chuàng)新的地區(qū)進行上報表彰，有利于激發(fā)地方干部的工作熱情，同時為其他地區(qū)鄉(xiāng)村振興工作的創(chuàng)新與改良提供了新思路、新方法。審計干部進行審計監(jiān)督工作時，應該尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，堅持是實事求是、全面辯證的看待審計過程中出現(xiàn)的問題，對于為人民群眾做好事辦實事的行為客觀審慎地作出評價和結論，推動建立健全激勵創(chuàng)新機制，激勵干部從人民群眾出發(fā)，為人民群眾做好事、做實事。建立健全審計創(chuàng)新評價體系，對財政專項扶貧資金的分配、使用、監(jiān)管等各方面的機制創(chuàng)新情況進行考量，重點對支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅、調動貧困群眾內(nèi)生動力等方面的辦法和機制的創(chuàng)新進行評估推廣。發(fā)揮激勵創(chuàng)新機制要求審計人員有良好的職業(yè)道德和業(yè)務水平。審計機關應建立科學的鄉(xiāng)村振興相關人才培訓，提高審計人員的業(yè)務水平，建立健全審計創(chuàng)新評價體系。

（四）抵御機制

抵御機制通過分析審查過程中發(fā)現(xiàn)的各種各樣的苗頭問題及事態(tài)趨勢原因，為后面工作的實施提供有效的指引。從宏觀來說，審計工作要求重點反映由于工作方案不明確、不具體帶來的隱患并提出建議，以便工作能更順利的展開。從微觀來說，審計人員檢查管護機制建立等情況，能從實處著手，給出正確的引導，做到有人管事、有錢辦事。審計建議的切實可行要求提出建議的審計人員不僅要有過硬的專業(yè)知識能力更要對鄉(xiāng)村振興的相關法規(guī)，被審計單位的實際情況，執(zhí)行建議的可行性有著充分的了解。同時，如何讓被審計單位積極的接受這些建議也是一個值得考量的問題，除了建議需要能夠切實解決被審計單位遇到的困難外，審計機關還需要采用恰當?shù)姆绞綉B(tài)度，與被審計單位保持良好的溝通。在后續(xù)的驗證問題上，由于審計的任務多時間緊，很可能不能在同一個地方呆很長時間，這就要求審計時有恰當?shù)挠媱潱c被審計機關保持密切聯(lián)系，時時留意整改進度。

三、審計服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑

（一）政策跟蹤審計

開展鄉(xiāng)村振興政策措施落實情況跟蹤審計，突出中央指導文件規(guī)劃引領作用。應該重點關注國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）提出的目標任務、工作重點和政策措施，聚焦規(guī)劃部署的“大計劃、大行動、大工程”的推進落實情況，相關評估機制的建立健全情況，相關規(guī)劃的制定實施情況等。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進過程中，例如農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、培育新型經(jīng)營主體、農(nóng)村人居環(huán)境整治這四項政策包含資金、項目較多，易存在規(guī)劃政策之間統(tǒng)籌銜接不緊密，規(guī)劃體系城鄉(xiāng)不融合等問題?；鶎訉徲嫏C關針對政策落實情況需要及時跟進，增強項目安排的計劃性、科學性、連續(xù)性，增強審計信息獲取的系統(tǒng)性、時效性和前瞻性，著力反映資金和項目的實際情況。

在審計服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，審計機關應緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，重點關注以下兩方面。一方面，要注意“有令不行、有禁不止”的政策執(zhí)行滯后的情況；另一方面，要關注“上有政策、下有對策”的政策執(zhí)行偏差問題，防止政策范圍被基層隨意縮小或擴大，同時還要考慮到政策執(zhí)行機制不健全、問責制度不健全等問題對政策有效落實的影響。

（二）資金管理使用情況專項審計

審計機關應對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財政預算安排進行專項審計，著力關注公共財政支出是否傾向于“三農(nóng)”問題的真實需要，國家財政投入是否與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的任務目標相契合，地方財政預算是否能形成專項資金優(yōu)先保證和農(nóng)村商業(yè)銀行重點傾斜，金融市場多元化投資與社會各方積極參與的新格局。針對涉農(nóng)專項資金，審計人員在開展審計工作過程中應就相關資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性重點開展審計工作。由于涉農(nóng)資金在日常使用中存在數(shù)額多、品種多、渠道多、涉及部門多、使用性質復雜、針對項目分散等問題，審計人員很難對每一筆資金都進行詳細的審計。因此，審計人員在進行涉農(nóng)資金專項審計過程中應重點關注：政府和社會普遍關注的大型資本項目（如農(nóng)村道路柏油建設）；以及真正與農(nóng)民群眾利益直接掛鉤的資金項目（如農(nóng)村低保、自然災害救濟金、退耕還林項目補助款、新型農(nóng)村合作醫(yī)療項目就醫(yī)補貼等）。

大部分涉農(nóng)資金直接關系到農(nóng)民群眾的利益，如果審計人員只是針對報表、賬簿進行簡單的賬項基礎審計，則很難揭示出部分專項資金存在的問題。因此，涉農(nóng)資金審計應借助大數(shù)據(jù)計算機審計技術（CAAT），根據(jù)資金流動方向，對涉農(nóng)資金的投入、配置、使用和管理四個環(huán)節(jié)進行深入審計。在涉農(nóng)資金投入環(huán)節(jié)，要把握整體投資結構、投資趨勢和投資方向的變化，尤其要關注政府的征地收益是否主要用于農(nóng)村建設，是否因地制宜，是否有利于增加農(nóng)民收入、促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此來全面反映地方財政對涉農(nóng)資金總體投入的情況。在涉農(nóng)資金配置環(huán)節(jié)：審計人員應該重點關注負責資金分配的行政部門，資金撥付是否根據(jù)上級機關批準依法落實到有關建設項目，重點關注地方涉農(nóng)專項資金是否存在閑散?？?、延遲支付和撥付受阻的問題。在涉農(nóng)資金使用環(huán)節(jié)，審計人員聚焦關鍵環(huán)節(jié)和重點項目的專項資金審計，把“農(nóng)民群眾最關心的實際問題”、“最直接、最現(xiàn)實的利益問題”帶入審計視野，納入審計范圍。在涉農(nóng)資金管理環(huán)節(jié)，重點審查涉農(nóng)資金“專戶管理、專戶核算”、“報賬報銷制度”和“招標制度”是否健全，是否得到有效落實；審計管理是否嚴格規(guī)范，是否存在“重項目、輕管理”，管理職能交叉重復，重復投資，管理不善等情況。