周銘揚(yáng)，繆 律，嚴(yán) 鑫，謝正陽(yáng)

黨的十九大以來(lái)，隨著全面深化改革工作不斷向縱深發(fā)展，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新社會(huì)治理理念和方法成為關(guān)鍵突破口。單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)作為體育社會(huì)組織的重要組成部分，其規(guī)模和力量也在不斷壯大，逐步成為促進(jìn)群眾體育、競(jìng)技體育，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的重要支柱。近些年，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的實(shí)體化、去行政化成為大勢(shì)所趨，但由于自身套嵌于我國(guó)體育領(lǐng)域復(fù)雜的府際體系之中，其治理效果未達(dá)到預(yù)期，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀和建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)還不適應(yīng)；與人民日益增長(zhǎng)的體育需求還不適應(yīng)；與國(guó)家體育治理體系治理能力現(xiàn)代化的要求還不適應(yīng)[1]。目前，伴隨著體育領(lǐng)域改革的縱向推進(jìn)，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革正逐漸成為學(xué)術(shù)界與決策層重點(diǎn)關(guān)注的議題。

在學(xué)術(shù)研究層面，我國(guó)學(xué)者從不同視角深刻分析了單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革進(jìn)程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境。王家宏等[2-4]以政社互動(dòng)關(guān)系為切入點(diǎn)，深刻分析了單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的外部環(huán)境，如理念、結(jié)構(gòu)、體制等對(duì)其改革產(chǎn)生的重大影響。劉東鋒[5]以全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)為切入點(diǎn)，分析多種改革模式存在的共性問(wèn)題。單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革面臨的問(wèn)題縱橫交錯(cuò)，涉及“改革環(huán)境”“改革模式”“改革路徑”等多個(gè)層面。本研究嘗試從技術(shù)治理視角考察并審視單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的改革實(shí)踐，進(jìn)一步提煉出超越技術(shù)治理的路徑，以期為推動(dòng)改革提供借鑒參考。

1 技術(shù)治理的起源及其表現(xiàn)形式

1.1 技術(shù)治理邏輯與社會(huì)治理轉(zhuǎn)型

技術(shù)治理（technocracy）的思想可追溯至弗朗西斯·培根與圣西門(mén)，在美國(guó)傳播流行的同時(shí)引發(fā)了技術(shù)治理運(yùn)動(dòng)（technoc‐racy movement）[6]。技術(shù)治理的基本理念是將科學(xué)技術(shù)運(yùn)用于社會(huì)治理與公共政治中，以提升社會(huì)運(yùn)行效率，核心立場(chǎng)堅(jiān)持“科學(xué)管理”“專(zhuān)家政治”2 項(xiàng)基本原則[7]。技術(shù)治理正逐漸成為公共治理領(lǐng)域內(nèi)的普遍現(xiàn)象，尤其在公共治理、行政部門(mén)活動(dòng)、社會(huì)組織等事務(wù)中，理性化、程序化、數(shù)字化的技術(shù)原則成為主流[8]。以技術(shù)理性為支配的“技術(shù)治理”，在不觸及行政科層制管理體制機(jī)制的基本前提下，利用行政工具手段對(duì)行政體制結(jié)構(gòu)、政府行為模式進(jìn)行技術(shù)化改造，重塑政社關(guān)系，為推動(dòng)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提供了良好契機(jī)與切入點(diǎn)。通過(guò)增強(qiáng)治理行為的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化與精細(xì)化，以此滿足治理變革轉(zhuǎn)型的需要。單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革面臨的現(xiàn)實(shí)困境雖不盡相同，然而卻表現(xiàn)出一些相近的實(shí)踐邏輯：將體制性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題轉(zhuǎn)化為行政技術(shù)問(wèn)題；將“存量”改革轉(zhuǎn)化為“增量”創(chuàng)新。國(guó)家傾向于采用“行政吸納社會(huì)”的方式推動(dòng)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革，基層政府偏好以技術(shù)工具主義思路對(duì)改革進(jìn)行“靈活治理”[9]。社會(huì)力量參與單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革時(shí)難以深入內(nèi)核，形式上的制度創(chuàng)新代替了實(shí)質(zhì)性“賦權(quán)”，主要以工具主義的技術(shù)邏輯來(lái)應(yīng)對(duì)、吸納并化解總體結(jié)構(gòu)層次的改革壓力。

1.2 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革的技術(shù)治理生成機(jī)制

1.2.1 宏觀政策的模糊性是技術(shù)治理的誘因 從黨的十六大提出“社會(huì)管理創(chuàng)新”，到黨的十九大提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體系”，宏觀政策信號(hào)不斷激發(fā)社會(huì)組織發(fā)展。國(guó)家推動(dòng)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，激發(fā)社會(huì)活力，以期形成多元主體參與社會(huì)治理的新格局，但是這些宏觀政策并未都能轉(zhuǎn)化為具體可操作的政策工具?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，加快推進(jìn)政社分開(kāi)，大力發(fā)展社會(huì)組織。但如何推進(jìn)，如何發(fā)展缺乏明確設(shè)計(jì)?！缎袠I(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》中，在制定脫鉤主體范圍時(shí)提出，個(gè)別承擔(dān)特殊職能的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，經(jīng)中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)，另行制定改革辦法。而“特殊職能”的定義本身暗含張力，進(jìn)一步模糊了政策預(yù)期。此外，在政策執(zhí)行過(guò)程中，負(fù)責(zé)人常以“自由裁量權(quán)”為托詞，依據(jù)改革目標(biāo)要求、部門(mén)利益偏好有選擇性地執(zhí)行。

1.2.2 強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)深化了技術(shù)治理 技術(shù)治理所帶來(lái)的分流治理與剩余治理樣態(tài)，是現(xiàn)階段技術(shù)治理最大的實(shí)踐特征，體現(xiàn)為行政系統(tǒng)的集權(quán)直線模式，遵循著追求風(fēng)險(xiǎn)控制的政策執(zhí)行思路[10]。單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革涉及體育治理體系結(jié)構(gòu)、治理多元主體關(guān)系、治理權(quán)力資源配置等多因素，充滿了不確定風(fēng)險(xiǎn)：（1）改革需要跨區(qū)域、跨部門(mén)協(xié)同，現(xiàn)行管理體制下進(jìn)行整合治理十分困難；（2）單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新，而現(xiàn)行制度存量約束限制了改革，職能部門(mén)對(duì)改革始終保持強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)。一方面，體育職能部門(mén)希望協(xié)會(huì)協(xié)助政府發(fā)揮其體育治理功能；另一方面，又擔(dān)心其發(fā)展失衡脫控。技術(shù)治理的實(shí)踐中會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)控制作為改革的前置策略，始終遵循著“風(fēng)險(xiǎn)控制邏輯”，進(jìn)一步強(qiáng)化了技術(shù)治理。

1.2.3 自上而下的壓力機(jī)制不斷強(qiáng)化技術(shù)治理 我國(guó)行政體制具有“自上而下”的壓力型體制特征，在“錦標(biāo)賽體制”模式的激勵(lì)下，體育職能部門(mén)會(huì)圍繞上級(jí)考核目標(biāo)展開(kāi)“錦標(biāo)賽”，注重短期性、外顯性的治理績(jī)效，而對(duì)于一些帶有不確定性、不穩(wěn)定性的治理領(lǐng)域則缺乏積極性[11]。各級(jí)體育職能部門(mén)動(dòng)員一切為了在奧運(yùn)會(huì)、世錦賽等比賽上爭(zhēng)金奪銀，這種外顯性的競(jìng)技體育績(jī)效使得官員獲得晉升資源。單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)更多是在競(jìng)技體育層面發(fā)揮效用，而在推動(dòng)群眾體育發(fā)展層面僅在“外圍突破，內(nèi)核淺嘗輒止”。由第三方參與的自下而上社會(huì)監(jiān)督機(jī)制還未健全，“上級(jí)”“下級(jí)”的壓力處于非對(duì)稱(chēng)性階段，下級(jí)壓力還不足以倒逼改革部署，進(jìn)一步強(qiáng)化了單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革的技術(shù)治理邏輯。

2 技術(shù)治理中單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革的極限

全球范圍內(nèi)政治活動(dòng)科學(xué)化的趨勢(shì)，致使技術(shù)治理在一定程度上儼然成為當(dāng)今政治的基本特征，其繪制的“科學(xué)城邦”理論藍(lán)圖充滿了“所羅門(mén)宮”般的烏托邦氣息。技術(shù)專(zhuān)家階層儼然成為了典型的科層制[12]，完全由專(zhuān)家掌握決策權(quán)并不能更好地推動(dòng)治理[13]。傳統(tǒng)技術(shù)治理，在現(xiàn)階段單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革中已遇到巨大瓶頸。

2.1 行政化嵌入，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革進(jìn)程緩慢

技術(shù)治理和自由、民主并不沖突，但強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)強(qiáng)化了技術(shù)治理邏輯，導(dǎo)致單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革過(guò)程中行政化過(guò)度嵌入，改革進(jìn)程緩慢。改革開(kāi)放后，“國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)”三者關(guān)系的互動(dòng)引起廣泛重視，社會(huì)以多元化的方式參與國(guó)家治理，社會(huì)組織也逐步嶄露頭角。國(guó)家成立單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的目的性很強(qiáng)，即“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”。1993 年，第1 次提出深化體育改革總目標(biāo)。1998 年，運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心成立，并與各單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)形成“兩塊牌子，一個(gè)機(jī)構(gòu)”，即“同構(gòu)”模式，當(dāng)時(shí)設(shè)置21 個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的目的在于希望其發(fā)揮“孵化器”作用，推動(dòng)協(xié)會(huì)實(shí)體化改革[14]。政府主導(dǎo)下統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、分類(lèi)分級(jí)管理的層級(jí)代理關(guān)系由此形成[15]。同構(gòu)模式使得協(xié)會(huì)在推動(dòng)競(jìng)技體育發(fā)展方面發(fā)揮著巨大作用，不斷擴(kuò)大其社會(huì)影響力，但中心和協(xié)會(huì)“合二為一”容易滋生出新的利益集團(tuán)，階段性改革處于失衡狀態(tài)[16]，這雖然是體育職能部門(mén)為適應(yīng)行政體制的改革要求所做出的制度選擇，但也必然會(huì)對(duì)協(xié)會(huì)實(shí)體化進(jìn)程造成嚴(yán)重阻礙[17]。

從2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》開(kāi)始，雖然已經(jīng)在足球、籃球協(xié)會(huì)上開(kāi)展試點(diǎn)工作，加快推進(jìn)“政社分開(kāi)”“管辦分離”，但依然呈現(xiàn)出“自上而下”“上行下效”的政府主導(dǎo)治理特征與等級(jí)分明的秩序性。上級(jí)協(xié)會(huì)對(duì)地方協(xié)會(huì)雖名義上帶有指導(dǎo)與服務(wù)的職能，但實(shí)踐中由于資源稟賦上的依賴(lài)關(guān)系，逐漸演化為決策控制與執(zhí)行落實(shí)關(guān)系。技術(shù)治理邏輯下“行政吸納社會(huì)”模式不斷加強(qiáng)，導(dǎo)致各級(jí)體育職能部門(mén)將直面所有的協(xié)會(huì)改革矛盾與問(wèn)題，無(wú)形中導(dǎo)致改革成本上升。2015年11 月、2016 年6 月和2017 年1 月全國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行了3批脫鉤試點(diǎn)[18]，但體育總局主管的89 家中已脫鉤的有28 家，擬脫鉤的還有61 家（見(jiàn)表1）。單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的脫鉤進(jìn)程，受限于“部分奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)承擔(dān)爭(zhēng)金任務(wù)”，還有很長(zhǎng)一段路要走。因地、因時(shí)、因事制宜設(shè)計(jì)的協(xié)會(huì)改革措施，往往帶有“碎片化”和“權(quán)宜性”特征，行政化嵌入不僅使得改革進(jìn)程緩慢，更無(wú)法在總體上成持久穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期。

表1 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)及全國(guó)行業(yè)商業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤情況Table1 Decoupling of Individual Sports Associations and National Industry Business Associations

2.2 獨(dú)立性欠缺，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)合法性質(zhì)模糊

2.2.1 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與體育職能部門(mén)職責(zé)不明 《中華人民共和國(guó)體育法》規(guī)定：全國(guó)單項(xiàng)體育競(jìng)賽交由該項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的全國(guó)性協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理；單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)享有對(duì)該項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)員實(shí)行注冊(cè)管理、推廣運(yùn)動(dòng)普及與提高工作，代表中國(guó)參加相應(yīng)國(guó)際單項(xiàng)體育組織的權(quán)利。國(guó)家體育總局的職責(zé)為：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)競(jìng)技體育發(fā)展，設(shè)置體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，指導(dǎo)體育訓(xùn)練和競(jìng)賽，指導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)，協(xié)調(diào)運(yùn)動(dòng)員社會(huì)保障。兩相對(duì)比，可以明確的是，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)直接管理運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，體育行政部門(mén)職能范圍限定在“設(shè)置”項(xiàng)目、“指導(dǎo)”訓(xùn)練競(jìng)賽與“協(xié)調(diào)”社會(huì)保障層面。《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》規(guī)定“年度工作總結(jié)和工作計(jì)劃應(yīng)向國(guó)家體育總局備案”，此條款中工作總結(jié)與計(jì)劃本應(yīng)由協(xié)會(huì)上報(bào)，然而資料顯示，歷年的工作總結(jié)與計(jì)劃都是以運(yùn)動(dòng)管理中心名義上報(bào)，如此重要的職能都被運(yùn)動(dòng)管理中心代替，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)就很難保障自身應(yīng)有職能的發(fā)揮。

2.2.2 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)主體性質(zhì)模糊 遵照《民法總則》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)為社會(huì)團(tuán)體法人，即“私法人”，隸屬于民事主體范疇。但現(xiàn)實(shí)中，協(xié)會(huì)行使了大量公共事務(wù)管理權(quán)力，容易被誤認(rèn)為“公法人”，但協(xié)會(huì)本身不具備“公法人”的法律人格，也不具備公法屬性。由于單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)受委托行使行政權(quán)力與自身享有的自治權(quán)力的性質(zhì)差異，導(dǎo)致其行使處罰權(quán)時(shí)必須遵循行政程序并承擔(dān)行政責(zé)任；而協(xié)會(huì)作為民事主體時(shí)，則需要接受民主監(jiān)督與制約。單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)合法性質(zhì)的模糊性，是致使目前技術(shù)治理下改革過(guò)程遭遇瓶頸的重要誘因之一。

2.2.3 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)相關(guān)法律法規(guī)缺位 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)合法性質(zhì)模糊還體現(xiàn)在體育組織法、體育運(yùn)行法、體育監(jiān)督法的缺位。在2013—2017年期間，我國(guó)共頒布有關(guān)社會(huì)組織改革的政策、法律法規(guī)共105 條（見(jiàn)表2），一定程度上初步建構(gòu)了體育社會(huì)組織治理的制度框架與法律法規(guī)體系，但是有關(guān)體育協(xié)會(huì)治理相關(guān)的法律法規(guī)依然存在諸多問(wèn)題。單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)相關(guān)的法律法規(guī)缺位，制約了進(jìn)一步的協(xié)會(huì)改革進(jìn)程。

表2 社會(huì)組織改革政策法律法規(guī)數(shù)量年度分布一覽Table2 Annual Distribution of the Number of Social Organization Reform Policies，Laws and Regulations

2.3 系統(tǒng)性不足，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革主體效性應(yīng)難以形成

2.3.1 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革系統(tǒng)化困難重重 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要多部門(mén)形成整體聯(lián)動(dòng)、相互合作的政策執(zhí)行框架。技術(shù)治理傾向采用“事本主義”邏輯推進(jìn)改革，雖然提高了解決問(wèn)題的靈活性，但“條”“塊”的分割現(xiàn)狀導(dǎo)致激勵(lì)權(quán)與檢查驗(yàn)收很難跨體系實(shí)施，各個(gè)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)間的橫向協(xié)同改革變得異常困難。協(xié)會(huì)僅關(guān)注本部門(mén)改革任務(wù)的最優(yōu)化配置，缺乏對(duì)跨任務(wù)、跨部門(mén)之間的橫向?qū)樱耙皇乱蛔h”的項(xiàng)目制技術(shù)治理模式成為普遍現(xiàn)象，同時(shí)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期“繞開(kāi)存量走增量”的改革思路，很多初期可以用較小成本解決的問(wèn)題變得更加難以解決，導(dǎo)致單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)系統(tǒng)性改革的問(wèn)題停留在宏觀規(guī)劃層面，而實(shí)際執(zhí)行難度很大。

2.3.2 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的主體性效應(yīng)難以成型 多年來(lái)，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)演化機(jī)制，從產(chǎn)生伊始就嵌套于體育職能部門(mén)的管理之中，先有全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)，再有地方性體育協(xié)會(huì)，這一生成路徑催生了各級(jí)體育協(xié)會(huì)在資源稟賦和權(quán)力配置上的行政依附性，引致運(yùn)行方式異化。該支配形式下，協(xié)會(huì)改革中行政部門(mén)選擇性占主導(dǎo)地位，治理機(jī)制上也區(qū)別于西方邊際效率優(yōu)化的運(yùn)作邏輯，更多帶有便于管理的意味。政社“同構(gòu)”固化嚴(yán)重制約了協(xié)會(huì)的活力與公信力；協(xié)會(huì)由于自身管理運(yùn)作的特點(diǎn)，使其無(wú)法像企業(yè)那樣充分靈活利用市場(chǎng)配置資源[19]。政府雖然作為技術(shù)治理的主導(dǎo)者，但在多元治理體系中，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)成為社會(huì)橫向秩序整合體育的重要組成部分。在技術(shù)治理改革邏輯下，政府以體制內(nèi)目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)發(fā)展單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、直接資金支持等手段扶持，注重協(xié)會(huì)表達(dá)機(jī)制的形式建設(shè)而疏忽對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的社會(huì)賦權(quán)。近年來(lái)，隨著協(xié)會(huì)改革的深入推進(jìn)，以“籃球”等運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目協(xié)會(huì)改革為突破口，體育協(xié)會(huì)的主體性效應(yīng)、實(shí)體化發(fā)展與完善自我造血功能等方面正處于探索與推進(jìn)中。

3 超越技術(shù)治理——單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革路徑選擇

超越技術(shù)治理應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，要避免其在實(shí)踐過(guò)程中滑向“機(jī)器烏托邦”，要充分考量現(xiàn)今單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革的實(shí)際情況，根據(jù)具體語(yǔ)境進(jìn)行創(chuàng)新與改良。

3.1 改革導(dǎo)向：從精細(xì)化治理到重構(gòu)存量制度

在傳統(tǒng)“繞開(kāi)存量走增量”的改革路徑之下，難點(diǎn)在于協(xié)會(huì)管理體制與運(yùn)行機(jī)制的修正。因此，超越技術(shù)治理的關(guān)鍵點(diǎn)不在于治理是否精細(xì)，而在于單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)管理體制與運(yùn)行機(jī)制的存量改革是否到位。破解制約改革的體制機(jī)制存量，應(yīng)以“政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治”3大關(guān)鍵詞為基本導(dǎo)向。（1）“政社分開(kāi)”是處理好體育職能部門(mén)與單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)關(guān)系的基本準(zhǔn)則，是重構(gòu)行政主導(dǎo)型單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)管理體制與運(yùn)行機(jī)制的前提。只有體育職能部門(mén)與單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)適度分離，才能廓清體育職能部門(mén)在協(xié)會(huì)改革中的邊界，才能拓展協(xié)會(huì)應(yīng)有的發(fā)展空間。（2）“權(quán)責(zé)明確”是建立在政社分開(kāi)的基礎(chǔ)上，清晰界定體育職能部門(mén)與單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)各自的權(quán)力與責(zé)任。在新時(shí)代背景下，“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”正逐漸向“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”轉(zhuǎn)型，體育職能部門(mén)與單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)在行使自身權(quán)利、保障自身利益、恪守自身職責(zé)等方面展開(kāi)互動(dòng)合作。（3）“依法自治”是單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)管理體制與運(yùn)行機(jī)制的法制化保障。在法律框架內(nèi)，體育職能部門(mén)不應(yīng)隨意干涉單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)發(fā)展，保障協(xié)會(huì)的合法性是促進(jìn)其發(fā)展的基礎(chǔ)，使其享有充分的自治權(quán)。通過(guò)法制保障，解碼單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革過(guò)程中的深層次矛盾，突破技術(shù)治理的極限。

3.2 改革前提：保障單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的合法性

以“改良思路”為主的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革方案中，運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心依然存續(xù)并持續(xù)發(fā)揮效用，但事實(shí)上這與法治精神相悖。任何臨時(shí)、過(guò)渡性的立法、行政、司法機(jī)構(gòu)都應(yīng)明確標(biāo)明期限限制，即使沒(méi)有明確期限也應(yīng)在合理期限范圍內(nèi)發(fā)揮效用。運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心作為過(guò)渡性機(jī)構(gòu)沿襲至今已20余年，其歷史使命已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)[20]。應(yīng)對(duì)協(xié)會(huì)管理方式進(jìn)行細(xì)致分析后，采取相應(yīng)的措施平衡其法律職權(quán)和法律職責(zé)。建議進(jìn)一步修訂完善《體育法》，明確單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的性質(zhì)、職能以及法律地位等關(guān)鍵問(wèn)題。同時(shí)，進(jìn)行針對(duì)性的權(quán)力結(jié)構(gòu)重塑，將地方體育協(xié)會(huì)從地方體育行政部門(mén)中剝離開(kāi)來(lái)，將過(guò)去地方體育職能部門(mén)代理的體育事業(yè)發(fā)展權(quán)力收回，交由全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)進(jìn)行權(quán)力再分配，最終實(shí)現(xiàn)以全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)為中心的體育權(quán)力軸心發(fā)展分布態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)地方體育協(xié)會(huì)實(shí)體化、弱行政化。同時(shí)，盡快出臺(tái)針對(duì)性的《全國(guó)體育協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人任職辦法》《全國(guó)性體育協(xié)會(huì)資產(chǎn)管理辦法》《全國(guó)體育協(xié)會(huì)人事管理指導(dǎo)意見(jiàn)》《全國(guó)性體育協(xié)會(huì)薪酬指導(dǎo)意見(jiàn)》《全國(guó)性體育協(xié)會(huì)公共服務(wù)政府購(gòu)買(mǎi)辦法》等規(guī)章制度，加快將各種“暫行辦法”“指導(dǎo)意見(jiàn)”上升至“法律”層面。用法律的形式明確協(xié)會(huì)性質(zhì)、地位、宗旨、組織形式、權(quán)利義務(wù)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源等，切實(shí)為改革提供可靠的法律保障與依據(jù)。保障協(xié)會(huì)的合法性，有利于解碼技術(shù)治理過(guò)程中的深層次矛盾，為改革提供法律保障。

3.3 改革基礎(chǔ)：加快單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)脫鉤進(jìn)程

從“行政吸納社會(huì)”的依附式發(fā)展，到以政社分開(kāi)為基礎(chǔ)的政社合作，是單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)積極參與公共體育事務(wù)、分享體育資源、推動(dòng)體育治理現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志與重要途徑[21]。加快單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)脫鉤進(jìn)程，協(xié)會(huì)才能有效地嵌入到多元體育治理主體網(wǎng)絡(luò)中去，才能真正超越“懸浮”于體育治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之外的單純的競(jìng)技體育角色使命，改革的外部空間才能得以確立。

3.3.1 整體謀劃、明確定位 國(guó)家體育組織層面最首要的任務(wù)就是加快“三位一體”的機(jī)構(gòu)分離，明確組織定位。體育總局負(fù)責(zé)體育事業(yè)總體規(guī)劃，對(duì)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)起到監(jiān)督管理職能；中國(guó)奧委會(huì)負(fù)責(zé)管理指導(dǎo)競(jìng)技體育活動(dòng)；中華全國(guó)體育總會(huì)負(fù)責(zé)管理發(fā)展群眾體育事業(yè)。三大機(jī)構(gòu)各司其職，真正促進(jìn)實(shí)體化、弱行政化。同時(shí)，各省、市、縣級(jí)政府應(yīng)有責(zé)任義務(wù)為該省、市、縣級(jí)體育協(xié)會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展提供政策、資金等保障，政府的高度重視和強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)后盾為單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革創(chuàng)造了良好條件。而不同級(jí)別、不同規(guī)模的體育協(xié)會(huì)或體育俱樂(lè)部，也共同維系著我國(guó)體育事業(yè)的整體健康發(fā)展（見(jiàn)表3）。

表3 各級(jí)行政部門(mén)角色定位Table3 Role Positioning of Administrative Departments at All Levels

3.3.2 精確分類(lèi)、試點(diǎn)突破 《中國(guó)足球改革總體方案》作為“中國(guó)足協(xié)改革模式”的頂層指導(dǎo)，有關(guān)機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、人員管理及黨建等配套文件已得到全面落實(shí)，并且針對(duì)性極強(qiáng)。未來(lái)亟需做好改革頂層設(shè)計(jì)，謀劃整體方案，要將單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，有機(jī)把握改革的整體性、可操作性，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與設(shè)計(jì)。盡快出臺(tái)“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)”與“部分奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)”改革的有關(guān)機(jī)構(gòu)、職能、黨建、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、人員管理及外事等事項(xiàng)的配套文件，同時(shí)規(guī)劃好改革時(shí)間表與路線圖，使得改革樹(shù)立明確的方向標(biāo)。在推進(jìn)過(guò)程中保持上下互動(dòng)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，協(xié)會(huì)及時(shí)將改革進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題向上級(jí)部門(mén)進(jìn)行反饋、協(xié)調(diào)；體育職能部門(mén)需要根據(jù)協(xié)會(huì)反饋的問(wèn)題對(duì)改革方案進(jìn)行調(diào)整、更新，從而提高改革效能。

3.3.3 加速扁平化、專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化進(jìn)程 創(chuàng)新是發(fā)展的必然要求，也是超越技術(shù)治理的邏輯遵循。2016 年國(guó)家體育總局局長(zhǎng)茍仲文在體育總局內(nèi)部會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“要讓專(zhuān)業(yè)的人來(lái)做專(zhuān)業(yè)的事”。姚明、李琰、王海濱等優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員、教練員已躋身單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)行列。專(zhuān)業(yè)運(yùn)動(dòng)員和教練員擔(dān)任協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了自身熟悉體育事業(yè)、具備較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)能力素養(yǎng)的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)減少了管理層級(jí)，加速了改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)了扁平化、專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化管理模式。加強(qiáng)優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員、教練員的綜合管理和協(xié)調(diào)能力，也契合了技術(shù)治理的核心原則，即以專(zhuān)家政治來(lái)確?？茖W(xué)管理的實(shí)施。但在發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化管理的同時(shí)，仍需謹(jǐn)防技術(shù)治理和極權(quán)主義的一體化，從而導(dǎo)致“精英治理下，民主自治的失效”。首先，要建立分權(quán)制衡機(jī)制，避免“專(zhuān)家”和“政治家”兩者權(quán)力合流而共謀；其次，限制“專(zhuān)家”權(quán)力，在某些決策方面依然要交由民主決策；最后，要加強(qiáng)其他權(quán)力的培養(yǎng)，起到相互平衡的作用。

3.4 改革核心：強(qiáng)化單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)自身能力建設(shè)

超越技術(shù)治理，不僅要為實(shí)現(xiàn)政社合作緊緊圍繞“政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治”重構(gòu)存量制度，更要關(guān)注改革的核心——單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)自身能力的建設(shè)。中國(guó)足球領(lǐng)域第1 次“脫鉤”是1994 年中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽正式推出，得益于社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮，俱樂(lè)部在企業(yè)的幫助下成功轉(zhuǎn)型為商業(yè)性俱樂(lè)部，依靠門(mén)票、電視轉(zhuǎn)播、會(huì)員、贊助、轉(zhuǎn)會(huì)費(fèi)用等商業(yè)渠道生存發(fā)展。第2 次“脫鉤”是2017 年足球運(yùn)動(dòng)管理中心正式注銷(xiāo)，中國(guó)足球協(xié)會(huì)正是因?yàn)樽陨砟芰^強(qiáng)，且具有穩(wěn)定的收入來(lái)源才能順利“脫鉤”。單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革想要獲得理想效果，必須強(qiáng)調(diào)協(xié)會(huì)自身能力建設(shè)，讓協(xié)會(huì)回歸市場(chǎng)、回歸社會(huì)，這是超越技術(shù)治理的應(yīng)然目標(biāo)。

未來(lái)亟需提升協(xié)會(huì)的自主造血能力，尤其是加強(qiáng)服務(wù)會(huì)員和社會(huì)的能力，在技術(shù)治理的基礎(chǔ)上重構(gòu)治理形式，鎖定“國(guó)家—協(xié)會(huì)”間的關(guān)系，將深化體育改革和推動(dòng)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的目標(biāo)嵌入?yún)f(xié)會(huì)之中，將協(xié)會(huì)在獲得資源、開(kāi)展活動(dòng)比賽的意愿嵌入國(guó)家治理體系之中。一方面，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)積極承接公共體育服務(wù)，政府借助購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一市場(chǎng)化改革工具，利用協(xié)會(huì)優(yōu)勢(shì)優(yōu)化公共體育服務(wù)供給，同時(shí)在過(guò)程中加強(qiáng)了對(duì)協(xié)會(huì)的培育，協(xié)會(huì)通過(guò)承接公共體育服務(wù)拓寬了籌集資源和資金的渠道。另一方面，協(xié)會(huì)積極融入社區(qū)，充分利用自身專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)，租賃場(chǎng)地開(kāi)展有償服務(wù)、拓寬群眾基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)撛跁?huì)員；組織運(yùn)營(yíng)地方區(qū)域性體育賽事，組織當(dāng)?shù)鼐銟?lè)部參加獲得相關(guān)經(jīng)費(fèi)收入。“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系的不斷演進(jìn)，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)應(yīng)強(qiáng)化從社會(huì)獲取維系自身發(fā)展的資源、經(jīng)費(fèi)的能力，提升自主造血水平。在這種雙向嵌入關(guān)系中，沖破傳統(tǒng)技術(shù)治理形式的羈絆，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)自身能力得到提升。

3.5 改革保障：強(qiáng)化培育為導(dǎo)向、規(guī)范監(jiān)管為手段、風(fēng)險(xiǎn)防控為限度

超越技術(shù)治理，應(yīng)該建立以強(qiáng)化培育為導(dǎo)向、規(guī)范監(jiān)管為手段、風(fēng)險(xiǎn)防控為限度的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)監(jiān)管體系，突破傳統(tǒng)技術(shù)治理的體制壁壘。

3.5.1 強(qiáng)化培育為導(dǎo)向 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的監(jiān)管體系作為改革保障，其建立的最終目的不是限制協(xié)會(huì)發(fā)展，也不是加大體育職能部門(mén)對(duì)協(xié)會(huì)的管控，而是要改變傳統(tǒng)治理邏輯中對(duì)協(xié)會(huì)“重視有余、培育不足”的發(fā)展現(xiàn)狀。要廓清體育職能部門(mén)的職能范圍與職權(quán)邊界，強(qiáng)化行政部門(mén)的調(diào)控型服務(wù)式治理，做到“合理讓位”卻不“過(guò)度缺位”，要將傳統(tǒng)孤立的監(jiān)管體系納入培育單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的宏觀體系內(nèi)，該監(jiān)管體系不僅規(guī)范協(xié)會(huì)行為，同時(shí)也要規(guī)范政府監(jiān)管行為，切實(shí)保障協(xié)會(huì)自身權(quán)益，為改革增效減負(fù)。

3.5.2 規(guī)范監(jiān)管為手段 進(jìn)一步明確體育職能部門(mén)監(jiān)管的范圍、內(nèi)容、方式等，改變以應(yīng)對(duì)性、臨時(shí)性措施進(jìn)行監(jiān)管的方式，而在立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)推進(jìn)監(jiān)管法治化水平。良好的社會(huì)力量監(jiān)督有利于提高單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的公信力，有利于改進(jìn)工作方式、提升效率。社會(huì)力量監(jiān)督的參與主要包括公民、媒體、第三方機(jī)構(gòu)3 大類(lèi)（見(jiàn)表4）。公民監(jiān)督具有廣泛性、經(jīng)常性特點(diǎn)[22]，充分發(fā)揮公民力量；媒體監(jiān)督具有威懾性、公開(kāi)性特點(diǎn)，通過(guò)多種自媒體、微信、微博等渠道，鼓勵(lì)動(dòng)員各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人加入監(jiān)督隊(duì)伍，讓監(jiān)督無(wú)時(shí)不在、無(wú)處不在；第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督具有權(quán)威性、獨(dú)立性特點(diǎn)，合理利用無(wú)改革利益沖突的第三方機(jī)構(gòu)的客觀評(píng)估，積極構(gòu)建第三方監(jiān)管體系。同時(shí)，應(yīng)加大三大監(jiān)督主體間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，形成多元社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

3.5.3 風(fēng)險(xiǎn)控制為限度 風(fēng)險(xiǎn)控制，是指體育職能部門(mén)盡可能消滅或降低單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)可能出現(xiàn)的政治、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以協(xié)會(huì)管理為基本內(nèi)容的規(guī)范性監(jiān)管制度建設(shè)。傳統(tǒng)技術(shù)治理實(shí)踐下高強(qiáng)度的風(fēng)險(xiǎn)控制邏輯，會(huì)將改革長(zhǎng)期鎖定在風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較低的行政技術(shù)層次，更傾向于采取行政技術(shù)的革新來(lái)應(yīng)對(duì)各種體制性難題；也會(huì)精巧地選擇改革切入點(diǎn)，主動(dòng)回避存在不確定效應(yīng)的領(lǐng)域，改革推進(jìn)“避重就輕”，無(wú)法深入內(nèi)核。為超越技術(shù)治理，通過(guò)引入專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)（見(jiàn)表5），有限度地對(duì)改革進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。對(duì)前期、中期、后期以及相關(guān)政策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確保改革順利推進(jìn)。改革必然誘發(fā)一些顯性或隱性的復(fù)雜矛盾，從而形成制約改革的風(fēng)險(xiǎn)阻力，但這些風(fēng)險(xiǎn)恰恰源于改革的不到位、不徹底。改革風(fēng)險(xiǎn)控制切不可過(guò)度，應(yīng)當(dāng)給予改革適度的空間，需充分把握風(fēng)險(xiǎn)的兩重性，將風(fēng)險(xiǎn)視作機(jī)會(huì)積極應(yīng)對(duì)，利用有效評(píng)估體系來(lái)預(yù)測(cè)、化解風(fēng)險(xiǎn)，從堅(jiān)決而審慎的協(xié)會(huì)改革中探索解決路徑。

表4 社會(huì)力量監(jiān)督分類(lèi)一覽Table4 Classification of Social Force Supervision

表5 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革評(píng)估體系表Table5 Evaluation Table of Individual Sports Association Reforms

4 結(jié) 語(yǔ)

單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的“同構(gòu)”模式有其存在的特殊歷史意義，應(yīng)充分肯定漸進(jìn)式改革所取得的階段性成效，吸收改革的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更應(yīng)認(rèn)識(shí)到目前單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)治理已步入“深水區(qū)”，抵達(dá)“攻堅(jiān)期”。新時(shí)代架構(gòu)“強(qiáng)國(guó)家，強(qiáng)社會(huì)”的雙強(qiáng)模式是大勢(shì)所趨，通過(guò)明晰協(xié)會(huì)改革的技術(shù)治理生成機(jī)制，跳出技術(shù)治理邏輯，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)發(fā)力”。超越技術(shù)治理是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，應(yīng)充分考量協(xié)會(huì)面臨的實(shí)際情況，根據(jù)具體的改革實(shí)踐語(yǔ)境而修正，進(jìn)而提煉改革的“應(yīng)然”面貌，即從精細(xì)化治理到重構(gòu)存量制度；保障單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的合法性；加快單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)脫鉤進(jìn)程；強(qiáng)化單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)自身能力建設(shè)；強(qiáng)化培育為導(dǎo)向、規(guī)范監(jiān)管為手段、風(fēng)險(xiǎn)防控為限度。從而促進(jìn)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革順利推進(jìn)，促進(jìn)其健康有序發(fā)展。